Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

1. Die Klage ist zulässig. Dem Kläger fehlt insbesondere nicht die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Danach ist eine Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den angefochtenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Aus dem Vorbringen des Klägers muss sich mithin die Möglichkeit einer Verletzung eigener subjektiver Rechte ergeben. Das ist hier der Fall. Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sich der Kläger gegen die von ihm befürchteten Schadstoffimmissionen unter Berufung auf § 45 Abs. 1 Satz 1 BImSchG i.V. mit den Regelungen der 39. BImSchV oder § 2 Satz 2 BrennVO zur Wehr setzen kann.

2. Die Klage ist unbegründet. Die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 08.03.2011, die einen Dauerverwaltungsakt darstellt und die deshalb anhand der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zu überprüfen ist, verstößt nicht gegen Rechtsvorschriften, deren Einhaltung der Kläger verlangen kann.

Die Allgemeinverfügung richtet sich an die privaten Grundstückseigentümer in der Samtgemeinde als Adressaten und begünstigt diese, indem sie in Abweichung von dem in § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG (vom 24.02.2012, BGBl. I S. 212; gleich lautend zuvor § 27 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG in der Fassung vom 27.09.1994, BGBl. I S. 2705) enthaltenen Anlagenzwang die Beseitigung von pflanzlichen Abfällen durch Verbrennung auf dem eigenen Grundstück zulässt. Der Kläger selbst ist nicht Adressat der Verfügung. Die Klage kann daher nur dann Erfolg haben, wenn die Beklagte mit der Zulassung gegen Rechtsvorschriften verstoßen hat, die - zumindest auch - dem Schutz des Klägers vor den Folgen einer Verbrennung von Abfällen durch Dritte zu dienen bestimmt sind (ebenso VG Göttingen, Urt. v. 23.09.2002 - 4 A 4078/02, juris; unzutreffend demgegenüber VG Minden, Urt. v. 27.05.2009 - 11 K 2003/08, juris). Das ist nicht der Fall. Weder drittschützende Vorschriften des Immissionsschutzrechts (dazu unter a)) noch des Abfallrechts (dazu unter b)) noch Grundrechte des Klägers (dazu unter c)) sind verletzt.

a) Die Zulassung der Verbrennung pflanzlicher Abfälle verstößt nicht gegen § 45 Abs. 1 Satz 1 BImSchG i.V. mit den Regelungen der Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen (39. BImSchV). Nach der der Verbesserung der Luftqualität dienenden Vorschrift des § 45 Abs. 1 Satz 1 BImSchG ergreifen die zuständigen Behörden die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung der durch eine Rechtsverordnung nach § 48a BImSchG - dazu zählt die 39. BImSchV - festgelegten Immissionswerte sicherzustellen. Die Vorschrift verpflichtet alle staatlichen Stellen, die immissionsrelevante Aktivitäten entfalten, dafür Sorge zu tragen, dass weder Immissionswerte überschritten noch vorhandene Überschreitungen verschärft werden. Zu den insofern erforderlichen Maßnahmen - der Begriff ist weit auszulegen - kann es auch gehören, dass bei einer entsprechenden Vorbelastung keine weiteren emittierenden Vorhaben und Nutzungen zugelassen werden (vgl. Jarass, BImSchG, 7. Aufl. 2007, § 45 Rn. 7-8).

Drittschützende Wirkung entfaltet § 45 Abs. 1 Satz 1 BImSchG insoweit, als die in Bezug genommenen Immissionsgrenzwerte (unter anderem) der 39. BImSchV dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienen. Ein von gesundheitsrelevanten Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte betroffener Dritter kann demnach unter Berufung auf § 45 Abs. 1 Satz 1 BImSchG ein Recht auf Abwehr gesundheitlicher Beeinträchtigungen im Wege eines Anspruchs auf Durchführung geeigneter Maßnahmen durchsetzen, wobei die Auswahl der Maßnahmen allerdings grundsätzlich im Ermessen der zuständige Behörde steht und der Anspruch überdies durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beschränkt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.03.2007 - 7 C 9.06, BVerwGE 128, 278; Urt. v. 27.09.2007 - 7 C 36.07, BVerwGE 129, 296).

Soweit der Kläger die Anwendbarkeit der 39. BImSchV mit dem Argument, diese beziehe sich auf großräumige Gebiete und insbesondere auf Ballungsräume, nicht aber auf kleinräumige Gebiete, in Frage stellt, trifft das nicht zu. Die 39. BImSchV gilt - wie man ihrem § 11 entnehmen kann - für die gesamte Fläche des jeweiligen Landes, das die zuständigen Behörden zum Zweck der Beurteilung der Luftqualität wiederum in Gebiete und Ballungsräume einteilen. Mit anderen Worten sind die Immissionsgrenzwerte der 39. BImSchV flächendeckend und damit auch im Gebiet der Beklagten einzuhalten. Die vom Kläger befürwortete Beschränkung des Geltungsbereichs wäre auch sachwidrig, weil ein plausibler Grund, der Bevölkerung in einzelnen kleinräumigen Gebieten im Unterschied zu der sonstigen Bevölkerung gesundheitsschädliche Immissionen zuzumuten, nicht ersichtlich ist.

