Entscheidungsgründe

Die Klage hat teilweise Erfolg.

Der in der mündlichen Verhandlung konkretisierte Hauptantrag der Klägerin ist nicht zulässig. Die von der anwaltlich vertretenen Klägerin erhobene Verpflichtungsklage, mit der sie unter Aufhebung des "Bescheides" vom 18.04.2019 die Verpflichtung der Beklagten begehrt, durch einen Bescheid anzuerkennen, dass die Schläge I. und L. im Jahr 2017 gepflügt wurden, deshalb für das Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen, ist nicht statthaft.

Mit der Verpflichtungsklage kann nach § 42 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nur die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden. Die Klägerin begehrt ausdrücklich den Erlass eines aus ihrer Sicht abgelehnten Verwaltungsaktes. Diese sogenannte Versagungsgegenklage setzt voraus, dass überhaupt ein abgelehnter Verwaltungsakt vorliegt. Das ist hier nicht der Fall. Das Schreiben der Beklagten vom 18.04.2019 ist kein Verwaltungsakt im Sinne des § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetz (Nds. VwVfG) in Verbindung mit § 35 VwVfG. Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Regelung ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, das heißt wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 49. Ed. 1.10.2020, VwVfG § 35 Rn. 141). Für einen - hier allein in Betracht kommenden - feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Ein feststellender Verwaltungsakt muss dabei aber - ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt - die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 VwVfG vollständig erfüllen. Das gilt insbesondere für die Merkmale "Regelung" und "Außenwirkung". Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern - als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts - auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3/09 - NVwZ 2010, 133 ,134). Maßgeblich kommt es bei der Auslegung von Verwaltungsakten in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern darauf an, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste (BVerwG, Beschluss vom 23.01.2018 - 8 B 30.17 -, BeckRS 2018, 1933, Rn. 7).

Dies zugrunde gelegt hat die Beklagte in dem Schreiben vom 18.04.2019 keine Regelung mit Außenwirkung getroffen, die aus der Sicht des Empfängers nach ihrem Erklärungsinhalt darauf gerichtet ist, mit bindender Wirkung die Anerkennung eines "Ackerlandstatus" zu verneinen. Bereits dem äußeren Erscheinungsbild nach handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Das Schreiben enthält weder einen Tenor, noch eine hierauf bezogene Begründung oder eine Rechtsbehelfsbelehrung. Aufgrund der Bezugnahme im Betreff auf die vorhergehenden anwaltlichen Schreiben vom 04.10.2018 und vom 07.12.2018 wird deutlich, dass es sich (abermals) um eine Antwort auf ein Schreiben der Klägerin handelt: In diesem Schreiben äußert die Beklagte - wie in den Schreiben zuvor - ihre Rechtsauffassung und stellt diese nicht verbindlich fest. Die abschließenden Sätze: "Die mit dem Sammelantrag eingereichten Anlagen 8 Ihrer Mandantin wurden gem. obiger Vorgabe überprüft und der Flächenstatus hiernach festgelegt. Eine Änderung des Flächenstatus erfolgt auch nach nochmaliger Überprüfung nicht." enthalten dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem "Flächenstatus". Denn sie nehmen darauf Bezug, dass ein "Flächenstatus" bereits "festgelegt" sei, und zwar an anderer Stelle. Es kann deshalb hier dahinstehen, ob diese "Festlegung" an anderer Stelle durch Bescheid erfolgte. Dass diese Festlegung nicht geändert wird, ist dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem "Status". Dem Wortlaut nach handelt es sich noch nicht einmal um eine wiederholende Verfügung.

