Gründe

I.

Der Antragsteller begehrt die positive Feststellung seiner flugmedizinischen Tauglichkeit für die Klassen 1 und 2 sowie LAPL im Rahmen einer Zweitüberprüfung. Hierzu möchte er im vorliegenden Eilverfahren erreichen, dass sein Antrag auf Zweitüberprüfung unter Beifügung medizinischer Unterlagen an den fliegerärztlichen Ausschuss weitergeleitet wird.

Im November 2019 beantragte der Antragsteller die Verlängerung bzw. Erneuerung seines Tauglichkeitszeugnisses. Wegen einer Anämie stellte der flugmedizinische Sachverständige (Aeromedical Examiner, AME) kein Tauglichkeitszeugnis aus, sondern verwies die Entscheidung an einen medizinischen Sachverständigen des Luftfahrtbundesamts (im Folgenden LBA). Im Mai 2020 beendete das LBA das Verweisungsverfahren mit der Feststellung der flugmedizinischen Untauglichkeit des Antragstellers für alle Klassen. In der Folge nahm der Antragsteller am sogenannten "AntiSkid-Programm" teil. Dabei handelt es sich um ein von Piloten eingerichtetes Hilfesystem für andere Piloten, die unter Suchterkrankungen leiden. Nach Vorlage mehrerer Gutachten stellte der medizinische Sachverständige des LBA im November 2022 die flugmedizinische Untauglichkeit des Antragstellers für alle Klassen fest. Den Widerspruch des Antragstellers wies das LBA im März 2023 zurück. Hierauf erhob der Antragsteller im April 2023 Klage (2 A 83/23) und beantragte einstweiligen Rechtsschutz (2 B 84/23).

Mit Schreiben vom 23.04.2023 bat der Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers das LBA um Übersendung einer Schweigepflichtentbindungserklärung zur Vorlage an den fliegerärztlichen Ausschuss. Mit Schreiben vom 02.08.2023 an das LBA erkundigte er sich unter Fristsetzung bis zum 14.08.2023 nach dem Sachstand seiner Anfrage und kündigte eine Untätigkeitsklage an.

Den Eilantrag des Antragstellers lehnte das Verwaltungsgericht Braunschweig mit Beschluss vom 21.09.2023 (2 B 84/23) ab.

Mit Schreiben vom 31.01.2024 an das LBA kam der Verfahrensbevollmächtigte auf die Angelegenheit zurück, in der er am 23.04.2023 einen Antrag auf Zweitüberprüfung gestellt habe, und bat um eine zeitnahe und unverzügliche Bearbeitung. Der Antragsteller habe nunmehr auch selbst einen entsprechenden Antrag auf Zweitüberprüfung gestellt.

Mit E-Mail vom 19.04.2024 wandte sich der AME des Antragstellers an das LBA und erklärte, der Antragsteller habe eine Überprüfung beim fliegerärztlichen Ausschuss beantragt, wozu er - der AME - die aktuellen Daten eingeben müsse. Hierauf antwortete das LBA mit E-Mail vom 22.04.2024, dass für den Fall, dass ein Zweitantragsverfahren anhängig wäre, die Freigabe zur Dokumentation einer aktuellen Untersuchung erst nach Vorlage beim fliegerärztlichen Ausschuss möglich sei. Da im vorliegenden Fall jedoch eine Klage anhängig sei, sei derzeit kein Zweitüberprüfungsverfahren möglich.

Mit Schreiben vom 29.04.2024 an das LBA nahm der Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers auf die Korrespondenz des LBA mit dem AME Bezug und forderte das LBA unter Fristsetzung zum 06.05.2024 auf, dessen Auffassung zu überdenken.