Die Verbrennung von pflanzlichen Abfällen führt nach dem Vorbringen des Klägers sowie entsprechenden Untersuchungen des Landesamtes für Umweltschutz Sachsen-Anhalt zu Emissionen vor allem von Feinstaub (PM10 und PM2,5) und Kohlenmonoxid sowie gegebenenfalls von Benzo(a)pyren (vgl. Sonderheft 3/2009 der Berichte des Landesamtes für Umweltschutz Sachsen-Anhalt zum Thema Verbrennung von Gartenabfällen - Zusammenhang zwischen Gartenfeuern und Feinstaubbelastung, in seiner aktualisierten Fassung mit Stand April 2011 unter http://www.mu.sachsen-anhalt.de/lau/luesa/Berichte/ Sonderberichte/SB_Gartenabfall_2009_update_2011.pdf abzurufen). Bezüglich dieser Schadstoffe legt die 39. BImSchV für Partikel PM10 und Kohlenmonoxid Immissionsgrenzwerte sowie für Partikel PM2,5 sowie Benzo(a)pyren (lediglich) Zielwerte fest.

Gemäß § 4 Abs. 1 der 39. BImSchV beträgt der Immissionsgrenzwert für Partikel PM10 über den Tag gemittelt 50 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft bei 35 zugelassenen Überschreitungstagen im Kalenderjahr. Ein Immissionsgrenzwert ist ein Wert, der auf Grund wissenschaftlicher Erkenntnisse mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern, und der innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss und danach nicht überschritten werden darf (§ 1 Nr. 15 der 39. BImSchV). Dass die Zulassung der Verbrennung von Gartenabfällen zu einer verbotenen Überschreitung führt, legt der Kläger schon nicht substantiiert dar. Tragfähige Anhaltspunkte dafür sind auch sonst nicht ersichtlich. Im Gegenteil erscheint es nach der vorzitierten Untersuchung des Landesamtes für Umweltschutz Sachsen-Anhalt, die die einzige der Kammer bekannte Studie zu diesem Thema darstellt, zwar möglich, dass die Zulassung der Verbrennung an einzelnen Tagen zu einer Überschreitung des Tagesmittelwertes von 50 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft führt. Die Untersuchung zeigt beispielsweise anhand von Messungen im Magdeburger Umland (Landkreis Jerichower Land) im Herbst 2008 und 2009, dass die Verbrennung von Gartenabfällen insbesondere am ersten und letzten der zugelassenen Brenntage zu deutlich erhöhten Partikelkonzentrationen von PM10 in der Luft führt. Eine Überschreitung des Tagesmittelwertes war indes trotz dieser Belastung eine seltene Ausnahme. Obwohl in den Nachmittagsstunden wiederholt kurzzeitig Spitzenbelastungen von mehr als 100 Mikrogramm Partikeln pro Kubikmeter Luft erreicht wurden, führte dies angesichts einer eher geringen Hintergrundbelastung von rund 20 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft regelmäßig nicht zu Überschreitungen des Tagesmittelwertes (vgl. Sonderheft 3/2009, S. 24-27).

Überträgt man diese Erkenntnisse mit der gebotenen Vorsicht auf die Situation im Gebiet der Beklagten, sind Überschreitungen des Tagesmittelwertes an mehr als 35 Tagen nicht zu erwarten. Nicht anders als im Landkreis Jerichower Land ist auch im Bereich Eschershausen-Stadtoldendorf von einer eher geringen Hintergrundbelastung auszugehen. Nach den Daten der Lufthygienischen Überwachung Niedersachsen (abzurufen unter http://www.env-it.de/luftdaten) lag der Tagesmittelwert für Partikel PM10 in der Zeit vom 20.07.2012 bis zum 27.08.2012 an den nächstgelegenen Messstationen Weserbergland (südlicher Ortsrand von Rinteln, Entfernung rund 50 km) und Solling-Süd (Uslar, OT Schönhagen, Entfernung rund 30 km) zumeist im Bereich von 10 bis 20 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft. Die Hintergrundbelastung ist dort demnach eher geringer als im Jerichower Land. Auch die Zahl der Überschreitungen des Tagesmittelwertes ist im Umkreis der Beklagten gering. Im Jahr 2011 waren nach den nunmehr vorliegenden vollständigen Daten an der Messstation Weserbergland an 16 Tagen und an der Messstation Solling-Süd an sechs Tagen Überschreitungen zu verzeichnen. Im Jahr 2012 gab es mit Stand vom 28.08.2012 Überschreitungen an fünf Tagen (Weserbergland) bzw. vier Tagen (Solling-Süd).