Die erst in der mündlichen Verhandlung erhobene Feststellungsklage stellt eine zulässige Klageänderung nach § 91 Absatz 1 VwGO dar. Danach ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Die Änderung ist sachdienlich. Die Sachdienlichkeit ist objektiv im Hinblick auf die Prozesswirtschaftlichkeit zu beurteilen. Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient, und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt oder wenn - bei neuem Streitstoff - das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden könnte (vgl. Rennert in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 91 Rn. 31 m. w. N.). Das ist hier der Fall, denn die Beteiligten streiten im Wesentlichen um die Frage, ob die in Rede stehenden Flächen als Dauergrünland im Sinne des § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung zu bewerten sind und ob bei einem zukünftigen Pflügen eine Genehmigungsbedürftigkeit nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes besteht. Für die Entscheidung über die Feststellungsklage ist der bisherige Streitstoff eine verwertbare Entscheidungsgrundlage und sie führt zu einer endgültigen Klärung der streitgegenständlichen Fragen.

Das Verwaltungsgericht Stade ist für diese Klage örtlich zuständig. Nach § 52 Nummer 1 VwGO ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, denn Streitgegenstand ist ein ortsgebundenes Rechtsverhältnis im Bezirk des erkennenden Gerichts. "Ortsgebunden" im Sinne dieser Bestimmung ist nicht nur ein radiziertes Realrecht, sondern jedes Recht oder Rechtsverhältnis, das mit einem bestimmten Territorium in besonderer Beziehung steht (Nds. OVG, Beschluss vom 10.11.2014 - 8 PS 131/14 -, Rn. 8 m.w.N., juris). Das ist hier der Fall. Gegenstand des Verfahrens ist die Feststellung, dass die in Rede stehenden Flächen im Jahr 2017 gepflügt worden sind, deshalb im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und bis zum 15.05.2023 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen. Diese Streitigkeit weist einen hinreichenden Ortsbezug auf. Denn maßgeblich kommt es auf die konkrete Bewirtschaftung der konkreten Flächen, die im Gerichtsbezirk des erkennenden Gerichts liegen, und die hieraus folgenden Rechten und Pflichten an. Dadurch, dass das Verwaltungsgericht örtlich zuständig ist, in dessen Bezirk die Flächen belegen sind, wird auch dem Sinn und Zweck des § 52 Nummer 1 VwGO, der Ortskenntnis des ansässigen Gerichts Rechnung zu tragen und die Einnahme eines Augenscheins für dieses Gericht mit dem vergleichsweise geringsten Aufwand zu ermöglichen, entsprochen.

Die Feststellungsklage ist weit überwiegend zulässig.

Sie ist überwiegend statthaft. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

Es liegt jedenfalls in Bezug auf die Feststellung, dass die in Rede stehenden Flächen im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und aufgrund dessen bis zum 15.05.2023 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen, ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vor. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19/94 -, juris, Rn. 10; Nds. OVG, Beschluss vom 22.07.2020 - 11 LA 104/19 -, Nds. Rechtsprechungsdatenbank, Rn. 8). Der Streit der Beteiligten betrifft die Bedeutung und Tragweite einer Vorschrift des öffentlichen Rechts in Beziehung zu einem konkreten Sachverhalt. Die Beteiligten streiten über die Frage, ob die Flächen als Dauergrünland im Sinne des § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung zu bewerten sind. Hiervon abhängig und hiermit untrennbar verbunden ist die weitere Frage, ob die Klägerin bis zum 15.05.2023 eine Genehmigung für das Pflügen der Flächen nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes benötigt. Die Klägerin kann nicht (allein) die Feststellung verlangen, dass ein bestimmter Schlag "einen Ackerstatus hat" bzw. "nicht als Dauergrünland zu bewerten ist". Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen "Ackerlandstatus" von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (a. A. wohl OVG NRW, Urteil vom 08.05.2018 - 12 A 2475/16 -, juris Rn. 26). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen "Ackerlandstatus" verleihen könnte. Hingegen beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche als Dauergrünland zu bewerten, nach den Voraussetzungen der Rechtsnorm des § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung. Mit der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland werden dann unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet, namentlich unter anderem die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes einzuholen und ggf. eine Ersatzfläche zu stellen.

