Entscheidungsgründe

Die Klage hat mit dem Hilfsantrag zum Teil Erfolg; im Übrigen bleibt sie erfolglos.

Dem geltend gemachten Anspruch auf (rückwirkende) Beförderung steht bereits § 12 Abs. 2 Satz 2 BBG entgegen. Danach ist eine Ernennung auf einen zurückliegenden Zeitpunkt unzulässig und insoweit unwirksam. Darüber hinaus besteht grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf Beförderung. Denn es liegt in der Organisations- und Personalhoheit der Träger der öffentlichen Verwaltung, wie viele Stellen für Beamte als Beförderungsämter ausgewiesen werden. Der Entschluss, im Rahmen der haushaltswirtschaftlichen Möglichkeiten Beförderungsämter zu besetzen und Beförderungen tatsächlich auszusprechen, liegt im verwaltungspolitischen Ermessen des Dienstherrn. Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn besteht grundsätzlich nur in den Grenzen des bereits bekleideten statusrechtlichen Amtes (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.09.2008 - 2 B 117/07 - und Urteil vom 24.01.1985 - 2 C 39/82 -; OVG Lüneburg, Urteil vom 13.11.2012 - 5 LB 79/12, jeweils juris).

Dem Kläger steht jedoch ein vom Gericht nicht bezifferbarer Anspruch auf Besoldungsausgleich nach § 46 BBesG zu. Werden einem Beamten oder Soldaten die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen, erhält er nach Absatz 1 dieser Vorschrift nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen. Nach Absatz 2 wird die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt gewährt, der das höherwertige Amt zugeordnet ist.

Der Kläger nahm jedenfalls seit 01.03.2008 ununterbrochen mehr als 18 Monate (bis zu seiner Versetzung in den Ruhestand zum 01.01.2014) Aufgaben wahr, die dem höherwertigen Statusamt eines S. entsprachen. Als höherwertig ist der Dienstposten dann anzusehen, wenn er sich von dem statusrechtlichen Amt, in dem der Kläger sich befindet, abhebt. Diese Voraussetzung liegt hier vor. Dem Kläger war 1998 ein nach Entgeltgruppe 8 des damals geltenden Tarif-Entgeltvertrags bewerteter Arbeitsplatz als X. in Y. übertragen worden, der beamtenrechtlich zwar nur nach M(Allg) 8 (entspricht Besoldungsgruppe A 8 BBesG, Anmerkung des Gerichts) bewertet war. Mit Inkrafttreten des Funktionsgruppenspezifischen Tarifvertrags zum 01.03.2008 und Neubewertung des Arbeitsplatzes nach Entgeltgruppe 305 hat sich jedoch auch die beamtenrechtliche Bewertung geändert.

Aufgaben nach Entgeltgruppe 305 entsprechen von ihrer Wertigkeit A 9. Zu dieser Auffassung ist das Gericht aufgrund des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung gelangt. Dort hat der Beklagte angegeben, die Bewertung der beamtenrechtlichen Dienstposten erfolge in Anlehnung an den Funktionsgruppenspezifischen Tarifvertrag. Mit der Entgeltgruppe 305 bewertete Dienstposten würden beamtenrechtlich eine Bandbreite von A 8 bis A 9 Z umfassen. Die Bewertung sei von der Größe des Stellwerks und den dort anfallenden Aufgaben abhängig. Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, ob es sich um einen Knotenpunkt handele, wie viele Strecken zu bedienen seien, ob Fern-, Nah- und/oder Güterverkehr zu regeln sei. Je gewichtiger die Aufgaben in dem Stellwerk, umso höher falle die beamtenrechtliche Bewertung aus. Danach wäre die Bewertung des Dienstpostens des Klägers mit A 8 nachvollziehbar und sachgerecht. Denn die Aufgaben des X. in Y. sind unter Berücksichtigung der vom Beklagten genannten Kriterien eher weniger anspruchsvoll. Die Dienstpostenbewertung stünde im Einklang mit § 18 Satz 1 BBesG, wonach die Funktionen der Beamten und Soldaten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen sind.