Auch wenn die vorgenannten Messstationen in erheblicher Entfernung zu dem Gemeindegebiet der Beklagten liegen und daher die dort gewonnenen Daten auf die hier zu beurteilende Situation nicht ohne weiteres übertragbar sind, lassen sie doch den Rückschluss zu, dass sich die Schadstoffbelastung der Luft in den Landschaftsräumen Weserbergland und Solling als vergleichsweise gering darstellt. Anhaltspunkte dafür, dass die Situation im Gemeindegebiet der Beklagten von dieser großräumigen Situation entscheidend abweicht, liegen der Kammer nicht vor. Insbesondere ist der Bereich Eschershausen-Stadtoldendorf - anders als Rinteln - weder an eine Autobahn bzw. eine ausgebaute Bundesstraße angebunden, noch gibt es dort erheblich emittierende Industriebetriebe. Dass von den beiden in Stadtoldendorf ansässigen Gipswerken, auf die der Kläger in der mündlichen Verhandlung hingewiesen hat, Feinstaubemissionen ausgehen, die Schlussfolgerungen auf der Grundlage der in Rinteln und Uslar erhobenen Daten verbieten, ist weder dargetan noch ersichtlich.

Nimmt man mithin die Daten der stärker belasteten Messstation Weserbergland aus dem Jahr 2011 als Anhaltspunkt, läge ein Verstoß gegen § 4 Abs. 1 der 39. BImSchV nur dann vor, wenn es bedingt durch die Zulassung der Verbrennung von Gartenabfällen mindestens an weiteren 20 Tagen zu Überschreitungen des Tagesmittelwertes kommen würde. Das liegt schon angesichts von nur rund 18 Tagen im Jahr, an denen die Beklagte die Verbrennung von Gartenabfällen überhaupt zulässt, offensichtlich fern. Hinzu kommt, dass nach der Untersuchung aus Sachsen-Anhalt an diesen rund 18 Tagen allenfalls vereinzelt mit einer Überschreitung des Tagesmittelwertes zu rechnen ist. Insgesamt ist ausgehend von der Untersuchung des Landesamtes für Umweltschutz Sachsen-Anhalt eine Überschreitung des Immissionsgrenzwertes aufgrund der Zulassung der Verbrennung von Gartenabfällen nicht zu erwarten.

Für Kohlenmonoxid beträgt der Immissionsgrenzwert gemäß § 8 der 39. BImSchV als höchster Achtstundenmittelwert pro Tag 10 Milligramm pro Kubikmeter Luft. Eine Überschreitung dieses Grenzwertes ist ebenfalls nicht zu erwarten. Eine Messung in Hettstedt im Mansfelder Land (Sachsen-Anhalt) aus dem Jahr 2004 hat bei einer Spitzenkonzentration von Partikeln PM10 von rund 250 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft aufgrund extrem ungünstiger Ausbreitungsbedingungen zu einer maximalen Kohlenmonoxidkonzentration von lediglich 1,1 Milligramm pro Kubikmeter Luft geführt, wobei dieser Wert noch über acht Stunden zu mitteln ist (Sonderheft 3/2009, S. 23). Anhaltspunkte dafür, dass die Verbrennung von Gartenabfällen die Kohlenmonoxidkonzentration auch nur in die Nähe des Grenzwertes bringen könnte, liegen damit nicht vor, zumal die Belastung selbst an verkehrsreichen Standorten in Niedersachsen nach den Daten der Lufthygienischen Überwachung Niedersachsen nicht einmal ein Zehntel des Grenzwertes erreicht.

In Bezug auf Partikel PM2,5 und Benzo(a)pyren sehen § 5 Abs. 1 und § 10 der 39. BImSchV lediglich Zielwerte vor, die im Fall von Benzo(a)pyren überdies erst ab dem 01.01.2013 gelten. Ein Zielwert ist gemäß § 1 Nr. 37 der 39. BImSchV ein Wert, der mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhindern oder zu verringern, und der nach Möglichkeit innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss. Es handelt sich mit anderen Worten nicht um zwingende Grenzwerte, sondern um Werte, deren Einhaltung gemäß § 23 der 39. BImSchV sicherzustellen ist, soweit dies mit verhältnismäßigen Maßnahmen, insbesondere solchen, die keine unverhältnismäßigen Kosten verursachen, möglich ist. Die Kammer lässt offen, ob der Kläger angesichts des nicht zwingenden Charakters von Zielwerten einen Anspruch darauf hat, dass die Beklagte zu seinem Schutz tätig ist. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, liegen Anhaltspunkte dafür, dass die Zielwerte zu Lasten des Klägers überschritten sein könnten, nicht vor.

Gemäß § 5 Abs. 1 der 39. BImSchV beträgt der Zielwert für Partikel PM2,5 über ein Kalenderjahr gemittelt 25 Mikrogramm pro Kubikmeter. Angesichts von rund 18 zugelassenen Brenntagen im Jahr ist nicht davon auszugehen, dass kurzzeitige Belastungen durch Gartenfeuer auf den zu ermittelnden Jahreswert einen relevanten Einfluss haben. Anhaltspunkte dafür trägt weder der Kläger vor, noch sind solche Anhaltspunkte der vorzitierten Untersuchung aus Sachsen-Anhalt zu entnehmen. Nichts anderes gilt für Benzo(a)pyren. Auch im Hinblick auf diesen Schadstoff ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, dass die von den Gartenfeuern verursachten Immissionen in der Zusammenschau mit der Vorbelastung den - erst zukünftig geltenden - Zielwert des § 10 der 39. BImSchV von einem Nanogramm Benzo(a)pyren in der PM10-Fraktion pro Kubikmeter Luft im Jahresmittel erreichen könnten.