Soweit die Klägerin auch beantragt hat, festzustellen, dass die in Rede stehenden Flächen im Jahr 2017 gepflügt worden sind, handelt es sich nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, sondern um die - nicht statthafte - begehrte Feststellung eines tatsächlichen Umstandes. Insoweit ist die Klage abzuweisen.

Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der (statthaften) Feststellung. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Nds. OVG, Beschluss vom 11.12.2020 - 4 LC 291/17 -, Nds. Rechtsprechungsdatenbank, Rn. 31). Ein berechtigtes Interesse liegt vor. Die Klägerin hat nicht nur dargelegt, dass sie ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind, sondern daneben das nachvollziehbare rechtliche Interesse dargelegt, dass sie sich rechtskonform verhalten wolle. Sie wolle rechtliche Nachteile vermeiden, die entstehen könnten, wenn die zwischen ihr und der Beklagten streitige Bewertung der Flächen nicht verbindlich geklärt werde.

Der Klage steht nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage aus § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dem Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO liegt der Gedanke der Prozessökonomie zu Grunde. Der dem Kläger zustehende Rechtsschutz soll auf dasjenige Verfahren, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden (Nds. OVG, Urteil vom 15.07.2014 - 1 LB 133/13 -, Nds. Rechtsprechungsdatenbank, Rn. 27). Hieran gemessen kann die Klägerin ihre Rechte nicht vorrangig durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen. Die Klägerin kann nicht darauf verwiesen werden, eine Verpflichtungsklage zu erheben, die auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Denn an einer Klage, gerichtet auf die Erteilung einer Umbruchgenehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes, hat die Klägerin kein Interesse, die hier davon ausgeht, dass es sich bei den Flächen gerade nicht um Dauergrünland handelt, deren Umbruch bzw. Pflügen einer Genehmigung nach der genannten Vorschrift bedarf. Auch auf eine Verpflichtungsklage, gerichtet auf den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes, in dem rechtlich verbindlich festgestellt würde, dass die Flächen nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und das Pflügen der Flächen bis zu einem bestimmten Datum keiner Genehmigung bedarf, kann die Klägerin nicht verwiesen werden. Denn der Beklagten steht mangels ausdrücklicher Regelungen zu solch einer Feststellung zunächst einmal ein Ermessen zu, ob sie ein entsprechendes Verwaltungsverfahren einleitet, an dessen Ende sie entweder keinen Bescheid erlässt, weil es aus ihrer Sicht an einer Rechtsgrundlage für eine Feststellung fehlt, oder einen - für die Klägerin positiven oder negativen - Bescheid erlässt. Da die Beklagte bisher keine Veranlassung hatte, ein solches Ermessen überhaupt auszuüben, wäre eine Verpflichtungsklage mit den durch die Feststellungsklage verfolgten Zielen, die streitigen Fragen in der Sache zu klären, nicht zu vergleichen. Aus demselben Grund ist auch eine Verpflichtungsklage in Form einer Untätigkeitsklage, die allenfalls darauf gerichtet sein könnte, die Beklagte zu verpflichten, darüber zu entscheiden, ob sie ein Verwaltungsverfahren einleitet und an deren Ende sie einen oder keinen Verwaltungsakt erlässt, offensichtlich nicht der Feststellungsklage vorzuziehen. Ferner kommt auch eine Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 13.12.2018 über die Gewährung von Direktzahlungen nicht in Betracht, denn eine verbindliche Festlegung eines Dauergrünland- oder Ackerlandstatus wird in diesem Bescheid über die Gewährung von Geldleistungen auch im Antragsjahr 2018 nicht getroffen. Dies ist nach den nationalen Regelungen, insbesondere des § 10a der InVeKoS-Verordnung, nicht vorgesehen worden.

Die Feststellungsklage ist überwiegend begründet.