Der Dienstposten des Klägers ist aber deshalb nicht sachgerecht bewertet, weil der Beklagte nach seinen weiteren Ausführungen in der mündlichen Verhandlung die behauptete innere Differenzierung zwischen den in Entgeltgruppe 305 eingeordneten X. tatsächlich gar nicht (durchgängig) vornimmt. Der Beklagte hat nämlich erklärt, für die Vergabe von nach A 9 bewerteten Planstellen kämen sämtliche nach Entgeltgruppe 305 bewertete Dienstposten in Betracht. Die Planstelle werde dem Dienstposten zugeordnet, für den die T. dies beantrage. Der Beklagte stimme dem Antrag zu, wenn der Dienstposten tariflich nach Entgeltgruppe 305 bewertet sei. Hätte die T. beantragt, eine Planstelle nach A 9 dem Dienstposten des Klägers an Stelle - wie geschehen - des Dienstpostens des zweiten X. in Z. zuzuordnen, hätte er auch diesem Antrag zugestimmt. Denn beide Dienstposten unterfielen der Entgeltgruppe 305 und seien als höherwertig anzusehen. Damit hat der Beklagte selbst eingeräumt, dass der Kläger Aufgaben wahrnahm, die in ihrer Wertigkeit einer beamtenrechtlichen Bewertung nach A 9 entsprachen und damit höherwertig im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG waren. Letzteres wäre nur dann nicht der Fall, wenn dem Kläger ein gebündelter Dienstposten i. S.v. § 18 Satz 2 BBesG übertragen worden wäre, dem die Besoldungsgruppen A 8 bis A 9 Z zugeordnet gewesen wären. Dann gäbe es kein höher bewertetes Amt. Ein gebündelter Dienstposten ist für einen Beamten im niedrigeren Statusamt kein höherbewerteter Dienstposten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 2 C 19/10 -, Rn. 30, juris). Dieser Fall liegt jedoch nicht vor. Dem Kläger wurde nach Aktenlage 1998 ein ausschließlich nach M 8 bewerteter Arbeitsplatz/Dienstposten übertragen. Der Beklagte hat auch weder vorgetragen noch ergibt sich dies aus den vorgelegten (Personal)Akten, dass dem Kläger nach 1998 ein gebündelter Dienstposten übertragen worden wäre.

Der Annahme, der Kläger habe höherwertige Aufgaben i. S. v. § 46 Abs. 1 BBesG wahrgenommen, steht auch nicht entgegen, dass der Beklagte seinen (ehemaligen) Dienstposten nur nach A 8 bewertet. Zwar steht dem Kläger grundsätzlich kein Anspruch darauf zu, dass der von ihm wahrgenommene Dienstposten anders - hier nach A 9 - bewertet wird. Ein Beamter hat grundsätzlich weder aufgrund der Fürsorgepflicht noch aufgrund des Gleichheitssatzes einen Anspruch auf eine bestimmte Bewertung des ihm übertragenen Dienstpostens. Etwas anderes gilt nur dann, wenn sich der Dienstherr bei der Bewertung des Dienstpostens nicht von sachbezogenen Erwägungen hat leiten lassen, sondern solche Erwägungen nur vorgeschoben hat, um den Beamten weiter auf einem Dienstposten zu verwenden, dem er in Wahrheit selbst nicht eine dem statusrechtlichen Amt entsprechende Bedeutung beimisst (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.09.1999 - 1 WB 27/99 - unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 28.11.1991 - 2 C 7/89 -, jeweils juris). Ein solcher Fall liegt hier vor. Der Beklagte hat selbst erklärt, dass der Kläger auf seinem Dienstposten ohne Veränderung seines Aufgabenbereichs und ohne dass es darauf angekommen wäre, welchen Schwierigkeitsgrad seine X. aufgaben innerhalb der Entgeltgruppe 305 hatten, nach A 9 hätte befördert werden können. Eine Beförderung nach A 9 sei nur deshalb unterblieben, weil eine entsprechende Planstelle gefehlt habe. Die nach Angaben des Beklagten theoretisch mögliche Beförderung des Klägers nach A 9 auf seinem Dienstposten setzte aber voraus, dass der Dienstposten nach A 9 zu bewertende Aufgaben beinhaltete. Demnach bewertet(e) der Beklagte den Dienstposten des Klägers nur deshalb nach A 8, weil für diesen Dienstposten keine Planstelle nach A 9 zur Verfügung stand/steht, und nicht weil die X. aufgaben auf diesem Dienstposten weniger anspruchsvoll waren/sind. Die angeblich sachbezogene Bewertung ist somit nur vorgeschoben.