Etwas anderes gilt auch nicht deshalb, weil der Kläger unter verschiedenen Vorerkrankungen leidet, die - möglicherweise - zu einer erhöhten Empfindlichkeit gegenüber Luftschadstoffen führen. Im Immissionsschutzrecht kommt es grundsätzlich nicht auf die individuelle Empfindlichkeit eines konkreten Dritten an, sondern darauf, ob die Einwirkungen bezogen auf das Empfinden eines verständigen Durchschnittsmenschen das zumutbare Maß überschreiten (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.05.1996 - 1 C 10.95, juris; OVG Lüneburg, Beschl. v. 14.02.2011 - 12 LA 8/09, juris; OVG Münster, Beschl. v. 14.01.2010 - 8 B 1015/09, juris), wobei auch die Sicherheit von empfindlichen Personengruppen zu berücksichtigen sein mag (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 13.03.2012 - 12 ME 270/11, juris). Dass die - hier sicher eingehaltenen - Grenzwerte der 39. BImSchV einen solchen Schutz nicht ausreichend sicherstellen, ist weder dargetan noch ersichtlich. Auch im Hinblick auf die Vorerkrankungen des Klägers ist die Beklagte schon deshalb nicht zu weitergehenden Schutzmaßnahmen verpflichtet.

Weitergehende Rechte kann der Kläger schließlich nicht aus § 26 der 39. BImSchV herleiten. Die Vorschrift sieht vor, dass sich die zuständigen Behörden in Gebieten und Ballungsräumen, in denen unter anderem die Werte von Partikeln PM10, PM2,5 und Kohlenmonoxid in der Luft unter den jeweiligen Immissionsgrenzwerten bzw. die Werte von Benzo(a)pyren unter den jeweiligen Zielwerten liegen, darum bemühen, die bestmögliche Luftqualität unterhalb dieser Werte, die mit einer nachhaltigen Entwicklung in Einklang zu bringen ist, aufrechtzuerhalten und dies bei allen relevanten Planungen berücksichtigen. Diese Vorschrift ist bereits aufgrund ihres programmatischen und lediglich an die zuständigen Behörden gerichteten Charakters nicht geeignet, Rechte Dritter und damit des Klägers zu begründen. Überdies ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte in der Sache gegen § 26 der 39. BImSchV verstoßen haben könnte. Angesichts der insgesamt gesehen geringen Belastung, die von der Zulassung der Verbrennung von Gartenabfällen an einzelnen Tagen ausgeht, war die Beklagte nicht verpflichtet, die Interessen der Gartenbesitzer an einer einfachen und kostenfreien Entsorgungsmöglichkeit hinter das Interesse an der Reinhaltung der Luft zurückzustellen.

b) Die Allgemeinverfügung der Beklagten verstößt nicht gegen drittschützende Bestimmungen des Abfallrechts.

aa) Zunächst liegt kein Verstoß gegen den drittschützenden Gehalt von § 2 Satz 1 und 2 BrennVO (Verordnung über die Beseitigung von pflanzlichen Abfällen durch Verbrennen außerhalb von Abfallbeseitigungsanlagen v. 02.01.2004, Nds. GVBl. 2004, 2) vor, auf deren Grundlage die Beklagte die angegriffene Allgemeinverfügung erlassen hat. Nach § 2 Satz 1 BrennVO dürfen pflanzliche Abfälle, soweit es sich nicht um Treibsel handelt, außerhalb zugelassener Abfallbeseitigungsanlagen an den Tagen verbrannt werden, die die Gemeinde hierfür bestimmt. § 2 Satz 2 BrennVO schränkt dieses Bestimmungsrecht dahingehend ein, dass die Gemeinde die Bestimmung nur vornehmen darf, soweit ein Bedürfnis besteht und das Wohl der Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht mehr als nach den Umständen unvermeidbar beeinträchtigt werden.

Die Kammer geht aufgrund der ausdrücklichen Nennung der Nachbarschaft in § 2 Satz 2 BrennVO davon aus, dass die Vorschrift - anders als die bloß objektiv-rechtlich gefasste Vorgängervorschrift des § 3 KompostVO (vgl. dazu VG Göttingen, Urt. v. 23.09.2002 - 4 A 4078/02, juris) - nach dem Willen des Verordnungsgebers drittschützende Wirkung entfaltet. Weiter geht die Kammer zu Gunsten des im Gemeindegebiet ansässigen Klägers davon aus, dass er zur geschützten Nachbarschaft im Sinne der Vorschrift zählt, weil sich die verbrennungsbedingten Immissionen auf das von ihm bewohnte Grundstück auswirken. Gleichwohl verhilft § 2 Satz 2 BrennVO der Klage aus zwei verschiedenen Gründen nicht zum Erfolg. Es liegt bereits kein Verstoß gegen den drittschützenden Gehalt der Vorschrift vor (dazu unter (1)); überdies ist die Vorschrift wegen eines Verstoßes gegen Bundesrecht nichtig, sodass der Kläger daraus ohnehin keine Rechte herleiten kann (dazu unter (2)).