Es ist festzustellen, dass der Schlag I. im Feldblock (bis 2018) DENILI H., mit der Bezeichnung "J." zu einer Größe von 1,4158 ha und der Schlag L. im Feldblock (bis 2018) DENILI K. mit der Bezeichnung "J." zu einer Größe von 2,6127 ha im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und jedenfalls bis zum 17.11.2022 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen.

Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Diese Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung, deren Vorschriften nach § 1 Nummer 3 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h) der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, unbeschadet des § 2 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Mit Einführung dieser Regelung, die am 30.03.2018 in Kraft getreten war, hat die Bundesrepublik Deutschland von der in Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a) der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, geändert durch Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nummer 2017/2393, eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Definition von Dauergrünland um die sog. "Pflugregelung" zu erweitern. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a) der ab dem 01.01.2018 geltenden Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, als Dauergrünland nach Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe h) gelten, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind.

Durch diese Änderung soll, um der Vielfalt landwirtschaftlicher Systeme innerhalb der Union gerecht zu werden, den Mitgliedstaaten gestattet werden, das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen (siehe Erwägungsgrund Nummer 23 der Verordnung (EU) Nummer 2017/2393 und BRat-Drs. 61/18, S. 17, 18). Aus Sicht des deutschen Verordnungsgebers ist die Anwendung dieser Option sachgerecht gewesen. Denn beim Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handelt es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstehen nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Ein besonderes Erhaltungsinteresse wie beim klassischen Dauergrünland besteht hier nicht. Stattdessen unterliegen diese Flächen dann den Greening-Vorschriften für Ackerland, nämlich der Anbaudiversifizierung und dem Erfordernis der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Durch die Nutzung dieser Option wird für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauen (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Diese Darlegungen gelten im Grundsatz auch für solche Flächen, die im Jahr 2018 aufgrund der Anwendung dieser Option von Dauergrünland nach der bisherigen Definition in Ackerland umklassifiziert werden. Andererseits führt diese neue Regelung dazu, dass auch das Umpflügen von Dauergrünland eine Umwandlung darstellt, die dem mit § 16 Absatz 3 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes eingeführten Genehmigungsverfahren unterliegt (BRat-Drs. 61/18, S. 18). Der Verordnungsgeber erklärt ausdrücklich, dass es sich bei Flächen, auf denen Gras oder Grünfutterpflanzen angebaut werden und die innerhalb von fünf Jahren umgepflügt worden sind, üblicherweise um eine ackerbauliche Nutzung handelt. Aus diesem Grund ist dem Einwand der Beklagten, die Regelung gelte nicht für Flächen, die vor dem Jahr 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien, nicht zu folgen. Dies ist weder aus dem Wortlaut des § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung, der insoweit mit der EU-Regelung übereinstimmt, noch aus den Ausführungen des Verordnungsgebers zu schließen. Vielmehr war es dem deutschen Verordnungsgeber bewusst, dass durch die Änderung der Definition von Dauergrünland Flächen, auf denen Gras und Grünfutter angebaut werden, nunmehr als Ackerland zu klassifizieren sind, weil sie aufgrund des Umpflügens kein schützenswertes Dauergrünland mehr sind. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass es nach der neuen Definition weniger Dauergrünlandflächen geben kann.

Dies zugrunde gelegt sind die Schläge I. und L. nach § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung am 30.03.2018 nicht (mehr) als Dauergrünland im Sinne dieser Vorschrift zu bewerten. Denn diese Flächen wurden im Jahr 2017 gepflügt.