Die höherwertigen Aufgaben nach A 9 waren dem Kläger auch vorübergehend vertretungsweise im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG übertragen. Das Merkmal „vorübergehend vertretungsweise“ erfasst nur die Fälle der Vakanzvertretung, das heißt nur die Fälle, in denen es an einem Stelleninhaber mit funktionsgerechtem Statusamt fehlt. Dagegen wird in den Fällen der Verhinderungsvertretung eine Zulage nicht gewährt, weil die Haushaltsmittel bereits für die Besoldung des an der Dienstausübung gehinderten Stelleninhabers benötigt werden. Die Aufgaben eines höherwertigen Amtes in den Fällen einer Vakanzvertretung werden auch dann vorübergehend vertretungsweise wahrgenommen, wenn sie wie hier dem Beamten für einen Zeitraum übertragen wurden, dessen Ende weder feststeht noch absehbar ist. Die Vakanzvertretung endet erst mit der Besetzung der Stelle durch einen Beamten mit funktionsgerechtem höherem Statusamt. Dies ist der Fall, wenn ein Beamter mit dem entsprechenden Statusamt in die freie Planstelle eingewiesen und ihm das Funktionsamt übertragen wird. Hierbei kann es sich auch um den bisherigen Stelleninhaber handeln (BVerwG, Urteil vom 25.09.2014 - 2 C 16/13 -, Rn. 10,11, 12, zitiert nach juris).

Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes i. S. d. § 46 Abs. 1 BBesG sind nur erfüllt, wenn der Beförderung des betreffenden Beamten kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegensteht. Für seine Beförderung muss eine freie Planstelle der entsprechenden Wertigkeit zur Verfügung stehen. Maßgeblich sind die einschlägigen Vorgaben des jeweiligen Haushaltstitels des Haushaltsplans, hier die Bereitstellung von Planstellen der Besoldungsgruppe A 9. Zu berücksichtigen sind insoweit allein die ins Detail gehenden Festlegungen des Haushaltsplans, nicht dagegen die lediglich darauf aufbauenden Entscheidungen der Exekutive, die die Planstellen den einzelnen vom Haushaltstitel erfassten Behörden zuweisen. Denn der Haushalt, auf den es beim Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ankommt, wird durch den Gesetzgeber und nicht durch die Exekutive bestimmt. Entscheidungen der Exekutive sind hier nur von Bedeutung, wenn sie auf entsprechenden gesetzlichen Vorgaben oder Ermächtigungen beruhen, wie etwa „kw-Vermerke“ oder eine Haushaltssperre. Als grundlegende haushaltsrechtliche Voraussetzung im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG bestimmt § 49 Abs. 1 BHO, dass ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine Planstelle verliehen werden darf. Mit der im Haushaltsplan vorgesehenen Planstelle werden die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt, um den Beamten zu besolden und sonstige Leistungen zu erbringen (BVerwG, Urteil vom 25.09.2014, Rn. 13, 14 a.a.O.).

Nur soweit der Dienstherr vorhandene Planstellen nicht besetzt, stehen die entsprechenden Haushaltsmittel für die Zahlung einer Zulage nach § 46 BBesG zur Verfügung. Das entspricht dem dreifachen Zweck des § 46 BBesG, der darin besteht, einen Anreiz für den Beamten zu schaffen, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, die mit dem wahrgenommenen Amt verbundenen erhöhten Anforderungen - mit bereitstehenden Haushaltsmitteln - zu honorieren und den Verwaltungsträger davon abzuhalten, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteil 25.09.2014, Rn. 15, a.a.O.).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt § 46 BBesG auf der Ebene des Haushaltsplans keine feste Verknüpfung zwischen einem konkret-funktionellen Amt (Dienstposten)und einer bestimmten Planstelle voraus. Vielmehr gelte die Vorschrift unabhängig vom System der Zuordnung der Planstellen zu einzelnen Dienstposten innerhalb der vom jeweiligen Haushaltstitel erfassten Behörden (BVerwG, Urteil 25.09.2014, Rn. 16, a.a.O.). Insofern ist es unerheblich, dass vorliegend die im Haushaltsplan ausgewiesenen freien Planstellen - entgegen der Ansicht des Beklagten - keinen konkret-funktionellen Ämtern zugewiesen sind. Dass freie Planstellen nicht bereits im Haushaltsplan, sondern erst in einem weiteren Verfahren vom Beklagten einzelnen Dienstposten zugeordnet werden, ergibt sich aus dem eigenen Vortrag des Beklagten. Dieser hat in seinem Schriftsatz vom 13.04.2015 an das Gericht das Verfahren beschrieben, in dem durch die bei ihm eingerichtete „Fachgruppe Dienstpostenbewertung“ freie, zu besetzende Planstellen einzelnen Dienstposten zugeordnet werden. Dabei wird die Fachgruppe Dienstpostenbewertung überhaupt nur dann tätig, wenn ein Antrag der T. auf Zuweisung einer Planstelle zu einem bestimmten Dienstposten vorliegt. Nach Zuordnung der Planstelle zu einem Dienstposten wird die Stelle ausgeschrieben und nach dem Grundsatz der Bestenauslese an die Stellenbewerber vergeben. Demnach war für das vom Kläger wahrgenommene konkret-funktionelle Amt keine Planstelle nach A 9 im Haushaltsplan vorhanden.