(1) § 2 Satz 2 BrennVO knüpft die Zulassung des Verbrennens von Gartenabfällen unter anderem daran, dass die Nachbarschaft nicht mehr als nach den Umständen unvermeidbar beeinträchtigt wird. Damit nimmt die Vorschrift die mit dem - von § 2 BrennVO grundsätzlich gutgeheißenen - Verbrennen derartiger Abfälle zwangsläufig verbundenen Beeinträchtigungen wie die Entstehung von Rauch und Schwebasche und die folgenden Einschränkungen der Nachbarn im Hinblick auf das Lüften ihrer Häuser und gegebenenfalls die Nutzung ihrer Außenwohnbereiche hin. Nicht hinzunehmen sind lediglich vermeidbare Beeinträchtigungen, also Beeinträchtigungen, die über das hinaus gehen, was die notwendige Folge der Zulassungsentscheidung ist. Derartige Beeinträchtigungen, zu deren Vermeidung § 2 Satz 3 BrennVO verschiedene Instrumente bereitstellt, nimmt die Allgemeinverfügung der Beklagten zu Lasten der Nachbarschaft nicht in Kauf.

Nr. 1 der Allgemeinverfügung begrenzt die Verbrennung von Gartenabfällen zunächst in zeitlicher Hinsicht. Jeder Grundstückseigentümer darf lediglich ein Mal pro Halbjahr, und zwar nur in der Zeit vom 15.03. bis zum 14.04. (1. Halbjahr) sowie vom 15.10. bis zum 14.11. (2. Halbjahr) Gartenabfälle verbrennen. Das Verbrennen darf überdies nur freitags und samstags von 9:00 Uhr bis 18:00 Uhr stattfinden. Mit diesen Beschränkungen stellt die Verordnung sicher, dass eine Verbrennung nur an rund 18 Tagen im Jahr stattfindet. Diese Tage liegen überdies im Frühjahr bzw. Herbst und damit in einer Jahreszeit, in der wetterbedingt eine Nutzung der Außenwohnbereiche nur ausnahmsweise möglich ist und ein Lüften der Häuser und Wohnungen aufgrund der üblicherweise eher niedrigen Außentemperaturen ohnehin nicht ganztägig stattfindet. Zudem findet an den in besonderer Weise der Erholung dienenden Sonn- und Feiertagen eine Verbrennung nicht statt. Die zeitlichen Beschränkungen führen mithin zu einer erheblichen Minderung der von der Verbrennung ausgehenden Beeinträchtigungen, indem sie die Verbrennung auf einen engen Zeitraum begrenzen. Der Einwand des Klägers, die Zahl der Brenntage erreiche fast die Zeitdauer des gesetzlichen Mindesturlaubs nach § 3 BUrlG, was nicht hinzunehmen sei, liegt demgegenüber neben der Sache. Ein Zusammenhang zwischen dem gesetzlichen Mindesturlaub und der Zahl der Brenntage ist nicht erkennbar. Vielmehr hat die Beklagte die Zahl der Brenntage in Orientierung an § 2 Satz 2 BrennVO eng begrenzt, aber gleichwohl so ausreichend bemessen, dass eine zeitliche Verteilung der Emissionen auf verschiedene Tage zu erwarten ist, die extremen Belästigungen an einzelnen Tagen vorbeugt.

Soweit Nr. 2 und 3 der Allgemeinverfügung darüber hinaus das Verbrennen von Pflanzen und Pflanzenteilen, die mit Schadorganismen belastet sind, sowie von im Wald anfallenden Abfällen ohne zeitliche Beschränkung zulassen, führt das zu keiner anderen Betrachtung. Mit dieser Zulassung wiederholt die Allgemeinverfügung nur, was gemäß § 3 BrennVO ohnehin gilt. Hinzu kommt, dass es sich hierbei um Ausnahmefälle handelt, deren Bedeutung für die Belastung der Luft mit Schadstoffen und die Belästigung durch Rauch und Schwebasche entsprechend gering ist.