Der Antragsteller hat am 15.05.2024 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung führt er aus, es bestehe kein Anspruch der Antragsgegnerin, den Vorgang erst nach Rücknahme der Klage dem fliegerärztlichen Ausschuss vorzulegen. Das LBA habe auf den Antrag des Antragstellers auf Durchführung eines Zweitüberprüfungsverfahrens vom 23.04.2023 sowie auf eine Erinnerung vom 02.08.2024 nicht reagiert. Im weiteren Verlauf habe der Antragsteller selbst einen weiteren Antrag auf Zweitüberprüfung gestellt. Ein solcher Antrag sei durch Herrn Prof. E. empfohlen worden, der den Antragsteller im AntiSkid-Programm betreue. Der Antragsteller habe einen Anspruch auf Durchführung des Zweitüberprüfungsverfahrens. Das LBA sei verpflichtet, diese Möglichkeit zu eröffnen. Dies ergebe sich aus § 21 Abs. 3 LuftPersV. Vor einer Entscheidung über die flugmedizinische Tauglichkeit sei der fliegerärztliche Ausschuss anzuhören, § 34 Abs. 4 LuftPersV. Das LBA sei seit langem dazu übergegangen, auch in Fällen, in denen flugmedizinische Untauglichkeit bestehe, parallel zu dem Verwaltungsverfahren die Anrufung des flugmedizinischen Ausschusses zu ermöglichen und durchzuführen. Dies geschehe nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass die flugmedizinischen Sachverständigen die Fälle oft schneller bearbeiten könnten als die wenigen ärztlichen Mitarbeiter des LBA.

Der Antragsteller beantragt,

Die Antragsgegnerin hat keinen Antrag gestellt und sich auch ansonsten weder geäußert noch Unterlagen übersandt.

Ende Mai 2024 hat der Antragsteller seine im April 2023 erhobene Klage (2 A 83/23) zurückgenommen.

Die Berichterstatterin hat unter dem 08.06.2024 darauf hingewiesen, dass der Antrag unzulässig sein dürfte, da es sich bei der Weiterleitung des Antrags des Antragstellers auf Durchführung eines Zweitüberprüfungsverfahrens an den fliegerärztlichen Ausschuss unter Zurverfügungstellung sämtlicher medizinischer Unterlagen und Dokumente um eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO handele, gegen die ein isolierter Rechtsbehelf nicht möglich sei. Eine Ausnahme nach § 44a Satz 2 VwGO oder eine ungeschriebene Ausnahme zur Gewährleistung der Rechtsschutzgarantie sei vorliegend nicht ersichtlich.

Mit Schreiben vom 25.06.2024 erklärte der Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers, an dem Antrag festzuhalten. Das LBA habe eine Verfahrenshandlung ausdrücklich unterlassen und gleichzeitig seine Weigerung dokumentiert, sich gesetzes- und verordnungskonform zu verhalten. Der Anspruch des Antragstellers auf Vorlage seiner medizinischen Unterlagen beim fliegerärztlichen Ausschuss zum Zwecke der Zweitbeurteilung ergebe sich aus ARA.MED.325 der VO (EU) 1178/2011. Diese Vorschrift verpflichte die Antragsgegnerin, ein Verfahren festzulegen, das diesen Anspruch in nationales Recht umsetze. Die Zweitüberprüfung sei somit höherrangiges europäisches Recht. Würde man der Vorgehensweise des LBA das Wort reden, bedeutete dies, dass die Regelung des § 21 Abs. 3 LuftPersV ein "Fake" sei. Folge man der Auffassung der Kammer, werde das Recht auf Zweitüberprüfung unmöglich gemacht, da das LBA untätig sei und das Gericht den Antrag für unzulässig halte. Dementsprechend lägen Verstöße gegen Art. 12 und 19 GG vor und es werde der Grundsatz des rechtlichen Gehörs verletzt. Es bestehe ein eigenständiger Anspruch des Antragstellers auf Vorlage der medizinischen Unterlagen an den fliegerärztlichen Ausschuss (sui generis), welcher - ggf. im Eilverfahren - durchsetzbar sein müsse. Es bleibe unklar, welche Sachentscheidung der Weigerung, sich verordnungskonform zu verhalten, zugrunde gelegt werden könne. Das LBA sei verpflichtet, auf den Antrag das Zweitüberprüfungsverfahren durchzuführen und dem fliegerärztlichen Ausschuss alle Unterlagen zur Verfügung zu stellen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte verwiesen. Einen Verwaltungsvorgang hat die Antragsgegnerin nicht vorgelegt.