Laut Bundesverwaltungsgericht gilt § 46 BBesG aber auch für den hier vorliegenden Fall, dass der Dienstherr erheblich mehr Beförderungsposten ausweist, als Planstellen und damit Statusämter dieser Wertigkeit im Haushaltsplan zur Verfügung stehen. Der Dienstherr habe es in der Hand, die Bewertung der Dienstposten an die Vorgaben des Haushaltsgesetzgebers anzupassen, um einen solchen strukturellen Überhang von Dienstposten zu vermeiden. Sein Organisationsermessen sei dabei nicht durch subjektive Rechte der Beamten eingeschränkt. Insbesondere bestehe kein Recht auf Beibehaltung oder Höherstufung der Wertigkeit des besetzten Dienstpostens. Eine solche Anpassung erscheine auch geboten. Denn das längerfristige oder gar dauerhafte Auseinanderfallen von Statusamt und Dienstposten sei im Hinblick auf die Gewährleistung einer unabhängigen Amtsführung problematisch (BVerwG, Urteil vom 25.09.2014, Rn. 18, a.a.O. unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 03.07.1985 – 2 BvL 16/82 -, BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 – 2 C 30.09 -, jeweils juris). Ein dauerhafter Überhang von Beförderungsdienstposten gegenüber entsprechenden Statusämtern sei ein strukturelles Problem, das nur durch die sukzessive Angleichung der Anzahl von Dienstposten und Statusämtern der entsprechenden Wertigkeit zu lösen sei. Verzichte aber der Dienstherr auf die ihm mögliche Anpassung der Anzahl der Dienstposten an die Anzahl der Planstellen der entsprechenden Wertigkeit, solle er von dieser Entscheidung nicht noch in der Weise profitieren, dass auch die Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG nicht zu bewilligen sei. Die genannten Zwecke erfülle die Zulage auch in diesen Konstellationen (BVerwG, Urteil vom 25.09.2014, Rn. 18, a.a.O. unter Hinweis auf BVerfG, Kammerbeschluss vom 07.03.2013 – 2 BvR 2582/12, juris).

Da aber wegen der fehlenden Planstellen nicht für alle Zulagenberechtigten ausreichende Haushaltsmittel für die volle Zulage vorhanden seien, stehe jedem Zulageberechtigten nur ein reduzierter Anspruch zu. Wegen der höheren Anzahl von höherwertigen Dienstposten und damit von Anspruchsberechtigten als von Planstellen könnten aus dem „Topf“ der vorhandenen Planstellen entweder nur ein Teil der Anspruchsberechtigten die volle Zulage oder alle Anspruchsberechtigten nur einen Teil der Zulage erhalten. Denn aus dem Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ in § 46 Abs. 1 BBesG folge, dass nur die auf die besetzbaren Planstellen entfallenden Mittel für die Zulage zur Verfügung stehen würden. Diese Mittel seien bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 46 BBesG nach dem Zweck dieser Norm für die Zulage zu nutzen. Hiervon ausgehend könne § 46 Abs. 2 BBesG nur als Obergrenze verstanden werden. Der volle Zulagenbetrag für alle Anspruchsinhaber könne nur im gesetzlich angenommenen Normalfall der identischen Zahl von Anspruchsberechtigten einerseits und besetzbaren Planstellen andererseits gezahlt werden. Auch unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit sei eine Einschränkung auf der Rechtsfolgenseite gegenüber dem völligen Leerlaufen der Regelung des § 46 BBesG in Fällen der „Topfwirtschaft“ vorzuziehen und sei eine teleologisch begründete Einbeziehung dieser Fälle in den Anwendungsbereich der Norm auch unter Berücksichtigung der besonderen Wortlautbindung im Besoldungs- und Versorgungsrecht möglich und geboten (BVerwG, Urteil vom 25.09.2014, a.a.O., Rn. 20, 21).

