A.

Das Gericht ist sachlich und örtlich zuständig.

Der Rechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 VwGO gegeben, da die Kläger die Abwehr hoheitlicher Immissionen begehren (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 - 7 C 33.87 - DVB1. 1988 S. 967).

Die örtliche Zuständigkeit des erkennenden Gerichts folgt aus § 52 Nr. 1 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2<+. 3uli 1962 - VII ER 1+20.62 - Buchholz 310, § 52 VwGO Nr. 1", OVG Münster, DV6E 2 S. 51 und 95 sowie Redelberger, DOV 1953 S. 268).

B.

Die Klage zu 1) hat in ihrem Hauptantrag in vollem Umfang Erfolg.

I.

Die Klage ist zulässig.

1.

Die Kläger haben zu Recht in ihrem Hauptantrag zu 1> eine allgemeine Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage erhoben <vgl. BVerwGE 68, S. 62[BVerwG 07.10.1983 - 7 C 44/81]). Sie begehren nämlich die Unterlassung schlicht hoheitlichen Handelns. Dem steht nicht entgegen, dass die Beklagte nach ihrem Vortrag bereits im Jahre 1955 das Gebiet "Area 1" als "Tieffluggebiet 250 Fuß" bestimmt, jedenfalls aber der "Ständige Ausschuss zur Koordinierung der Luftfahrt" dieses Gebiet als Tieffluggebiet im 3ahre 1961 beschlossen hat. Hierin sind keine Verwaltungsakte im Sinne des § 35 VwVfS zu sehen, gegen den die Kläger sich mit einer Anfechtungsklage gemäß S <+2 Abs. 1 VwGO wenden könnten und müssten.

Diese Entscheidungen könnten nur dann als Verwaltungsakt angesehen werden, wenn sie Regelungen mit Außenwirkung beinhalten würden. Eine Maßnahme hat nur dann Regelungscharakter, wenn sie nach ihrem Erklärungsinhalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte der Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder " verneint werden <vgl. BVerwGE 55, S. 280/285; BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 - 7 C 83.81+ - NJW 1988, S. 87). Die Verfügung, Entscheidung oder sonstige Maßnahme muss darauf gerichtet sein, gegenüber dem Einzelnen festzulegen, was für ihn rechtens sein soll. Ob eine Maßnahme diesen Inhalt hat, ist gegebenenfalls durch Auslegung zu bestimmen (vgl. Erichsen/Martens: Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., S. 183 m.w.N. ). Dabei ist darauf abzustellen, wie der Empfänger diese Erklärung objektiv verstehen konnte (BVerwGE 29, S. 310/312). Diese Auslegung ergibt, da/3 die bisherigen Festsetzungen von "Tieffluggebieten 250 Fuß" nicht durch Verwaltungsakte erfolgt sind. Der für diese Entscheidung zuständige Bundesminister der Verteidigung hat die Gebiete ausdrücklich nur durch interne Befehle an die untergeordneten Behörden seines Ressorts festgelegt. Sie ergeben sich insbesondere aus der Zentralen Dienstvorschrift - ZDv - 19/2 und deren Anlage 1. Eine zentrale Dienstanweisung des 'Bundesministers für Verteidigung hat verwaltungsinternen Charakter, schon weil sie als "vertraulich" eingestuft ist (BVerwS, Urteil vom 2. 3uli 1982 - 8 C 101.81 -Buchholz 448.11, § 43 ZDG Nr. 2 S. 6; Urteil vom 25. Februar 1983 - Buchholz 448.0, § 8 a WPflG Nr. 35; so auch im Hinblick auf die hier einschlägige Vorschrift des § 30 LuftVG, Randelzhofer/Harndt, S. 425/426 f m.w.N. ). Diese Bestimmung hat auch nicht deswegen Außenwirkung erlangt, weil sie der Bundesminister für Verkehr in der Bekanntmachung über Flüge mit militärischen Strahlflugzeugen unterhalb Flugfläche 100 vom 17. August 1984 (Nachrichten für Luftfahrer Teil I 1984 S. 240) im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Verteidigung erwähnt. Denn diese Bekanntmachung hat nicht der zuständige Bundesminister der Verteidigung, sondern der Bundesminister für Verkehr veröffentlicht, überdies richtet sich diese Bekanntmachung als Empfehlung an den zivilen Luftverkehr, dem mitgeteilt wird, wann und wo mit Tiefflügen zu rechnen ist. Außerdem enthalten die im Handbuch für den Luftverkehr veröffentlichten Karten nicht die Tieffluggebiete in ihrem gesamten Umfang, sondern nur diejenigen Teile, die für die Zivilluftfahrt von Bedeutung sind. Die Beklagte - durch den Bundesminister für Verkehr oder den Bundesminister für Verteidigung hat somit die Tieffluggebiete nicht veröffentlicht, um gegenüber den Klägern und anderen potenziell betroffenen Dritten Rechtsfolgen herbeizuführen (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 1981 - Bs II 32/81 - BRS 38 Nr. 174 S. 382 f). Schließlich spricht dafür, dass der Bundesminister der Verteidigung die Festlegung von "Tieffluggebieten 250 Fuß" nicht durch eine Regelung mit Außenwirkung hat treffen wollen, die Tatsache, dass er in keinem der bislang anhängigen Streitverfahren, in denen Unterlassungsklagen gegen die Durchführung von Tiefflügen erhoben worden sind, geltend gemacht hat, die Kläger müssten eine Anfechtungsklage erheben (vgl. insoweit auch: VG Darmstadt, Urteil vom 6. Oktober 1988 - III/V E 827/81 - NJW 1988, S. 3170; VB Köln, Beschluss vom 28. November 1984 --4L 1042/81+ -)- Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Bestimmung der Gebiete ihrerseits rechtlich gebunden ist. Das Bestehen solcher verfassungsrechtlichen und einfach-rechtlichen Bindungen ändert nichts daran, dass mit der Bestimmung der Tieffluggebiete allein eine verbindliche Rechtsfolge nicht getroffen worden ist, weil die bisherigen Erklärungen der Beklagten als interne Bestimmungen darüber, in welchen Bereichen bestimmte militärische Übungsflüge durchgeführt werden sollen, zu verstehen sind (siehe Eyermann/Fröhler, VwGO, Kommentar, 9. Aufl. 1988, S 42 Rdn. 22).

2.

Die Kläger sind klagebefugt. Zwar fordert die VwGO für die allgemeine Leistungsklage nicht wie für eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage (vgl. S 42 Abs. 2 VwGO), dass der Kläger klagebefugt sein muss. Die Zweckrichtung dieser Vorschrift, Popularklagen auszuschließen, greift aber auch dann durch, wenn Dritte

• wie hier - auf Abwehr hoheitlicher Maßnahmen ohne Verwaltungscharakter klagen. Auch im Fall einer Leistungsklage muss die
• analoge - Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO die erforderliche selektive Funktion erfüllen <vgl. Steiner, 3uS 198k, S. 853/856).

Die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO fehlt nur dann, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen könnten (BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 1963 - 5 C 219.62 -DVB1. 1964, S. 191; OVG Lüneburg, Urteil vom 9. März 1978 - 7 OVG A 60/76 -GewArch 1978, S. 341).

Allerdings können die Kläger entgegen Verlautbarungen in diesem Verfahren und der Presse nicht die Belange ihrer Bevölkerung vertreten. Sie können insbesondere nicht Abwehransprüche zum Schütze der Gesundheit ihrer Bewohner oder der Mitarbeiter oder Benutzer gemeindlicher Einrichtungen geltend machen (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 3. Duni 1986 - 7 A II 2/85 - NVwZ 1987, S. 71 m.w.N.; Kloepfer, VerwArch. 19S5, S. 371/385 m.w.N. ).