Über die zeitlichen Beschränkungen hinaus trifft die Allgemeinverfügung in Nr. 4 und 5 weitere Regelungen, die vermeidbare Beeinträchtigungen hinreichend sicher ausschließen. Gartenabfälle dürfen nur auf dem Grundstück, auf dem sie angefallen sind, oder in dessen unmittelbarer Nähe verbrannt werden. Damit ist sichergestellt, dass Gartenabfälle mit kleineren Feuern dezentral und nicht mit wenigen großen Feuern und entsprechenden Beeinträchtigungen für die unmittelbaren Nachbarn verbrannt werden. Die Verfügung sieht ferner vor, dass durch Rauch keine unvermeidbare Belästigung eintreten darf. Nicht zulässig ist eine Verbrennung deshalb, wenn durch die Windrichtung oder eine diesige bzw. regnerische Witterungslage zu befürchten ist, dass die Nachbarschaft erheblich durch Rauchentwicklung beeinträchtigt wird. Auch diese Regelungen, die überdies bußgeldbewehrt sind, verhindern Beeinträchtigungen der Nachbarschaft, die über die mit der Verbrennung zwangsläufig einhergehenden Nachteile hinausgehen. Dem Schutz vor einer unkontrollierten Ausbreitung des Feuers bzw. dem Trinkwasserschutz dient schließlich das - gleichermaßen in § 4 BrennVO enthaltene - Verbot der Verbrennung bei lang anhaltender trockener Witterung, bei starkem Wind, auf moorigem Untergrund und in Schutzzonen I von Wasserschutzgebieten.

Soweit der Kläger die Bestimmtheit einzelner Regelungen in Zweifel zieht, teilt die Kammer diese Zweifel nicht. Hinreichend bestimmt i.S. von § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i.V. mit § 37 Abs. 1 VwVfG ist eine Regelung dann, wenn für den Adressaten vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, was von ihm verlangt wird (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 37 Rn. 5). Das ist hier der Fall. Das gilt insbesondere für den Begriff der diesigen bzw. regnerischen Witterungslage, den die Allgemeinverfügung zum Schutz der Nachbarn verwendet. "Diesig" ist die Witterung, wenn die Luft feucht ist und deshalb keine klare Sicht herrscht. "Regnerisch" ist die Witterung, wenn es entweder bereits regnet oder der Himmel von Regenwolken verhangen ist und (weiterer) Regen droht. Wann das jeweils der Fall ist, ist auch für den Laien in aller Regel hinreichend deutlich erkennbar. Dass es Grenzfälle gibt, liegt in der Natur der Sache und stellt die Bestimmtheit der Regelung nicht in Frage.

Die weiteren vom Kläger als zu unbestimmt bezeichneten und gleichermaßen in § 3 Abs. 2 Satz 2 BrennVO bzw. in § 4 Nr. 2 BrennVO verwendeten Begriffe "nicht nur unbedeutende Mengen" und "starker Wind" lassen ihren Regelungsgehalt ebenfalls hinreichend deutlich erkennen, wenn man das in den Regelungen der BrennVO ebenso wie in der Begründung der Allgemeinverfügung zum Ausdruck kommende Bestreben, eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit und der Nachbarschaft nach Möglichkeit zu verhindern, berücksichtigt. Im Hinblick auf die dann eintretende Anzeigepflicht sind "nicht nur unbedeutend" Mengen, deren Verbrennung aufgrund einer möglichen Brandgefahr und/oder aufgrund der mit der Verbrennung verbundenen Rauch- und Schadstoffemissionen Anlass gibt, behördlicherseits Vorsorge zu treffen und gegebenenfalls einzuschreiten. Ob eine Menge unbedeutend ist, ist deshalb in jedem Einzelfall abhängig von der Menge des Abfalls und seiner konkreten Beschaffenheit zu bestimmen. Starker Wind herrscht dann, wenn aufgrund der Luftbewegung am konkreten Standort ein unkontrolliertes Ausbreiten des Feuers möglich erscheint. Auch hier sind die Umstände des Einzelfalles maßgeblich, sodass eine genauere Fassung etwa unter Angabe einer bestimmten Windstärke nicht zielführend erscheint (anders wohl VG Aachen, Urt. v. 15.06.2007 - 9 K 2737/04, juris).

Soweit der Kläger schließlich das Bedürfnis für die Zulassung der Verbrennung von Gartenabfällen in Zweifel zieht, lässt die Kammer offen, ob diese Zweifel begründet sind. Selbst wenn es an einem Bedürfnis fehlte, könnte der Kläger seine Klage darauf nicht stützen. Das Erfordernis eines Bedürfnisses ist eine bloß objektiv-rechtliche Bedingung dafür, dass die Beklagte zur Zulassung von Brenntagen berechtigt ist. Ein subjektiv-rechtlicher Gehalt ist diesem Tatbestandsmerkmal nicht zu entnehmen. Die Beeinträchtigung der Nachbarschaft ist nicht davon abhängig, ob für die Verbrennung ein Bedürfnis besteht oder nicht.

(2) Selbst wenn die Allgemeinverfügung gegen § 2 Satz 2 BrennVO verstoßen würde, hätte die Klage keinen Erfolg. § 2 Satz 2 BrennVO - und damit die gesamte Regelung zur Zulassung von Brenntagen - ist nichtig, weil sie die Grenzen der Verordnungsermächtigung des § 27 Abs. 3 KrW-/AbfG (nunmehr gleich lautend § 28 Abs. 3 KrWG) überschreitet und damit gegen Bundesrecht verstößt. Der Kläger kann aus dieser Vorschrift deshalb keine Rechte herleiten.