Zur Berechnung des reduzierten Zulagenanspruchs seien für den Anspruchszeitraum und den betroffenen Behördenbereich – im vom Bundesverwaltungsgericht zu entscheidenden Fall alle Finanzämter des beklagten Landes, im vorliegenden Fall wohl alle Dienststellen der T. – monatlich die Anzahl der Anspruchsberechtigten und die Anzahl der besetzbaren Planstellen der entsprechenden Wertigkeit zu berechnen und ins Verhältnis zu setzen. Dabei sei hinsichtlich der Zahl der Anspruchsberechtigten zu prüfen, ob im letzten Monat einzelne Beamte in die Anspruchsvoraussetzungen hineingewachsen seien (Erlangen der Beförderungsreife, Erreichen der 18- monatigen Wartezeit) oder aus ihr herausgefallen seien (Wechsel auf einen dem Statusamt entsprechenden Dienstposten, Beförderung, Ruhestand, Tod). Hinsichtlich der Zahl der besetzbaren Planstellen sei zu prüfen, ob bislang besetzte Planstellen nunmehr besetzbar geworden seien (Ruhestand, Tod (Weg-) Versetzung) oder bislang besetzbare Planstellen nunmehr besetzt worden seien (Beförderung, (Her-)Versetzung). Teilzeitbeschäftigte seien bei dieser Berechnung entsprechend ihrer Beschäftigungsquote zu berücksichtigen. Maßgeblich für die Berechnung seien stets die Verhältnisse in dem Monat, für den die Zulage berechnet werde (BVerwG, Urteil vom 25.09.2014, a.a.O., Rn. 21).

Das Bundesverwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, es verkenne nicht, dass die vorstehend dargestellte Lösung und die dafür anzustellende Berechnung einen nicht unbeträchtlichen Verwaltungsaufwand erforderlich machen könne. Hierdurch werde deutlich, dass § 46 BBesG in einem Spannungsverhältnis zu der - auch schon bei Einführung der Neuregelung im Jahr 1997 bekannten und verbreiteten - Stellenbewirtschaftung in Form der sogenannten haushaltsrechtlichen „Topwirtschaft“ stehe. Die erwogene Alternative, die Anwendbarkeit von § 46 BBesG in Fällen der haushaltsrechtlichen „Topfwirtschaft“ zu verneinen (etwa weil hier kein vom Gesetz gemeinter Vertretungsfall vorliege), würde indes zum einen der mit dieser Regelung verfolgten dreifachen Zielversetzung zuwiderlaufen (s.o.); zum anderen und vor allem würde damit ein problematischer struktureller Zustand ohne besoldungsrechtliche Konsequenzen bleiben. Denn das erwähnte Spannungsverhältnis beruhe letztlich darauf, dass der bei der „Topfwirtschaft“ in der Regel zu beobachtende dauerhafte Überhang von höher bewerteten Dienstposten gegenüber einer nur geringeren Anzahl von entsprechenden Planstellen (mit einem Statusamt dieser Wertigkeit) seinerseits im Widerspruch zu einem tragenden Grundsatz der beamtenrechtlichen Ämterordnung stehe, nämlich dem der in § 18 Satz 1 BBesG geforderten Einheit (Entsprechung) von Statusamt und Dienstposten. Diese in § 18 Satz 1 BBesG normierte Verknüpfung von Status und Funktion beruhe auf dem das deutsche Beamtenrecht seit jeher prägenden Prinzip der lebenslangen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter, dem Leistungsprinzip und dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation. Die für die amtsangemessene Besoldung notwendige Zusammenschau von Amt im statusrechtlichen und im funktionellen Sinne stehe einer dauerhaften Trennung von Amt und Funktion entgegen. Dieser Gleichklang solle nur ausnahmsweise und vorübergehend aufgehoben werden (können). Diesem Grundsatz laufe ein diese Einheit strukturell negierendes, dauerhaftes Auseinanderfallen der Anzahl höher bewerteter Dienstposten gegenüber nur in geringer Zahl vorhandener Statusämter zuwider (BVerwG, Urteil vom 25.09.2014, a.a.O., Rn. 23, 24, 25 und 26).

Diesen überzeugenden Ausführungen schließt sich die Kammer an. Dem Kläger steht folglich für den Zeitraum 01.09.2010 (zu diesem Zeitpunkt hatte er 18 Monate ununterbrochen höherwertige Aufgaben wahrgenommen) bis 31.12.2014 ein nach den o. g. Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts zu berechnender Anspruch nach § 46 BBesG auf Besoldungsausgleich zwischen den Statusämtern nach Besoldungsgruppe A 8 und A 9 zu. Der Kläger hat in dem genannten Anspruchszeitraum auch die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG erfüllt, mithin über die notwendige Beförderungsreife verfügt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.