Im vorliegenden Fall können sich aber zunächst subjektiv-öffentliche Rechte für die Kläger daraus ergeben, dass sie als kommunale Gebietskörperschaften gemäß Art. 28 Abs. 2 GG ein Recht auf angemessene Beteiligung an Entscheidungen haben, die nachhaltige Auswirkungen auf ihren örtlichen Bereich haben (vgl. BVerfGE 59, 216 [BVerfG 12.01.1982 - 2 BvR 113/81]/228; BVerwG, Urteil vom 18. März 1987 - 7 C 31.85 - NVwZ 1987 S. 590/591; OVG Lüneburg, Beschluss vom 19. Juni 1987 - 7 B 20/87 - IMVwZ 1987 S. 997/999 m.w.N. ). Materiell-rechtlich könnte sich für die Kläger ein subjektiv-öffentliches Recht aus § 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG i.V.m. § 6 Abs. 1 LuftVO ergeben. Die Vorschriften über die Sicherheitsmindesthöhen dienen nämlich nach dem ausdrücklichen Wortlaut des S 6 Abs. 1 LuftVO dem Schutz vor unnötigem Lärm und vor Gefährdungen der Gesundheit. Es ist daher denkbar, dass sie auch einfachrechtlich dem Schutz des Eigentums der Kläger als kommunaler Gebietskörperschaften dienen (vgl. Kloepfer, a.a.O., S. 385 f. m.w.N. ).

II.

Die Klage ist in ihrem Hauptantrag zu 1) begründet.

Den Klägern steht ein Unterlassungsanspruch zu. Dieser allgemein anerkannte Anspruch kann sich zunächst darauf gründen, dass ein Rechtsträger die Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften, die seinem Schütze zu dienen bestimmt sind, gegenüber Beeinträchtigungen durch die öffentliche Hand durchsetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 1984 - 4 C 51.80 - DÖV 1985, S. 362; VGH Mannheim, Urteil vom 3. Mai 1984 - 10 S 951/83 - ICBMW 1985, S. 2352). Er kann außerdem darauf gerichtet sein, unabhängig vom Bestehen einer subjektiv öffentlich-rechtlichen Abwehrnorm solche Einwirkungen durch öffentliche Hoheitsträger zu unterbinden, die rechtswidrigerweise in Grundrechte, insbesondere in das der Gesundheit und das des Eigentums eingreifen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 1984 - a.a.O.; OVG Münster, Urteil vom 21. April 1983 - 11 A 424/82 - NJW 1984, S. 1982). Das gilt auch für rechtswidrige hoheitliche Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht kommunaler Gebieteskörperschaften (BVerwG, Urteil vom 27. März 1980 - 4 C 34.79 - Buchholz 407.4, § 17 FStrG Nr. 34 S. 104 f).

Einem solchen Unterlassungsanspruch steht nicht § 1 Abs. 1 LuftVG entgegen, wie die Beklagte ausgeführt hat. Denn im Rahmen dieser Vorschrift sind nur ordnungsgemäße Überflüge zu dulden. Gegen unzulässige Flüge unterhalb der Mindestflughöhen kann sich der Eigentümer eines Grundstücks oder ein anderer in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten Verletzter mit dem Unterlassungsanspruch zur Wehr setzen (siehe: Schwenk, Handbuch des Luftverkehrsrechts 1981, S. 112 und M-i+9; Giemulla/Läu/Mölls/Schmidt, LuftVG, Kommentar, I 1 LuftVG Rdn. 17 f und 22 m.w.N. ). Die Voraussetzungen dieses Anspruchs sind erfüllt. Die Ausweisung des "Tieffluggebietes 250 Fuß" erweist sich bereits aus formellen Gründen als rechtswidrig, weil die Bestimmung des Tieffluggebietes "Area 1" ' nicht in dem vorgeschriebenen Verwaltungsverfahren erfolgt ist (dazu 1.). Die in diesem Verfahren gebotene Beteiligung der Kläger ist unterblieben (dazu 2. ). Dieser Umstand begründet den Anspruch der Kläger auf Unterlassung von Tiefflügen unterhalb der in § 6 Abs. 1 LuftVO festgesetzten Sicherheitsmindesthöhen ( dazu 3. ).

1.

Die Beklagte darf Tiefflüge unter der Grenze, die § 6 LuftVO setzt nur durchführen, wenn sie sich eine Erlaubnis in Form eines Verwaltungsaktes erteilt hat.

Jeder, der von den Sicherheitsabständen des § 6 Abs. 1 LuftVO abweichen will, bedarf gemäß Abs. 3 der Vorschrift einer Ausnahmegenehmigung. Auch von anderen Verboten der LuftVO kann nur dann abgewichen werden, wenn die zuständige Luftfahrtbehörde ausdrücklich eine Ausnahmegenehmigung in Form eines Verwaltungsaktes erteilt hat (vgl. etwa I 7 Abs. 2, § 8 Abs. 2 Satz 2 und § 11 Abs. 3 LuftVO). Dies gilt auch dann, wenn von § 6 Abs. 1 LuftVO nach Maßgabe des § 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG abgewichen werden soll. Denn die LuftVO enthält Vorschriften zur Durchführung des Ersten Abschnitts des LuftVG (§ 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG) und beinhaltet in § 6 LuftVO Vorschriften über das Verhalten im Luftraum (5 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG) (siehe Giemulla u.a., a.a.O., § 30 LuftVG Rdn. 5 ). Diese Sonderbestimmung für Militär, Bundesgrenzschutz und Polizei dispensiert nicht generell davon, nach den übrigen Vorschriften des LuftVG und der LuftVO erforderliche Ausnahmegenehmigungen einzuholen bzw. zu erteilen. Sie können nur unter den dort genannten Voraussetzungen unterbleiben (a.A.: Hoffmann, Luftverkehrsrecht, Kommentar, I 30 LuftVG Rdn. 4). Das ergibt nicht nur der Wortlaut der Vorschrift, sondern folgt auch ihrer systematischen Auslegung. § 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG bestimmt, dass das in § 8 des Gesetzes vorgesehene Planfeststellungsverfahren entfällt, wenn militärische Flugplätze angelegt oder geändert werden sollen. Mithin sind sämtliche anderen Verfahrensvorschriften des Luftverkehrsrechts grundsätzlich einzuhalten, auch wenn der Anwendungsbereich des § 30 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 3 LuftVG betroffen ist (vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 - u.a. S. 16 ff).

Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass im vorliegenden Fall die Bestimmung des Bundesministers der Verteidigung, nach der unter bestimmten Voraussetzungen in bestimmten Gebieten von den Sicherheitsmindesthöhen des § 6 Abs. 1 LuftVO abgewichen werden kann, lediglich einen internen Befehl an die dem Bundesminister der Verteidigung nachgeordnete Behörden darstellen würde. Zunächst zeigt S 30 Abs. 2 Satz 2 LuftVG, dass jedenfalls das Luftverkehrsrecht solche Anordnungen mit Regelungswirkung nach außen vorsieht, auch wenn sie eigentlich intern geltende Befehle darstellen. Nach dieser Vorschrift erteilt der Bundesminister der Verteidigung im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Verkehr die Erlaubnisse nach § 27 Abs. 1 und 2 LuftVG auch für andere militärische Luftfahrzeuge. Damit geht der Gesetzgeber davon aus, dass von dem Verbot, bestimmte Güter in Luftfahrzeugen transportieren zu dürfen, etwa Schuss-, Hieb- und Stoßwaffen, eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden muss unbeschadet dessen, dass diese Erlaubnis des Bundesministers der Verteidigung idR nachgeordneten Behörden seines Ressorts erteilt werden wird. Außerdem gibt es keinen allgemeinen Grundsatz, dass eine gesetzlich geforderte Genehmigung oder Erlaubnis dann nicht zu erteilt werden braucht, wenn es um ein Vorhaben geht, das die zuständige Behörde selbst durchführen will. Vielmehr bedarf es dann einer ausdrücklichen Bestimmung (siehe Grosse-Suchsdorf/Wiechert/Schmaltz, NBauQ, Kommentar, 4. Aufl., § 82 Rdn. 4; vgl. zu Genehmigungen für eigene Vorhaben auch: BVerfG, Beschluss vom 18. Februar 1988 (2. Kammer) - 8 BvR 1324/87 - NVwZ 1988, S. 523 [BVerfG 18.02.1988 - 2 BvR 1324/87]). Hinzu kommt aber als wesentlichem Gesichtspunkt, dass die Beklagte durch die Bestimmung der Tieffluggebiete geltend macht, die betroffenen Gemeinden und Bürger seien verpflichtet, die Durchführung von Tiefflügen unter Abweichung von den Sicherheitsmindesthöhen des 5 6 Abs. 1 LuftVO zu dulden. Er verkürzt damit - unabhängig, ob dies rechtmäßig ist - die subjektive Rechtsstellung der Kläger, so dass diese Entscheidung nur durch eine Regelung mit Außenwirkung getroffen werden kann (vgl.'OVG Münster, Urteil vom 10. November 1986 - 7 A 60S/S|+ - in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzgesetz, Rspr.Sammlung, § 60 BImSchG Nr. 1 S. 2 m.w.N. ). Dass die subjektiv-öffentliche Rechtsstellung der Kläger betroffen ist, ergibt sich aus folgendem:

Drittschutz und damit öffentlich-rechtliche Abwehransprüche vermitteln solche einfach-rechtlichen Vorschriften, die - gegebenenfalls auch nur partiell - der Rücksichtnahme auf individuelle Interessen oder deren Ausgleich untereinander dienen. Dies kann sich unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm ergeben, etwa dann, wenn sie Abwehrrechte Betroffener ausdrücklich begründet. In der ' Regel allerdings wird insoweit - da der Normgeber nur in Ausnahmefällen derartige Abwehrrechte ausdrücklich statuiert hat - eine Auslegung der Norm nach Sinn und Zweck in Betracht kommen; dabei sind gegebenenfalls auch die Entstehungsgeschichte und der Wille des historischen Normgebers zu ermitteln. Formulierungen des Inhalts, dass die Interessen der Nachbarn zu würdigen seien, dass Störungen oder Belästigungen zu vermeiden seien oder dass umweltschädliche Beeinträchtigungen nicht verursacht werden dürften, oder man sich solchen Auswirkungen nicht aussetzen dürfe, deuten dabei auf den Zweck des Gesetzes hin, im Interesse einer Konfliktvermeidung die wechselseitigen Interessen zu werten und zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen, notfalls unter Zuhilfenahme verwaltungsgerichtlichen Schutzes, wenn die Behörde die Interessen nicht angemessen berücksichtigt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 - 4 C 8.84 - NVwZ 1987, S. 409 [BVerwG 19.09.1986 - 4 C 8/84]; Schlichter/Stich: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Vorbem. zu den §5 29 - 38 Rdnr. 13). Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Norm ausdrücklich einen fest abgegrenzten Kreis der Betroffenen benennt. Entscheidend ist, dass sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich van der Allgemeinheit unterscheidet; denn die eindeutige räumliche Abgrenzung eines geschützten Personenkreises erweist sich ohnehin, soweit es etwa - wie auch hier - um Immissionsbelastungen geht, als praktisch nicht normierbar (BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 - a.a.O.).

Daran gemessen ergibt sich, dass die zunächst einschlägige Vorschrift des § 30 Abs. 1 Satz 1 und 3 für sich genommen einen derartigen Drittschutz nicht vermittelt. Seinem Wortlaut lassen sich die aufgezeigten Hinweise nicht entnehmen. Auch nach Sinn und Zweck dieser Vorschrift, die einerseits die Wahrnehmung der hoheitlichen Aufgaben u.a. der Bundeswehr und der der alliierten Truppen im Hinblick auf die Anwendung der Vorschriften des Luftverkehrsrechtes gewährleisten soll, die andererseits die Voraussetzungen normiert, unter denen derartige Abweichungen zulässig sind, betreffen ausschließlich Belange der Allgemeinheit, nämlich - soweit hier betroffen - die Sicherung der hoheitlichen Aufgaben der Streitkräfte.

Damit ist aber nicht ausgeschlossen, dass die Kläger sich gleichwohl auf drittschützende einfach-rechtliche Normen beziehen können. S 30 Abs. 1 Satz 1 und 3 LuftVG beinhalten nämlich Ausnahmevorschriften zu Gunsten bestimmter Hoheitsträger, die diese von im einzelnen aufgezählten Normen des Luftverkehrsrechtes dispensieren. Sofern derjenigen Norm, um deren Dispensierung es im konkreten Fall geht, ihrerseits drittschützende Wirkung zukommt, entfaltet auch die die Befreiung ermöglichende Vorschrift eine solche Schutzrichtung (BVerwG, Urteil vom 12. Januar I960 - 4 C 10.66 -Bay.VBl. 1969, S. 432; BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 - a.a.O.). Im vorliegenden Verfahren geht es darum, ob sich die Beklagte zu Recht von der Vorschrift des § 6 LuftVO dispensiert sieht. Diese Vorschrift lautet:

"Die Sicherheitsmindesthöhe darf nur unterschritten werden, soweit es bei Start und Landung notwendig ist. Sicherheitsmindesthöhe ist die Höhe, bei der weder eine unnötige Lärmbelästigung im Sinne des S 1 Abs. 2 noch im Falle einer Notlandung eine unnötige Gefährdung von Personen und Sachen zu befürchten ist, mindestens jedoch über Städten, anderen dicht besiedelten Gebieten und Menschenansammlungen eine Höhe von 300 m (1000 Fuß) über dem höchsten Hindernis in einem Umkreis von 600 m, in allen übrigen Fällen eine Höhe von 150 m (500 Fuß) über Grund oder Wasser. Segelflugzeuge und Ballone können die Höhe von 150 m auch unterschreiten, wenn die Art ihres Betriebs dies notwendig macht und eine Gefahr für Personen und Sachen nicht zu befürchten ist."