II.

Der Antrag ist unzulässig, wie sich aus § 44a VwGO ergibt.

Nach § 44a Satz 1 VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden.

Diese Voraussetzungen liegen vor. Die begehrte Weiterleitung des Antrags auf Zweitüberprüfung unter Beifügung der medizinischen Unterlagen an den fliegerärztlichen Ausschuss ist eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO. Dies ergibt sich aus ARA.MED.325 der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 der Kommission vom 03.11.2011 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt gemäß der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 311 vom 25.11.2011, S. 1) i. V. m. § 21 Abs. 3 Sätze 1 und 2 sowie § 34 Abs. 4 LuftPersV.

Nach ARA.MED.325 muss die zuständige Behörde zur Überprüfung von grenzwertigen und strittigen Fällen ein Verfahren unter Einbindung unabhängiger medizinischer Berater, die Erfahrung in der Flugmedizin aufweisen, festlegen, um die Eignung eines Antragstellers für die Ausstellung eines Tauglichkeitszeugnisses zu prüfen und diesbezügliche Empfehlungen zu geben. Nach § 21 Abs. 3 Satz 1 LuftPersV können Bewerber um ein Tauglichkeitszeugnis eine Zweitüberprüfung ihrer Tauglichkeit durch die medizinischen Sachverständigen des LBA beantragen. Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 2 LuftPersV ist vor einer Entscheidung über die flugmedizinische Tauglichkeit der fliegerärztliche Ausschuss nach Maßgabe von § 34 Abs. 4 anzuhören. § 34 Abs. 4 LuftPersV regelt, dass dem fliegerärztlichen Ausschuss die für die Überprüfung erforderlichen medizinischen Daten durch die medizinischen Sachverständigen des LBA in pseudonymisierter Form übermittelt werden. Der fliegerärztliche Ausschuss nimmt gegenüber den medizinischen Sachverständigen des LBA schriftlich Stellung. Er kann dabei Empfehlungen aussprechen. Die medizinischen Sachverständigen des LBA sind jedoch an die Empfehlungen des fliegerärztlichen Ausschusses nicht gebunden.

Hieraus wird deutlich, dass die Sachentscheidung im Zweitüberprüfungsverfahren durch die medizinischen Sachverständigen des LBA getroffen wird. Der fliegerärztliche Ausschuss ist nicht befugt, eine eigene Tauglichkeitsentscheidung in Bezug auf den Antragsteller zu treffen und das LBA ist an seine Einschätzung nicht gebunden (VG Braunschweig, Urteil vom 14.12.2020 - 2 A 426/18 -, S. 18). Erst mit der Sachentscheidung durch die medizinischen Sachverständigen des LBA ist somit das Zweitüberprüfungsverfahren abgeschlossen. Nur gegen diese Sachentscheidung kann der Antragsteller im Wege eines Rechtsbehelfs vorgehen, vgl. § 44a Satz 1 VwGO, bzw. ggf. eine Untätigkeitsklage auf Vornahme der entsprechenden Entscheidung durch die medizinischen Sachverständigen des LBA erheben (vgl. zu Verpflichtungssituationen Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 44a Rn. 20). Demgegenüber ist die Weiterleitung eines Antrags auf Zweitüberprüfung unter Beifügung der medizinischen Unterlagen an den fliegerärztlichen Ausschuss bzw. dessen darauffolgende Empfehlung eine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO, gegen die nur im Rahmen des Rechtsbehelfs gegen die abschließende Entscheidung der medizinischen Sachverständigen vorgegangen werden kann. Anders als der Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers meint, besteht kein eigenständig durchsetzbarer Anspruch (sui generis) auf Vornahme dieser Verfahrenshandlung. Ein solcher lässt sich aus den zitierten Vorschriften nicht ableiten; zudem steht dieser Auffassung § 44a Satz 1 VwGO entgegen. Aus ARA.MED.325 folgt nichts anderes, denn auch danach geben die unabhängigen medizinischen Berater lediglich eine Empfehlung ab und treffen nicht die abschließende Sachentscheidung.