Gemäß § 10a Absatz 1 der InVeKoS-Verordnung kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11.06.2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 der InVeKoS-Verordnung folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß Satz 1 Nummer 2 kann abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

Die Klägerin hat für die Schläge I. und L., die - so zwischen den Beteiligten unstreitig - im Jahr 2017 nach den zu diesem Zeitpunkt geltenden Vorschriften als Dauergrünland zu bewerten waren, den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a Absatz 1 der InVeKoS-Verordnung geführt. Sie hat schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die beiden Flächen ihrer Lage und Größe nach benannt, indem sie die Anlage 8 ausgefüllt und in dieser vermerkt hat, dass die beiden Schläge im Jahr 2017 gepflügt und mit Gras neu angesät worden seien. Sie hat auch grundsätzlich geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich die Kopie einer Rechnung vom 24.04.2018 über den Kauf von Saatgut, die Kopie einer Rechnung des Lohnunternehmens vom 27.11.2017 über das Pflügen sowie schriftliche Zeugenaussagen des Mitarbeiters des Lohnunternehmens über die Durchführung der Arbeiten.

Soweit die Beklagte diese Beweismittel schon nicht als geeignete Nachweise im Sinne des § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 der InVeKoS-Verordnung anerkennt, ist dies rechtlich nicht nachvollziehbar. § 10a der InVeKoS-Verordnung enthält keine näheren Regelungen dazu, was unter dem Begriff "geeignete Nachweise" zu verstehen ist. Deswegen ist auf die allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrens zurückzugreifen. Gemäß § 1 Absatz 1 Nds. VwVfG in Verbindung mit § 26 Absatz 1 VwVfG bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die Nichtberücksichtigung der von der Klägerin hier vorgelegten Rechnungskopie und schriftlichen Zeugenaussagen ist jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil ein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung nicht vorliegt. Die Beklagte lehnt solche Nachweise mit der Begründung ab, dass bei privaten Zeugenaussagen die Richtigkeit dieser angezweifelt werden könnte, und dass auch betriebliche Aufzeichnungen, wie Rechnungen, zweifelhaft seien. Hierin liegt aber kein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung solcher Unterlagen. Die Beklagte nimmt mit dieser Begründung eine Beweiswürdigung vorweg. Dass Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorgenommenen vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen. Die vorgelegten Rechnungskopien und schriftlichen Zeugenaussagen sind grundsätzlich geeignete Beweismittel, um das Pflügen der in Rede stehenden Fläche zu beweisen. Ob das Pflügen mit diesen Beweismitteln zur Überzeugung der Beklagten bzw. des Gerichts belegt worden ist, ist das Ergebnis der Beweiswürdigung.

Des weiteren ist die Auffassung der Beklagten, dass es sich bei der in § 10a Absatz 1 Satz 1 der InVeKoS-Verordnung genannten Frist um eine Ausschlussfrist handelt mit der Folge, dass die in diesem Fall nach diesem Tag eingereichten schriftlichen Zeugenaussagen nicht zu berücksichtigen sind, nicht überzeugend. Weder aus dem Wortlaut des § 10a der InVeKoS-Verordnung, der Begründung des Verordnungsgebers (BRat-Drs. 61/18) noch dem Sinn und Zweck dieser Regelung ist zu schließen, dass im Falle bereits vorgelegter Unterlagen weitere Unterlagen, die nach Ablauf der Frist vorgelegt werden, nicht zu berücksichtigen sind. Dies gilt insbesondere für den hier vorliegenden Fall, dass weitere Beweismittel nur deswegen nachgereicht werden, weil die Beklagte der Klägerin nach Ablauf der Frist mitgeteilt hatte, dass die bisher vorgelegten Nachweise schon gar nicht geeignet sind, das Pflügen der Fläche zu beweisen. In diesem Fall ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a der InVeKoS-Verordnung erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist entzieht, ohne vorher mitzuteilen, welche Beweismittel sie als grundsätzlich geeignet ansieht. Wenn die Beklagte in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hinweist, dass sie nicht von vornherein anzugeben habe, welche Nachweise sie akzeptiere, so kann sie sich im Nachhinein jedenfalls nicht auf das Vorliegen einer Ausschlussfrist berufen. Ein solches Verhalten ist widersprüchlich.