§ 27 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG stellt die Abfallbeseitigung außerhalb von zugelassenen Anlagen unter den Vorbehalt, dass eine Beeinträchtigung des Wohles der Allgemeinheit nicht zu besorgen ist. Die Vorschrift greift damit den allgemeinen Grundsatz der Abfallbeseitigung aus § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG auf (vgl. Frenz, KrW-/AbfG, 3. Aufl. 2002, § 27 Rn. 12). Danach sind Abfälle so zu beseitigen, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Eine Beeinträchtigung liegt insbesondere vor, wenn die Gesundheit der Menschen beeinträchtigt, Tiere und Pflanzen gefährdet, Gewässer und Boden schädlich beeinflusst, schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen oder Lärm herbeigeführt, die Ziele der Raumordnung nicht beachtet, die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung nicht berücksichtigt und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus nicht gewahrt oder sonst die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet oder gestört werden. Jede Form der Abfallbeseitigung, die zu einer Beeinträchtigung im vorgenannten Sinne führt, ist unzulässig.

Im Gegensatz zu dieser bundesrechtlichen Vorgabe ermöglicht § 2 Satz 2 BrennVO eine Abfallbeseitigung außerhalb von zugelassenen Anlagen schon dann, wenn das Wohl der Allgemeinheit nicht mehr als nach den Umständen unvermeidbar beeinträchtigt wird. Die niedersächsische Regelung nimmt es mithin in Abweichung von § 27 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG und § 10 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG in Kauf, dass das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigt wird, sofern sich diese Beeinträchtigung als unvermeidbar erweist.

Der darin liegende Verstoß gegen Bundesrecht führt zur Nichtigkeit von § 2 BrennVO. Eine bundesrechtskonforme Auslegung der Vorschrift dahingehend, dass jede Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit ausgeschlossen sein muss, wenn von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden soll, ist angesichts des eindeutigen Wortlauts und des darin zum Ausdruck kommenden Willens des Verordnungsgebers nicht möglich

Nur ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Klage nicht etwa deshalb Erfolg hat, weil es aufgrund der Nichtigkeit von § 2 BrennVO an einer Ermächtigungsgrundlage für die Zulassung der Gartenabfallverbrennung fehlt. Der Kläger hat - wie oben erläutert - keinen Anspruch darauf, dass die Allgemeinverfügung insgesamt rechtmäßig ist, sondern nur darauf, dass sie seine eigenen Rechte nicht verletzt.

bb) Die Allgemeinverfügung verstößt auch nicht gegen drittschützende Vorschriften des Abfallrechts des Bundes.

Keine drittschützende Wirkung entfaltet die in § 15 Abs. 2 Satz 1 KrWG enthaltene allgemeine Grundpflicht der Abfallbeseitigung. Danach sind Abfälle so zu beseitigen, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Zwar ist das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigt, wenn die Gesundheit der Menschen beeinträchtigt (§ 15 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 KrWG) bzw. die auch Individualrechtsgüter einschließende öffentliche Sicherheit gefährdet oder gestört wird (§ 15 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 KrWG). Sowohl der Begriff "Gesundheit der Menschen" als auch der Begriff der öffentlichen Sicherheit sind - wie der Oberbegriff "Wohl der Allgemeinheit" zeigt - auf die Allgemeinheit bezogen, sodass ein drittschützender Gehalt nicht vorliegt (vgl. zu dem insoweit gleich lautenden § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG nur Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl. 2003, § 10 Rn. 32; Frenz, KrW-/AbfG, 3. Aufl. 2002, § 10 Rn. 24; ebenso VG Göttingen, Urt. v. 23.09.2002 - 4 A 4078/02, juris; unzutreffend demgegenüber VG Aachen, Urt. v. 15.06.2007 - 9 K 2737/04, juris; VG Minden, Urt. v. 27.05.2009 - 11 K 2003/08, juris). Deutlich wird dies insbesondere dann, wenn man § 15 Abs. 2 KrWG mit § 36 Abs. 1 KrWG, der die Planfeststellung von Abfalldeponien regelt, vergleicht. Während § 36 Abs. 1 Nr. 1 KrWG verlangt, dass sichergestellt ist, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, stellt § 36 Abs. 1 Nr. 4 KrWG die zusätzliche Voraussetzung auf, dass keine nachteiligen Wirkungen auf das Recht eines anderen zu erwarten sind. Das Abfallrecht räumt mithin subjektive Rechte im Einzelfall besonders ein; der generellen Anforderung, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt werden darf, ist ein derartiges Recht nicht zu entnehmen.

An diesem Ergebnis ändern auch verschärfte Anforderungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an anderer Stelle nichts. Die Gesetzesbegründung betont vielmehr, § 15 Abs. 2 KrWG normiere "in Übernahme" des bisherigen § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG, dass die Abfallbeseitigung gemeinwohlverträglich durchzuführen sei (vgl. BT-Drs. 17/6052, S. 84).

Weitere drittschützende Vorschriften des Bundesrechts, gegen die die Allgemeinverfügung verstoßen könnte, sind nicht ersichtlich.

c) Schließlich verletzt die Allgemeinverfügung keine Grundrechte des Klägers.