Die Auslegung dieser Vorschrift ergibt, dass ihr drittschützende Wirkung zukommt <so auch: Schwenk, a.a.O., 1981, S. 119). Dies folgt zunächst bereits aus dem Wortlaut. Es werden nämlich Sicherheitsmindesthöhen festgesetzt. Die Vorschrift hat ausdrücklich zum Ziel unnötige Gefährdungen von Personen und Sachen zu verhindern (vgl. zu diesem Gesichtspunkt: Marburger in: Gutachten C für den 56. Deutschen Juristentag 1986, C 55 m.w.N. ). Außerdem sollen unnötige Lärmbelästigungen vermieden werden. Zweck der Vorschrift ist es somit, insoweit wechselseitige Interessen zum Ausgleich zu bringen. Auch dieser Umstand deutet darauf hin, dass § 6 Abs. 1 LuftVO drittschützende Wirkung zukommt. Dem steht nicht entgegen, dass die Vorschrift nicht nur unzumutbare Lärmbelästigungen (wie etwa § 5 Satz 1 BImSchG) verhindern will, sondern der Abwehr jeder unnötigen Lärmbelästigung dient. Diese Zielrichtung beinhaltet nicht lediglich die Festlegung eines Vorsorgegrundsatzes, dem keine nachbarschützende Wirkung zukäme (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1982 - 7 C H2.80 -DVB1. 1982, S. 958). Denn unnötige Lärmbelästigungen können zugleich unzumutbar sein. Außerdem kann ein Vorsorgegrundsatz nur als Forderung nach einem ausreichenden Sicherheitsabstand von der Schädlichkeitsgrenze im Sinne einer Vorsorge gegen ein Restrisiko (vgl. Benda et 1981, S. 868 ff), oder - weiter gehend - auch als Forderung, noch unbelastete Freiräume als solche zu erhalten, angesehen werden; er kann schließlich auch als Prinzip der Risikosteuerung dienen, welches jenseits der Schädlichkeitsschwelle einem Schädlichkeitsverdacht vorbeugen soll. In einem solchen Fall würde es sich um gefahren- und lästigkeitsunabhängige Risikovorsorge handeln, die lediglich im Allgemeininteresse vorgeschrieben wird und nicht deshalb, um an sich zumutbare Lebensverhältnisse risikoloser oder angenehmer zu machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1982, a.a.O., S. 959 f). Demgegenüber stellt § 6 Abs. 1 LuftVO ersichtlich keine Vorschrift dar, durch die Lärmimmissionen durch Überflüge planend verteilt werden oder unbelastete Freiräume als solche erhalten werden sollen. Denn diese Regelung richtet sich an jeden Überflug unabhängig davon, wo er im Geltungsbereich des Luftverkehrsgesetzes stattfindet. Die Vorschrift kann auch nicht lediglich als Prinzip der (Rest-)Risikosteuerung angesehen werden, die jenseits der Schädlichkeitsschwelle einen Schädlichkeitsverdacht vorbeugen soll- Denn sie greift gerade dann ein, wenn eine Gefährdung anderer Rechtsgüter eintreten würde, wie auch aus Satz 3 der Vorschrift deutlich wird. Danach dürfen Segelflüge und Ballone die Höhe von 150 m nur dann unterschreiten, wenn die Art ihres Betriebes dies notwendig macht und eine Gefahr für Personen und Sachen nicht zu befürchten ist. Die Vorschrift geht damit davon aus, dass in den übrigen Fällen typischerweise eine solche Gefahr für Personen und Sachen zu befürchten ist. Dies gilt nicht nur für Notlandungen, sondern auch für die Lärmbelästigung durch Überflüge. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass § 6 LuftVO der grundrechtlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG zu dienen bestimmt ist, Eingriffe in das Recht auf körperliche Unversehrtheit abzuwenden (vgl. BVerfGE 49, S. 89/141 f ). Gerade im Hinblick auf das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit liegt ein solcher Eingriff nicht erst dann vor, wenn tatsächliche eine Gesundheitsbeeinträchtigung eingetreten ist; schon eine Gefährdung kann einen solchen Eingriff darstellen (BVerfGE 51, S. 324/346; Schmidt-Aßmann, AOR 106 (1981), S. 205/211 m.w.N. ). Da der Verordnungsgeber davon ausgeht, dass eine Gefährdung der Gesundheit typischerweise bei Unterschreiten der festgesetzten Sicherheitsmindesthöhe eintritt, müssten im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Wertentscheidung umgekehrt eindeutige Anhaltspunkte dafür erkennbar sein, dass den Betroffenen gleichwohl nicht die Möglichkeit eingeräumt werden soll, selbst als Träger des rechtlich geschützten Interesses auftreten zu können (Schertzberg, Oura, 1988, S. 455/458 m.w.N. (Fn. 53)).

Die Kläger können sich auch als kommunale Gebietskörperschaften auf die drittschützende Wirkung des § 30 Abs. 1 LuftVG i.V.m. § 6 LuftVO berufen. Dem steht nicht entgegen, dass sich Gemeinden nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 61, S. 82 [BVerfG 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80]) weder im Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben noch außerhalb dieses Bereiches auf das Grundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG berufen können. Den Gemeinden ist nämlich nicht versagt, sich auf drittschützende Normen des einfachen Rechtes zu berufen. Denn der staatliche Gesetzgeber hat es in der Hand zu regeln, ob und inwieweit Individual- bzw. Spezialinteressen von nicht grundrechtsfähigen Hoheitsträgern als subjektives Recht geschützt werden sollen. Räumt er Dritten ein einklagbares Recht ein, gilt dies - solange nichts Gegenteiliges geregelt ist - unbeschadet der Grundrechtsfähigkeit der Adressaten für jeden, der auf Grund seiner Teilnahme am allgemeinen Rechtsverkehr Inhaber der rechtlich geschützten Position ist. Da juristische Personen des öffentlichen Rechtes nach der einfach-gesetzlichen Rechtsordnung Eigentum erwerben können, können sie somit auch alle Rechte aus dem Eigentum geltend machen, die ihnen die einfache Rechtsordnung gewährt. Es fehlt nur die grundrechtliche Absicherung oder Überhöhung (so: 0V6 Lüneburg, Urteil vom 16. Mai 1981+ - 7 OVG A 15/B"+ -DVB1. 1984, S. 895 m.w.N.; 0V6 Koblenz, Urteil vom 3. Duni 1986 - 7 A II 2/85 - NVwZ 1987, S. 71 m.w.N.; VGH Kassel, Beschluss vom 28. August 1986 - 5 PH 3071/84 - NVwZ 19S7, S. 987/989). I 6 Abs. 1 LuftVO schützt in diesem Sinne - auch - das Eigentum Dritter. Denn Vorschriften, die Dritte vor Lärmimmissionen schützen sollen, dienen - auch - dem Schutz des Eigentums, und zwar auch dann, wenn gerade gesundheitliche Interessen in Rede stehen (siehe BVerwGE 48 S. 56/65; BVerwGE 51 S. 15/27 f). Mithin können auch Gemeinden Schutz vor (unzumutbaren ) Lärmeinwirkungen als Träger kommunaler Einrichtungen und Eigentümer von Grundstücken verlangen (BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1984 - 4 C 58.81 - NVwZ 1984, S. 718 [BVerwG 30.05.1984 - 4 C 58/81]/719).

Der Schlussfolgerung, dass ein Abweichen von § 6 Abs. 1 LuftVQ einer Ausnahmeerlaubnis bedarf, kann nicht entgegengehalten werden, dass hierdurch, vor allem im Verteidigungsfall, die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben unmöglich werden könnte. Von dieser grundsätzlich gegebenen Genehmigungspflicht könnten die in § 30 Abs. 1 und 2 LuftVG genannten Behörden dann abweichen, wenn auch diese verfahrensrechtliche Abweichung zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Mai 1988 - 4 C 11 und 12.85 - RdL 1988, S. 245). Sie müssen dies durch einzelfallbezogene und plausible Gründe darlegen, ohne dass dabei militärische Geheimnisse offenbart werden müssten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 - u.a. S. 18 ff). Es kann in diesem Zusammenhang dahinstehen, unter welchen Voraussetzungen materiell die Beklagte Tiefflüge durchführen und damit von der Befugnis nach § 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG im Hinblick auf eine Abweichung von § 6 Abs. 1 Satz 2 LuftVQ Gebrauch machen kann. Es ist jedenfalls nicht erkennbar, dass eine Beeinträchtigung der Wahrnehmung ihrer hoheitlichen Aufgabe im Bereich der Verteidigung dadurch eintreten könnte, dass sie das gebotene Verwaltungsverfahren durchführt und anschließend die erforderliche Ausnahmegenehmigung erteilt. Dabei ist zunächst davon auszugehen, dass - wie bisher in den internen Richtlinien des Bundesverteidigungsministers geschehen - dieser selbst die Entscheidung darüber treffen wird, für welche Gebiete unter welchen Voraussetzungen generell Ausnahmen von § 6 Abs. 1 LuftVO in Anspruch genommen werden. Dieses Verfahren ist möglich, weil § 30 Abs. 2 LuftVG nicht festschreibt, wer innerhalb der Behörde "Bundesminister der Verteidigung" die erforderlichen Ausnahmegenehmigungen erteilt (vgl. auch: Hoffmann, a.a.O., S 30 LuftVG Rdnr. 10 unter Hinweis auf BT-Drucks. IV/2121). Zudem sind die zuständigen Behörden befugt, im Rahmen der Umsetzung des Luftverkehrsrechts AllgemeinVerfügungen im Sinne von 5 35 Satz 2 VwVfG zu erlassen (siehe Schwenk, a.a.O., S. 66). Im Übrigen dürfte eine solche generelle Regelung auch nur eine angemessene Bewältigung des Problems der Lärmimmissionen gewährleisten, weil die Lärmbelastung wesentlich durch die Anzahl der Überflüge und ihre zeitlichen Abstände bestimmt wird (vgl. Schwenk, a.a.O., S. 599 zum Problem der Störerzurechnung mehrerer Flugbewegungen). Dass eine solche Genehmigung, die das Problem der Ausnahmen von § 6 Abs. 1 LuftVO generell in bestimmtem Umfang regelt, die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben der Bundesluftwaffe nicht beeinträchtigen kann, zeigt die Tatsache, dass eine solche Entscheidung der Bundesminister für Verteidigung bislang - wenn auch intern - getroffen und sie überdies mit dem Bundesminister für Verkehr insoweit abgestimmt hat, als sich aus seiner Entscheidung Auswirkungen auf den zivilen Luftverkehr ergeben (S.Bekanntmachung über Flüge mit militärischen Strahlflugzeugen unterhalb Flugfläche 100 des Bundesministers für Verkehr vom 17. August 1984- - Nachrichten für Luftverkehr Teil I, 1984, S. 24-0). Davon, dass die Einhaltung bestimmter Verfahrensregelungen jedenfalls außerhalb des Verteidigungsfalles und einzelner Notfälle die Durchführung hoheitlicher Aufgaben der Bundeswehr nicht beeinträchtigt, geht auch das BVerwG aus (BVerwG, Urteil vom 3. Mai 1988 - 4 C 11 und 12.85 - RdL 1988, S. 245; Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.B6 - u.a. S. 24 ff; siehe auch: Randelzhofer/Harndt, N3W 1989, S. 425/426).