Zur Überzeugung des Gerichts hat die Klägerin die Schläge I. und L. im Jahr 2017 gepflügt. Zwar trifft es zu, dass die von der Klägerin vorgelegte Rechnung vom 24.04.2018 über den Kauf von insgesamt 300 Kilo Saatgut nicht "schlagbezogen" ist und diese allein den Nachweis des Pflügens nicht erbringen kann. Sie liefert jedoch ein erstes Indiz dafür, dass die Klägerin vor dem Pflügen und der Neuansaat im Jahr 2018 jedenfalls genügend Saatgut für beide Flächen beschafft hatte. Jedenfalls durch die schriftlichen Zeugenaussagen des Mitarbeiters des Lohnunternehmens kann der Nachweis des Pflügens geführt werden. Dieser gab unter Bezugnahme auf die in Rede stehenden Flächen an, dass die Flächen am 17.11.2017 von ihm gepflügt worden seien. Zweifel an der Glaubhaftigkeit der Angaben des Zeugen sind weder von der Beklagten konkret dargelegt worden noch ersichtlich. Der Zeuge hat, soweit ersichtlich, kein eigenes, insbesondere kein wirtschaftliches Interesse an dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens. Seine Angaben werden dadurch gestützt, dass das Lohnunternehmen diese Arbeiten auch in Rechnung gestellt hat. Die Klägerin hat die Rechnung vom 27.11.2017 vorgelegt. Zwar bezieht sich diese nicht konkret auf die Schläge I. und L., aber anhand der Angabe, dass am 17.11.2017 4,16 ha gepflügt worden seien, lässt sich schließen, dass es sich um die beiden Schläge I. und L. handeln dürfte. Diese haben eine Gesamtgröße 4,0285 ha, welche zwar von der Angabe in der Rechnung abweicht. Aber die Abweichung um 0,1315 ha begründet weder Zweifel an der Richtigkeit der Rechnung noch an den Angaben des Zeugen. Zum einen ist diese Abweichung gering und zum anderen ist kein Grund ersichtlich, weshalb der Lohnunternehmer, der bei seinen Arbeiten regelmäßig selbst eine Messung der von ihm bearbeiteten Fläche vornimmt, nicht etwas mehr von der Fläche gepflügt haben soll als im Sammelantrag für die Direktzahlungen angegeben wurde.

Die Schläge I. und L. dürfen jedenfalls bis zum 17.11.2022 ohne Genehmigung gepflügt werden. Nach dem Wortlaut des § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung sowie Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, wonach die Fläche "mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt" worden sein darf, beginnt die Frist von fünf Jahren mit dem letzten Pflügen - hier am 17.11.2017. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder - wie die Beklagte meint - vor dem 16.05.2013 bereits Dauergrünland war, ist unerheblich. Denn für die neue Rechtslage kommt es darauf an, ob in den fünf Jahren vor dem Jahr 2018 die Fläche gepflügt worden ist, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Dem Argument der Beklagten, dass diese Beurteilung dem Ziel widerspreche, Dauergrünland zu schützen, ist nicht zu folgen. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 besagt nicht, dass eine Fläche nicht als Dauergrünland bewerten ist, wenn sie fünf Jahre lang nicht "um"gepflügt wurde. Die Mitgliedstaaten erhalten vielmehr die Möglichkeit, diese Tatbestandsvoraussetzung kumulativ zu der Voraussetzung "nicht Teil der Fruchtfolge" für ihr Hoheitsgebiet zu regeln. Wenn die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, hat der Verordnungsgeber die Einschränkung des Dauergrünlandschutzes dabei abgewogen und diese Einschränkungen in Kauf genommen. Diese Entscheidung ist nicht durch eine restriktive Auslegung zu unterlaufen.