Soweit sich der Kläger auf den Schutz seiner Gesundheit beruft, findet Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG Anwendung. Nach dieser Vorschrift hat jeder das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Das Grundrecht schützt dabei nicht bloß vor staatlichen Eingriffen, die hier nicht in Rede stehen. Es beinhaltet darüber hinaus auch die staatliche Pflicht, sich schützend und fördernd vor die genannten Rechtsgüter zu stellen und sie vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten Dritter - hier der Grundstückseigentümer, die auf der Grundlage der Allgemeinverfügung ihre Gartenabfälle verbrennen möchten - zu bewahren. Bei der Erfüllung von Schutzpflichten kommt den staatlichen Stellen allerdings ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu, der auch Raum lässt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen. Nur unter besonderen Umständen kann sich diese Gestaltungsfreiheit in der Weise verengen, dass allein durch eine bestimmte Maßnahme der Schutzpflicht Genüge getan werden kann. Darüber hinaus hat der Staat das Untermaßverbot zu beachten. Die Vorkehrungen müssen für einen - unter Berücksichtigung entgegenstehender Rechtsgüter - angemessenen und wirksamen Schutz ausreichend sein und zudem auf sorgfältigen Tatsachenermittlungen und vertretbaren Einschätzungen beruhen. Die Verfassung gibt lediglich den Schutz als Ziel vor, nicht jedoch seine Ausgestaltung im Einzelnen (stRspr., vgl. nur BVerfG, Urt. v. 30.07.2008 - 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317 <356 f.>; BVerfG, Beschl. v. 15.10.2009 - 1 BvR 3522/08, juris, beide m.w.N.). Die Zulassung der Verbrennung von Gartenabfällen überschreitet die vorgenannten Grenzen nicht.

Nach den obigen Ausführungen führt die Entscheidung der Beklagten, die Verbrennung von Gartenabfällen in begrenztem Umfang zu gestatten, offenkundig nicht dazu, dass die dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienenden Immissionsgrenzwerte der 39. BImSchV überschritten werden. Da weder dargetan noch ersichtlich ist, dass die Grenzwerte (evident) unzureichend sind, um einen wirksamen Gesundheitsschutz sicherzustellen, ist den Anforderungen der grundrechtlichen Schutzpflicht genüge getan. Hinzu kommen weitere Schutzvorkehrungen durch die Begrenzung der Brenntage in räumlicher und zeitlicher Hinsicht, die die Beklagte selbst vorgesehen hat. Auch das zeigt, dass die Beklagte die Interessen der Nachbarn gesehen und in ihre Entscheidung eingestellt hat.

Soweit der Kläger demgegenüber aufgrund seiner Vorerkrankungen von den verbrennungsbedingten Immissionen in besonderer Weise nachteilig betroffen sein sollte, rechtfertigt das keine andere Betrachtung. Die staatlichen Organe sind nicht verpflichtet, jeder Sondersituation Rechnung zu tragen, zumal in diesem Fall die Verbrennung von Gartenabfällen gleichermaßen grundrechtlichen Schutz genießt (Art. 2 Abs. 1 GG). Vielmehr ist es dem Kläger möglich und zumutbar, an den Tagen, an denen die Luftverunreinigung ein aus seiner Sicht unzuträgliches Ausmaß erreicht, zu Selbsthilfemaßnahmen zu greifen, sich also beispielsweise nicht im Freien aufzuhalten und das Lüften auf die Morgen- und Abendstunden zu beschränken.

Soweit sich der Kläger darüber hinaus auf das allgemeine Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V. mit Art. 1 Abs. 1 GG beruft, berührt die Allgemeinverfügung den Schutzbereich dieses Grundrechts nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schützt das allgemeine Persönlichkeitsrecht den engeren persönlichen Lebensbereich und die Erhaltung seiner Grundbedingungen. Es umfasst das Recht auf Achtung der Privat- und Intimsphäre (vgl. BVerfG, Urt. v. 01.04.2008 - 1 BvR 1620/04, BVerfGE 121, 69 <90>; Urt. v. 06.05.1997 - 1 BvR 409/90, BVerfGE 96, 56 <61>; Epping, Grundrechte, 5. Aufl. 2012, Rn. 632 ff.). Dass sich die Verbrennung von Gartenabfällen nachteilig auf die Privat- oder Intimsphäre auswirken kann, ist fernliegend.

Soweit sich der Kläger schließlich auf das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG beruft, lässt die Kammer offen, ob der Schutzbereich dieses Grundrechts überhaupt berührt ist. Die von der Verbrennung ausgehenden Nachteile für ein Nutzungsrecht des Klägers am Grundeigentum seiner Frau sind offenkundig nicht in einer Weise erheblich, dass die Beklagte von der Zulassung absehen müsste.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO i.V. mit § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, nur die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1) für erstattungsfähig zu erklären, weil nur dieser einen eigenen Antrag gestellt hat und damit ein Kostenrisiko eingegangen ist (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 2 ZPO.