2.

Allerdings können sich die Kläger nicht darauf berufen, dass die Beklagte das sie betreffende Tieffluggebiet nicht durch Verwaltungsakt bestimmt hat. Entscheidend ist vielmehr, dass in dem durchzuführenden Verwaltungsverfahren die Kläger als betroffene kommunale Gebietskörperschaften angemessen hätten beteiligt werden müssen. Dieses Recht folgt aus Art. 28 Abs. 2 GG. Auch hier kann offen bleiben, ob die bislang durch innerdienstliche Weisungen getroffene Entscheidung des Bundesministers der Verteidigung, über dem Gebiet der Kläger Tiefflüge unterhalb der Sicherheitsmindestgrenzen des § 6 Abs. 1 LuftVO zuzulassen, die Kläger materiell in ihrem Selbstverwaltungs- oder Eigentumsrecht verletzt. Insoweit könnte zu bedenken sein, dass das Selbstverwaltungsrecht nur im Rahmen der Gesetze garantiert ist, zu denen auch § 30 Abs. 1 LuftVG und die Bundesrecht gewordenen völkerrechtlichen Vereinbarungen zur Stationierung alliierter Truppen gehören. Aus dem Selbstverwaltungsrecht ergibt sich auch nicht, dass die Ausweisung als Tieffluggebiet der Zustimmung der Kläger bedurft hätten. Das heißt aber nicht, dass die Kläger als kommunale Gebietskörperschaften bei solchen Planungen bzw. Maßnahmen keine Mitwirkungsrechte hätten. Die Gemeinden dürfen nämlich nicht zum stummen Objekt staatlichen Handelns gemacht werden (vgl. BVerfGE 59, S. 216 [BVerfG 12.01.1982 - 2 BvR 113/81]/228). Sie haben daher auf Grund von Art. 28 Abs. 2 GG ein Recht, an einem Planungsverfahren oder an einem Verfahren zum Erlass anderer staatlicher Maßnahmen mit nachhaltigen Auswirkungen auf den örtlichen Bereich beteiligt zu werden. Dieses Anhörungsrecht steht den Gemeinden unabhängig davon zu, ob durch die beabsichtigte Maßnahme - auch - materiell in das Selbstverwaltungsrecht, insbesondere die Planungshoheit eingegriffen wird. Denn aus Art. 28 Abs. 2 66 folgt wegen der dargelegten verfahrensrechtlichen Schutzrichtung, dass die kommunalen Gebietskörperschaften ein Recht auf Anhörung und Berücksichtigung ihrer rechtlich geschützten Interessen haben (vgl. Pieroth in: 3arass/Pieroth, 66-Kommentar, Art. 28 Rdn. 11 ). Ihnen steht daher ein subjektivöffentliches Recht zu, zu einer derartigen Planung bzw. beabsichtigten Maßnahme gehört zu werden (vgl. BVerfBE 56, S. 298/320; BVerwG, Urteil vom 18. März 1987 - 7 C 31.85 -IMVwZ 1987, S. 590/591; OVB Lüneburg, Beschluss vom 19. Juni 1987 - 7 B 20/87 - NVwZ 1987, S. 997/999 m.w.N. ). Angesichts der erheblichen Auswirkungen, die die Durchführung der Tiefflüge insbesondere in dem Bereich unter 300 m für das Betreiben öffentlicher gemeindlicher Einrichtungen, etwa von Schulen haben, die die Kläger im Rahmen der ihnen nach der Selbstverwaltungsgarantie zugewiesenen Aufgaben wahrnehmen (siehe § 82 Abs. 2 Nds.SchulG), war eine Beteiligung der Kläger unumgänglich.

3.

Da die Kläger nicht vor Erteilung der nach § 6 Abs. 1 LuftVO i.V.m. § 30 Abs. 1 LuftVG erforderlichen Ausnahmegenehmigung beteiligt worden sind, steht ihnen zur Durchsetzung dieses Anspruches ein Abwehrrecht gegen die Durchführung der Tiefflüge durch die Bundesluftwaffe zu, soweit hierdurch die Mindesthöhen nach § 6 Abs. 1 LuftVO unterschritten werden (vgl. BVerwG, Urteil vorn 22. Februar 1980 - 4 C 24.77 - Buchholz 407.4, S 17 FStrG Nr. 33 S. 102 f ). Zwar könnten sich die Kläger auf die fehlende Beteiligung nicht berufen, wenn sie bereits früher angemessen beteiligt worden wären (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 - u.a. S. 32). Eine solche Beteiligung ist aber bislang nicht erfolgt. Dabei kann dahinstehen, was im einzelnen Gegenstand der Gespräche von Vertretern der Kläger mit dem Bundesminister der Verteidigung gewesen ist. Denn diese Gespräche betrafen eine Änderung der jetzigen Praxis, gegen die sich die Kläger in diesem Verfahren wenden. Vor Festlegung oder Bestätigung dieser jetzt geübten Praxis sind die Kläger nicht angehört worden. Eine Anhörung kann aber nur Art. 28 Abs. 2 GG genügen, wenn sie recht zeitig erfolgt (vgl. BVerfGE 56, S. 298/321).

Im übrigen konnte der Bundesminister der Verteidigung selbst die Kläger nicht in rechtlich relevanter Weise direkt anhören. Vielmehr hätte er aus Verfassungsgründen zunächst das Land Niedersachsen einschalten müssen, das nach entsprechender Information sodann die Kläger hätte anhören müssen. Deren Stellungnahme hätte die Landesregierung an den Bundesminister der Verteidigung weitergeben müssen, wobei ihm die Belange der Kläger, deren Formulierung und Gewichtung ihre eigene Selbstverwaltungsaufgabe ist, auch tatsächlich hätten bekannt gewesen sein müssen <vgl. BVerwGE 56, S. 110/136 f; BVerwG Urteil vom 3. Mai 1988, a.a.O., S. 2M-6 ff; I. Ebsen: Militärische Bodennutzung, 1988 S. 100 ff m.w.N.). Unter diesen Umständen können die bisherigen direkten Gespräche zwischen dem Bundesminister der Verteidigung und den Klägern nur als rechtlich unerhebliche Gespräche auf politische Ebene gewertet werden.