Mit Ablauf der 5-Jahres Frist würden die Flächen, soweit die weiteren Voraussetzungen des § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung vorliegen, wieder Dauergrünland werden und das weitere Pflügen wäre nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes genehmigungsbedürftig - hier ab dem 18.11.2022. Weil die Fläche ab diesem Zeitpunkt nicht ohne Genehmigung gepflügt werden darf, ist die Feststellung, dass sie ohne Genehmigung gepflügt werden darf, nur bis zum 17.11.2022 auszusprechen. Im Übrigen, nämlich soweit die Klägerin beantragt, dass die Flächen bis zum 15.05.2023 umgebrochen werden dürfen, ist die Klage abzuweisen.

Dem Einwand der Klägerin, dass die Flächen in analoger Anwendung des § 21a Satz 1 Nummer 4 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung bis zum Ablauf des auf den Ablauf der 5-Jahres Frist im Sinne des § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung folgenden maßgeblichen Schlusstermins für den Antrag auf Direktzahlung - hier den 15.05.2023 - ohne Genehmigung gepflügt werden dürften, ist nicht zu folgen. § 21a Satz 1 Nummer 4 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung bestimmt, dass nicht genutzte Genehmigungen nach § 16 Absatz 3 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes mit Ablauf des auf die Genehmigung folgenden maßgeblichen Schlusstermins für den Antrag auf Direktzahlung enden. Für eine analoge Anwendung dieser Vorschrift auf den hiesigen Fall ist schon mangels planwidriger Regelungslücke kein Raum. Denn die Regelung in § 21a Satz 1 Nummer 4 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung, setzt voraus, dass es sich um den genehmigungsbedürftigen Umbruch einer Dauergrünlandfläche handelt, für den bereits eine Genehmigung erteilt worden ist, und bestimmt, wann diese Genehmigung im Falle der Nichtnutzung endet, mithin wie lange von einer bereits erteilten Genehmigung Gebrauch gemacht werden kann. Die Regelung wurde eingeführt, weil in Artikel 44 Absatz 1 der Delegierten Verordnung (EU) Nummer 639/2014 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt worden ist, Umwandlungsgenehmigungen vorzusehen, aber Artikel 44 Absatz 2 dieser Verordnung keine Regelungen darüber enthält, wie zur Verhinderung einer weiteren Umwandlung von Dauergrünland mit erteilten Genehmigungen zu verfahren ist (BRat Drs 251/15, S. 15). Im hiesigen Fall geht es der Klägerin aber um die Klärung der Frage, bis zu welchem Zeitpunkt ihre Flächen gerade ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen, es sich also um ein nicht genehmigungsbedürftiges Vorhaben handelt, weil die Flächen gerade nicht als Dauergrünlandflächen zu bewerten sind. Wie im Falle der Klägerin zur Verhinderung weiterer Umwandlung von Dauergrünland zu verfahren ist, wenn Flächen ohne Genehmigung umgebrochen werden dürfen, ergibt sich aus § 16 Absatz 3 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes in Verbindung mit § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung: Sie dürfen nach Ablauf der fünf Jahre nur noch mit Genehmigung umgebrochen werden. Liegt eine solche vor, bestimmt § 21a Satz 1 Nummer 4 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung, wann sie endet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz 1 VwGO. Gemäß Satz 1 dieser Vorschrift sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen, wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt. So liegt es hier. Die Klägerin unterliegt mit ihrer Verpflichtungsklage, obsiegt weit überwiegend aber mit der Feststellungsklage. Dies entspricht der ausgesprochenen Quote. Soweit die Klägerin hinsichtlich der begehrten Feststellung, ob die Flächen im Jahr 2017 gepflügt wurden und der begehrten Feststellung, ob die Flächen bis zum 15.05.2023 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen, unterliegt, entspricht dies nur einem geringen Teil im Sinne des § 155 Absatz 1 Satz 3 VwGO, für den die Klägerin nicht die Kosten zu tragen hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Zulassung der Berufung erfolgt gemäß § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO. Die Sache hat grundsätzliche Bedeutung, weil sie in der Rechtsprechung bislang noch nicht geklärte fallübergreifende, verallgemeinerungsfähige Rechts- oder Tatsachenfragen aufwirft.