Vorliegend ist auch keine Ausnahme nach § 44a Satz 2 VwGO gegeben, weder nach dem Wortlaut noch nach der erweiternden Auslegung des Bundesverfassungsgerichts.

Nach § 44a Satz 2 VwGO gilt die Regelung in § 44a Satz 1 VwGO nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen.

Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Für die Frage der Vollstreckbarkeit im Sinne dieser Norm kommt es darauf an, ob durch eine zwangsweise Durchsetzung einer Maßnahme ein irreparabler Zustand entstehen kann (Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 44a Rn. 61). Beispiele hierfür sind die bei einem Beteiligten zu Beweiszwecken durchgeführte Beschlagnahme, die Anordnung, einem von der Behörde zugezogenen Sachverständigen das Betreten eines Grundstücks zu ermöglichen oder die Aufforderung an einen Beamten, sich einer ärztlichen Untersuchung zu unterziehen (ebd., Rn. 62, m. w. N.). Ein vergleichbarer Fall ist hier nicht gegeben, da die (Nicht-)Weiterleitung an den fliegerärztlichen Ausschuss nicht zwangsweise gegen den Antragsteller durchgesetzt werden kann.

Anders als der Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers meint, besteht hier auch kein Anlass zu einer Ausnahme unter dem Gesichtspunkt der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG.

Zwar ist dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz auch im Rahmen der Auslegung des § 44a VwGO hinreichend Rechnung zu tragen. Der Ausschluss einer gerichtlichen Überprüfung von Verfahrenshandlungen dient vor allem der Verfahrensbeschleunigung und damit jedenfalls auch der Gewährleistung effektiven, zügigen Rechtsschutzes, darf aber für die Rechtsschutzsuchenden nicht zu irreversiblen gewichtigen Nachteilen führen, die im Rahmen des Rechtsschutzes gegen die abschließende Sachentscheidung nicht mehr beseitigt werden können (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 14.01.2022 - 2 BvR 1528/21 -, juris Rn. 18). Um diesen Zweck der Vorschrift nicht zu vereiteln und ihre Grenzen zutreffend zu erfassen, kann das Gebot effektiven Rechtsschutzes eine weite Auslegung des § 44 Satz 2 VwGO sowie in Einzelfällen die Erweiterung der dort - nicht abschließend - genannten Fallgruppen um weitere Konstellationen gebieten, in denen ebenfalls strukturell die Gefahr von Rechtsschutzdefiziten im Hinblick auf allein durch Verfahrenshandlungen ausgelöste Rechtsnachteile besteht (ebd., Rn. 18, m. w. N.).

Eine solche Gefahr besteht vorliegend jedoch nicht. Es ist dem Antragsteller zumutbar, die abschließende Entscheidung der medizinischen Sachverständigen des LBA im Rahmen des Zweitüberprüfungsverfahrens abzuwarten. Sollte eine solche Entscheidung nach Auffassung des Antragstellers ohne zureichenden Grund in angemessener Frist nicht ergehen, besteht die Möglichkeit, Untätigkeitsklage zu erheben. Hierdurch ist es dem Antragsteller möglich, sein Recht auf Zweitüberprüfung durchzusetzen, sodass die Rechtsschutzgarantie nach Art. 19 Abs. 4 GG gewahrt wird. Aus denselben Gründen liegt auch kein Verstoß gegen Art. 12 GG sowie gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs vor. Aus dem von dem Verfahrensbevollmächtigten zitierten Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig (VG Braunschweig, Urteil vom 14.04.2019 - 2 A 249/18 -) folgt in Bezug auf den dargestellten Maßstab nichts anderes. Im Übrigen lag der zitierten Entscheidung auch ein anderer Sachverhalt zugrunde.