Dem Abwehranspruch der Kläger kann die Beklagte, soweit es die Bundesluftwaffe betrifft, auch nicht entgegenhalten, dass sich möglicherweise nach Durchführung des erforderlichen Verfahrens eine Festsetzung von den Ausnahmen der Sicherheitsmindestflughöhen ergeben könnte, die jedenfalls die Kläger in gleicher Weise materiell beeinträchtigen wie bisher. Es ist nämlich zu berücksichtigen, dass die Tiefflüge und damit die durch ein hoheitliches Tun verursachten Immissionen ohne die erforderliche Ausnahmegenehmigung das Gebiet der Kläger bzw. Teile von ihm nachhaltig treffen. Daher könnten die Kläger den ihnen zustehenden Abwehranspruch, gerichtet auf Unterlassung dieser Immissionen und damit Wiederherstellung des Zustandes, der im Zeitpunkt des Beginns der rechtswidrigen Einwirkungen bestand, nur dann nicht geltend machen, wenn er sich als unzulässige Rechtsausübung darstellen würde. Eine solche unzulässige Rechtsausübung ist aber nicht bereits dann gegeben, wenn damit gerechnet werden kann, dass das entsprechende Verfahren möglicherweise mit einem für die Kläger materiell ähnlich beeinträchtigenden Ergebnis enden wird, wie es dem derzeitigen Zustand entspricht. Die Beklagte hat weder erklärt, das erforderliche Verwaltungsverfahren unter Beteiligung der Kläger einzuleiten, noch ist erkennbar, wann ein solches Verfahren mit einer Entscheidung enden könnte. Ebenso ist ungewiss, mit welchem Ergebnis eine solche Entscheidung getroffen werden würde, zumal der Bundesminister der Verteidigung eine Überprüfung der gegenwärtigen Regelung zugesagt hat (vgl. Interview in "Der Spiegel", Nr. 2/1989, S. 25 f). Unter diesen Umständen bedarf die Beklagte auch keines Schutzes. Falls die Beklagte nachträglich eine derartige Festsetzung treffen wird, müsste sie durch einen anfechtbaren Verwaltungsakt ausgesprochen werden. Dieser würde zwar der erneuten gerichtlichen Kontrolle unterliegen. Die Beklagte könnte sich indessen über die Anordnung des sofortigen Vollzugs gemäß S 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO oder einen Antrag auf Erlass einer gemäß § 173 VwGO, § 769 ZPO zulässigen einstweiligen Anordnung gegen die Vollstreckung des vorliegenden Urteils angemessen wehren. Im Rahmen dieser Verfahren hätte dann das Gericht inzidenten die nunmehr getroffene Entscheidung der Beklagten an dem Maßstab des S 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG zu prüfen, Den Klägern stünde dann außerdem die direkte Anfechtung dieser Entscheidung nach § 42 Abs. 1 VwGO zu (vgl. zu alledem: BVerwG, Urteil vom 6. September 1988 - 4 C 26.88 - N3W 1989, S. 118).

C.

Soweit die Kläger in ihrem Hauptantrag zu 2) das Anliegen verfolgen, die Beklagte zu verpflichten, den alliierten Streitkräften die Durchführung von Tiefflügen über die näher bezeichneten Gebäuden zu unterlassen, sind sie nicht klagebefugt (dazu: I. ).

Soweit die Kläger im Rahmen ihres Hilfsantrags zu 2) begehren, die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, im Verhandlungswege darauf hinzuwirken, dass die Nato-Partner die Durchführung von Tiefflügen einstellen, solange nicht die erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen geschaffen worden sind, handelt es sich um eine allgemeine Leistungsklage, die zulässig und begründet ist (dazu: II. ).

I.

Maßgebend für die Rechtsstellung der alliierten Streitkräfte des Nato-Bündnisses in der Bundesrepublik Deutschland ist der Nordatlantik-Vertrag vom 4. April 1949 (BGBl. 1955 II S. 289) in der durch das Protokoll über den Beitritt Griechenlands und der Türkei vom 17. Oktober 1951 (BGBl. 1955 II S. 293) geänderten Fassung, der Vertrag über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland vom 23. Oktober 1954 (BGBl. II S. 253), das Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantik-Vertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen (Nato-Truppenstatut - NTS -) vom 19. Juni 1951 (BGBl. 1961 II S. 1190) sowie das Zusatzabkommen zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantik-Vertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen - ZA-NTS - vom 3. August 1959 (BGBl. 1961 II S. 1183, 1218) in der durch das Abkommen zur Änderung des ZA-NTS vom 21. Oktober 1971 (BGBl. 1973 II S. 1022) geänderten Fassung nebst Unterzeichnungsprotokoll vom 3. August 1959, zuletzt geändert durch Vereinbarung vom 18. Mai 1981 (BBB1. II 1982 B. 531) (sämtlich abgedruckt in: Schwenck/Weidinger: Handbuch des Wehrrechtes Nrn. 20, 25 und 26). "Im Übrigen sind die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechtes einschlägig.

Unabhängig davon, ob und inwieweit die Nato-Streitkräfte an deutsches Recht gebunden sind, scheitert der Antrag, die Beklagte zu verpflichten, ihrerseits den Nato-Truppen die Durchführung von Tiefflügen entsprechend dem Antrag der Kläger zu untersagen, an der mangelnden Befugnis der Bundesrepublik Deutschland, durch Hoheitsakte in diesem Rahmen gegenüber den Nato-Staaten tätig zu werden. Es entspricht den allgemeinen Regeln des Völkerrechtes, dass ausländische Truppenverbände, die sich mit der Einwilligung eines anderen Landes auf dessen Staatsgebiet aufhalten, als nationale Organe des Entsendestaates behandelt werden, wenn sie nicht in die militärische Organisation des Aufnahmestaates integriert oder supranational sind. Sie genießen bei ihren hoheitlichen Maßnahmen Immunität von Jurisdiktion und der sonstigen Hoheitsgewalt des Aufnahmestaates, soweit der Entsendestaat nicht auf die Immunität verzichtet hat. Gerichtliche Entscheidungen und hoheitliche Maßnahmen, die die Staatenimmunität der Truppen als Organe des Entsendestaates verletzen, sind nichtig und unbeachtlich <vgl. BVerfBE 77 S. 170 <207 f ); VGH Kassel, Beschluss vom 26. Danuar 198>4 - 9 TG 198/83 -N3W 1984, S. 2055; VGH Kassel, Beschluss vom 14. 3uli 1988 - 11 TG 1736/85 - N3W1. 1989, S. 470/473; Lübbe-Wolf, NJW 19S3, S. 2222/2224; Sennekamp, NOW 1983, S. 2731/2732 m.w.N. in Fn. 9; Ronellenfitsch, Verwaltungsarchiv 1987, S. 317/324 f; Wallersheim, DVB1. 1989, S. 16/22; Randelzhofer/Hardt, N3W 1989, S. 425/427 ff m.w.N.; Heitmann, NJW 1989, S. 432/434). Die im Bundesgebiet befindlichen Truppen der Nato-Staaten unterliegen daher deutscher Hoheitsgewalt nur insoweit, als dies in internationalen Verträgen vorgesehen ist. Die für die Rechtsstellung der Nato-Truppen maßgebenden Vereinbarungen, die durch Gesetz ratifiziert und damit innerstaatliches Bundesrecht geworden sind, gehen grundsätzlich von der Immunität der Truppe aus. Lediglich einzelne Mitglieder der Truppe und des zivilen Gefolges sind - mit Einschränkungen -deutscher Hoheitsgewalt und der deutschen Gerichtsbarkeit unterworfen (vgl. Art. VIII Abs. 9 NTS und Art. 34, 36 ZA-NT S) (vgl. VGH Kassel, Beschluss vom IM-. Juli 1988, a.a.O., S. 23; Ronellenfitsch, a.a.O., S. 325). Der Grundsatz der Immunität gilt auch, soweit es um die Durchführung von Tiefflügen geht.

Maßgebend ist zunächst Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS, wonach eine Truppe, ein ziviles Gefolge, ihre Mitglieder und Angehörigen berechtigt sind, mit Luftfahrzeugen die Grenze der Bundesrepublik Deutschland zu überqueren sowie sich in und über dem Bundesgebiet zu bewegen. Abs'. 3 dieser Regelung bestimmt, dass die deutschen Verkehrsvorschriften gelten, soweit nicht in diesem Abkommen etwas anderes bestimmt ist. Der Begriff der deutschen Verkehrsvorschriften umfasst alle Vorschriften, die die Teilnahme am Verkehr zu Lande, zu Wasser oder in der Luft regeln (vgl. BVerfGE 77, S. 170/211; Deiseroth, DVB1. 1989, S. 9/11; Randelzhofer/Hardt, NJW 1989, S. 1+25/429). Eine solche abweichende Regelung bietet neben dem hier nicht einschlägigen Zusatz des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 57 Abs. 3 (s. Schwenck/Weidinger, Nr. 26, S. 61 Fn. 30) Art. 46 des ZA-NTS. Er lautet:

"Abs. 1

Eine Truppe hat das Recht, Manöver und andere Übungen im Luftraum in dem Umfang durchzuführen, der zur Erfüllung ihrer Verteidigungsaufgabe erforderlich ist und mit den von dem Obersten Befehlshaber der verbündeten Streitkräfte in Europa oder einer anderen zuständigen Stelle der Nordatlantik-Vertragsorganisation etwa herausgegebenen Befehlen oder Empfehlungen übereinstimmt. Für die Ausübungen dieses Rechtes gelten, soweit nicht in den Abs. (2) bis (6) etwas anderes vorgesehen ist, die deutschen Vorschriften über die Benutzung des Luftraumes und die Inanspruchnahme von Anlagen und Einrichtungen der Luftfahrt, die sich im Rahmen der Richtlinien und Empfehlungen der internationalen Zivilluftfahrtorganisation halten. ...

Abs. 3

Die Behörden einer Truppe und die deutschen Behörden vereinbaren Gebiete, die in geringerer als der sonst zulässigen Höhe überflogen werden können. ...

Abs. 5

Wird zwischen den Behörden einer Truppe und den Flugsicherungsbehörden innerhalb einer angemessenen Frist ein Einvernehmen über bestimmte Koordinierungsmaßnahmen nicht erzielt, so wird die Angelegenheit dem Ständigen Ausschuss zur Koordinierung der Luftfahrt oder seiner Nachfolgeorganisation unterbreitet."

Aus diesen Regelungen wird deutlich, dass den Aufnahmestaaten der ausländischen Nato-Truppen entsprechend den allgemeinen völkerrechtlichen Grundsätzen keine Befugnisse zu hoheitlichem Eingreifen gegenüber den stationierten Truppen eingeräumt werden sollten, soweit es um die Durchführung von Manövern und Übungen im Luftraum geht < so auch: Wollersheim, DÖV I960, S. lOM/lOM-S). Das gilt auch, soweit es um die in Art. 42 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS genannte Voraussetzung von "Manövern und Übungen" im Luftraum geht. Ob solche Manöver und Übungen vorliegen oder ob sie, falls dies ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal sein sollte, zwingend erforderlich sind, könnte zwischen der Beklagten einerseits und den betroffenen NATO-Partnern andererseits streitig sein bzw. werden. Aber auch dann stünde der Beklagten ein Recht, Tiefflüge der Alliierten einseitig durch Hoheitsakt zu untersagen, nicht zu. Denn aus Art. 3 Abs. 1 des NATO-Truppenstatuts i.V.m. Art. XVI NTS folgt, dass solche Streitigkeiten immer im Verhandlungswege beizulegen sind.

Die Befugnis des Bundesministers der Verteidigung, gegenüber den ausländischen Nato-Truppen in der Bundesrepublik Deutschland Verwaltungsakte in dem hier interessierenden Bereich zu erlassen, ergibt sich auch nicht aus S 30 Abs. 1 und 2 LuftVG. Durch diese Vorschrift sollte die Rechtsstellung der in der Bundesrepublik stationierten Truppen grundsätzlich derjenigen der Bundeswehr angepasst werden (BT-Drucks. IV/2121 S. 2). Die Regelung sollte im Hinblick auf die Souveränität der Bundesrepublik Deutschland die Zuständigkeit für Verwaltungsakte, die im Bereich der stationierten Truppen auf Grund des Luftverkehrsgesetzes erforderlich sind, dem Bundesminister der Verteidigung übertragen < BT-Drucks. IV/1646 S. ß). Nach dem Willen des Gesetzgebers soll damit diese Vorschrift lediglich die Rechtslage transformieren, wie sie sich auf Grund der Vertragslage zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Nato-Staaten nach dem Zusatzabkommen zum Nato-Truppenstatut ergibt. Eine Befugnis der Bundesrepublik Deutschland, im Wege des Erlasses von Verwaltungsakten hoheitlich zu Lasten der Vertragsstaaten tätig zu werden, enthält dieser Vertrag jedoch nicht. Hiervon ist im Übrigen auch der Gesetzgeber ausgegangen. Denn S 30 Abs. 1 und 2 LuftVG sollte ausdrücklich nur die Übertragung der Befugnisse zum Erlass von Verwaltungsakten zu Gunsten der stationierten Streitkräfte auf den Bundesminister der Verteidigung herbeiführen (s. BT-Drucks. IV/2121 S. 2).

II.

1.

Der Hilfsantrag der Kläger ist zulässig.

Die Kläger haben ein subjektiv-öffentliches Recht im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO darauf, dass die Beklagte im Rahmen von Verhandlungen mit den Nato-Verbündeten darauf hinwirkt, Tiefflüge so durchzuführen, wie es der Rechtsauffassung des Gerichts im Hinblick auf die Auslegung von § 30 LuftVG i.V.m. § 6 LuftVO und Art. 46 ZA-NTS entspricht. Insoweit vermittelt die subjektiv öffentlich-rechtliche Schutzrichtung des § 6 LuftVOüber § 30 LuftVG den Klägern auch eine Rechtsposition, die es möglich erscheinen lässt, dass die Kläger dann in ihren eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt werden, wenn die Beklagte nicht versucht, die nach deutschem Recht u.a. zum Schütze der Kläger erlassenen Rechtsvorschriften in Verhandlungen mit den Nato-Partnern durchzusetzen.

Derartige Verhandlungen sind auch nicht hoheitliche Vorgänge, die ihrem Sinn und ihrer Qualifikation nach einer gerichtlichen Überprüfung deshalb generell nicht zugänglich wären, weil es sich hierbei um Regierungsakte handelt. Justizfreie Hoheitsakte kann es angesichts der verfassungsrechtlichen Verbürgerung des Rechtsschutzes durch Art. 19 Abs. 4 GG nicht geben, soweit subjektivöffentliche Rechte Dritter berührt sind (vgl. OVG Münster, Urteil vom 10. November 1986, a.a.O.; Schapp, JuS 1989, S. 1/5 m.w.N. ). Die Tatsache, dass die hier betroffene Entscheidung in hohem Maße <außen-politische Komponenten aufweist, kann nur bei der Frage des Umfangs der Kontrollintensität durch die Gerichte berücksichtigt werden. Dieser Gesichtspunkt kann jedoch nicht dazu führen, dass in diesem Bereich eine gerichtliche Überprüfung von hoheitlichen Maßnahmen bzw. deren Unterlassen von vornherein abzulehnen ist. Da die Kläger - wie dargelegt - unmittelbare hoheitliche liaßrrahmen gegen die im Bundesgebiet stationierten Nato-Streitkräfte nicht erreichen können, sind es allein die erforderlichen bzw. vorgesehenen Verhandlungen oder andere geeignete Einwirkungsmöglichkeiten zuständiger deutscher Stellen, über die sie Einfluss auf die Gestaltung der Tiefflüge nehmen können. Für die Nato-Streitkräfte sind die deutschen Rechtsvorschriften auch nicht völlig bedeutungslos. Sowohl aus Art. II NTS allgemein wie aus § 57 Abs. 3 ZA-NTS geht nämlich hervor, dass die Streitkräfte der Nato-Entsenderstaaten das auch dem Schütze der Kläger dienende Luftverkehrsrecht zu achten haben (vgl. zu alledem auch: VGH Kassel, Beschluss vom 14. Juli 1988, a.a.O., S. 475 ff; Wallersheim, a.a.O., S. 1048; siehe aber zur Haltung der Nato-Partner auch: Ronellenfitsch, a.a.O., S. 324; speziell zu Tieffluggebieten nach Art. 46 Abs. 3 ZA-NTS, Wollersheim, DÖV 1988, S. 1047/1048).

2.

Die Klage ist in ihrem Hilfsantrag zu 2) begründet.

Da die Kläger nicht erreichen können, dass die Beklagte den Nato-Partnern die Durchführung von Tiefflügen untersagt, können sie insoweit nur eine Verurteilung der Beklagten erreichen, bei den Nato-Partnern darauf hinzuwirken, dass erneute Verhandlungen über die Festsetzung von Tieffluggebieten geführt werden. Darüber hinaus haben die Kläger einen Anspruch darauf, dass die Beklagte im Verhandlungswege darauf hinwirkt, dass die Nato-Streitkräfte die Durchführung von Tiefflügen solange gänzlich einstellen, bis die verfahrensrechtlichen und materiellen Voraussetzungen geschaffen worden sind. Denn die Beklagte hat zumindest die Pflicht, im Verhandlungswege zu versuchen, die für sie maßgebende und damit von den Nato-Partnern zu "achtende" Rechtslage durchzusetzen und im Kollisionsfall sich jedenfalls um einen Ausgleich zu bemühen (siehe: Ronellenfitsch, a.a.O., S. 326 und S. 333 m.w.N.). Die Beklagte muss den Versuch unternehmen, das deutsche Recht auf diplomatischem Weg durch Überzeugung durchzusetzen (vgl. Wollersheim, a.a.O., S. 22). Sie hat dazu gegebenenfalls die vertraglich vereinbarten Möglichkeiten zu ergreifen (siehe Art. 46 Abs. 3 und 5, Art. 53 sowie Art. 3 Abs. 7 ZA-NTS; vgl. auch Art. 82 ZA-NTS und dazu Randelzhafer/Harndt, NJW 1989, S. 425/431 m.w.N. ). Sie kann dabei aber auch in Willkür freier Einschätzung der außenpolitischen Lage auf die Geltendmachung rechtlicher Argumente verzichten (siehe BVerfGE 55, S. 349 [BVerfG 16.12.1980 - 2 BvR 419/80]/368).

Den Erwägungen hinsichtlich der Erforderlichkeit einer förmlichen Ausnahmegenehmigung steht auch nicht entgegen, dass die Beklagte nach Art. 46 Abs. 3 ZA-NTS mit den alliierten Luftstreitkräften Gebiete vereinbaren muss, die in geringerer als der sonst zulässigen Höhe überflogen werden können. Zwar ergibt sich - wie dargelegt - aus den allgemeinen völkerrechtlichen Vorschriften, dass die Beklagte derartige Gebiete nicht durch Verwaltungsakt als bindende hoheitliche Maßnahme gegenüber den alliierten Streitkräften festsetzen kann. Insoweit wird sich die nach deutschem Recht erforderliche Ausnahmeerlaubnis gemäß § 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG i.V.m. § 6 Abs. 3 LuftVO als verwaltungsrechtliche Unbedenklichkeitserklärung darstellen, die für die ausländischen Streitkräfte die Pflichten und Rechte nach deutschem Recht konkretisieren (vgl. Sennekamp, NOW 1983, S. 2734; Heitmann, NJW 1989, S. 425, 437 [BVerwG 17.03.1989 - BVerwG 6 C 6.87]). Das Erfordernis, die dafür vorgesehenen Gebiete durch einen Verwaltungsakt zu bestimmen, betrifft im Übrigen die Umsetzung der im Vereinbarungswege mit den Alliierten getroffenen Bestimmungen. Erst hierdurch werden diese Vereinbarungen gegenüber denjenigen, zu deren Lasten von § 6 Abs. 1 LuftVO abgewichen werden soll, nach deutschem Recht verbindlich. Es entspricht allgemeiner völkerrechtlicher Praxis, dass völkerrechtliche Verträge durch bestimmte Hoheitsakte des jeweiligen Vertragslandes erst im Rahmen der dort geltenden Rechtsordnung verbindlich werden. Auch in diesem Zusammenhang ist nichts dafür ersichtlich, dass durch das Erfordernis, die mit den alliierten Streitkräften" getroffenen Vereinbarungen durch Verwaltungsakt umzusetzen, die Erfüllung deren hoheitlicher Aufgaben beeinträchtigt werden könnte, zumal es ausgeschlossen ist, dass die Bundesrepublik Deutschland die Alliierten durch Hoheitsakt zwingt, von der Vereinbarung erst dann Gebrauch zu machen, wenn die nach bundesdeutschem Recht erforderliche Umsetzung der Vereinbarung in eine Ausnahmegenehmigung erfolgt ist.

D.

Die Kostenentscheidung folgt aus I 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Kammer hat gemäß § 167 Abs. 1 i.V.m. 5 709 ZPO die Entscheidung insgesamt für vorläufig vollstreckbar erklärt. Sie sieht keinen Grund, von der entsprechenden Anwendung der einschlägigen Vorschrift des 8. Buches der ZPO abzusehen. Zwar schreibt § 167 Abs. 1 VwGO lediglich eine entsprechende Anwendung dieser Vorschriften vor. Es ist daher jeweils im Einzelfall zu ermitteln, Db die für das Rechtsgebiet der Zivilprozesse erlassenen Vorschriften auch im vorliegenden verwaltungsprozessualen Verfahren sinnvollerweise angewendet werden können oder ob nicht die Rechtsgrundsätze der VwGO als verweisendem Besetz dem widersprechen bzw. in der Praxis zu nicht brauchbaren und vernünftigen Ergebnissen führen (vgl. Noack, NOW 1961 S. 448). Eine Ermessensentscheidung hierüber steht dem Gericht nicht zu (BVerwGE 16, S. 254). Derartige Gesichtspunkte sind sowohl, was die Verurteilung zu einer Unterlassung hoheitlicher Maßnahmen als auch die Verurteilung zur Vornahme bestimmter hoheitlicher Handlungen betrifft, nicht erkennbar. Die aus § 167 Abs. 2 VwGO erkennbare Wertung betrifft ausschließlich Rechtsverhältnisse im überordnungs-/Unterordnungsverhältnis zwischen Staat und Bürger. Demgegenüber geht es in den vorliegenden Klagen darum, dass sich die Beteiligten in einem Gleichordnungsverhältnis gegenüberstehen und in dessen Rahmen Unterlassungs- bzw. Leistungsansprüche geltend machen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 26. August 1970 - 4 A 76/70 - DÖV 1971, S. 352 [OVG Niedersachsen 26.08.1970 - IV OVG A 76/70]). Bedenken ergeben sich auch nicht daraus, dass die Beklagte vor einer gegebenenfalls anders lautenden Entscheidung der Rechtsmittelgerichte gehindert ist, Tiefflüge durch die Bundesluftwaffe durchzuführen. Falls sie diese, sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. f 709 ZPO ergebende Folge für unzumutbar hält, steht es ihr offen, einen entsprechenden Antrag gemäß § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §1 719 und 707 ZPO zu stellen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 1960 - II C 165/60 - NOW 1961, S. 91).