Entscheidungsgründe

Die Klage hat Erfolg.

Der Gebührenbescheid der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, so dass er aufzuheben ist (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die dem Festsetzungsbescheid zugrundeliegenden satzungsrechtlich festgelegten Gebührensätze für die Nutzung von Sporthallen halten einer Überprüfung anhand der sich aus dem Niedersächsischen Kommunalabgabengesetz ergebenden rechtlichen Vorgaben nicht stand.

1.

Die festgelegten Gebührensätze für die Hallennutzung werden schon formalen Anforderungen nicht gerecht. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 NKAG dürfen kommunale Abgaben nur auf Grund einer Satzung erhoben werden, über die nach § 40 Abs. 1 Nr. 5 NKomVG von der Vertretung zu beschließen ist. Voraussetzung für eine rechtmäßige Festlegung von Gebührensätzen durch den Satzungsgeber ist, dass diesem - hier also dem Rat der Beklagten - die maßgebliche Kalkulation, aus der sich zumindest die kalkulatorischen Leitentscheidungen widerspiegeln, bei der Beschlussfassung vorgelegen hat (Rosenzweig/Freese, NKAG-Kommentar, Stand: Dezember 2014, § 5 Rn. 73 m. w. N.). Das war hier nicht der Fall. Eine Kostenkalkulation mit einer Kostenermittlung einerseits und einer Darstellung des Verteilungsmaßstabs fehlte beim Satzungsbeschluss im Dezember 2012 völlig. Der Rat der Beklagten hat sich eine von der Verwaltung erstellte Kalkulation vielmehr erst im Laufe des Klageverfahrens zu eigen gemacht, nachdem der Kläger das Fehlen einer Kalkulation gerügt hat. Eine Kalkulation war auch nicht deshalb gänzlich entbehrlich, weil von vornherein keine kostendeckende Gebührenerhebung (§ 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG), sondern erheblich niedrigere Gebühren (§ 5 Abs. 1 Satz 3 NKAG) als eine Art "Betriebskostenzuschuss" geplant und sogar vom Rat selbst vorgegeben waren. Zwar kann wohl davon ausgegangen werden, dass das stets in Rede stehende Einspar- bzw. Einnahmeziel von (zuletzt) etwa 50.000 EUR infolge der Gebührenerhebung ganz erheblich hinter den insgesamt für die Beklagte anfallenden Kosten zurückbleibt. Insoweit war - ohne dass dies bislang genau ermittelt worden wäre - von Beträgen im Bereich von etwa 500.000 EUR bis 1.000.000 EUR die Rede. Dem Rat fehlte es aber auch an jeglicher Berechnungsgrundlage auf der "Verteilungsseite", aus der sich ergeben hat, dass und warum für die Nutzungsstunde wochentags 2,50 EUR und am Wochenende und in den Ferien 5,00 EUR anfallen sollen. Sowohl die Ermittlung der Kostenhöhe als auch die Art und Weise der Verteilung der 50.000 EUR Einnahmeziel auf die Kostenträger bzw. Gebührenzahler sind bis zum Ratsbeschluss vom 20. Juni 2013 - wenn überhaupt - ein bloßes Verwaltungsinternum geblieben. Dies reicht für eine fehlerfreie Festlegung der Gebührensätze durch den Satzungsbeschluss im Dezember 2012 nicht aus. Der Normgeber konnte so sein Satzungsermessen nicht sachgerecht ausüben. Vielmehr liegt der Eindruck nahe, als seien schlichtweg die Vorschläge des "Runden Tisches" übernommen worden. Der Mangel einer nicht zumindest die Leitentscheidungen widerspiegelnden Kalkulation führt zwar nicht stets zur Nichtigkeit der satzungsrechtlichen Regelung des Gebührensatzes, wenn es an einer Auswirkung auf die Gebührenhöhe fehlt (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 22.06.2009 - 9 LC 409/06 -, juris Rn. 29). Voraussetzung ist dann aber, dass dem Rat - anders als hier - bei der Festlegung von Gebührensätzen überhaupt eine Kalkulation vorgelegen hat (vgl. Rosenzweig/Freese, a. a. O. § 5 Rn. 75 - 75b). Dies lässt sich auch der 2006 eingefügten Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG entnehmen, die für die Unbeachtlichkeit eines Fehlers bei der Kostenermittlung voraussetzt, dass der Beschlussfassung des Rates eine Kostenberechnung zugrunde liegt. Das Fehlen der Kalkulation zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Gebührensätze im Dezember 2012 konnte auch nicht nachträglich (mit Rückwirkung) durch den Beschluss über die Kenntnisnahme der Kalkulation im Juni 2013 geheilt werden. Ein bloßes "Nachschieben" der Kalkulation - wie es hier erfolgt ist - reicht nämlich nicht aus, um bereits beschlossene Gebührensätze nachträglich zu rechtfertigen (vgl. Rosenzweig/Freese, a. a. O., § 5 Rn. 75 - 75b; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 732). Vielmehr muss dem Ortsgesetzgeber eine Kalkulation bereits bei der Beschlussfassung über die Gebührensätze zur Verfügung gestanden haben; die Kalkulation ist nicht lediglich Motiv, sondern unabdingbare Voraussetzung für eine Gebührenfestlegung (vgl. Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 730).

2.

Selbst wenn man demgegenüber das "Nachschieben" einer Kalkulation nach der Beschlussfassung des Rates über die Gebührensätze mit "heilender" Wirkung für möglich hielte, wären die satzungsrechtlich vorgesehenen Gebührensätze für die Nutzung von Sporthallen als unwirksam anzusehen.

a) Im Ausgangspunkt ist es vertretbar, alle von der Beklagten betriebenen Sportstätten und Schulsportanlagen als eine einheitliche öffentliche Einrichtung zu behandeln - so wie in § 1 Abs. 1 der Satzung vorgesehen - und für die Nutzung der Sporthallen Gebühren zu ermitteln, ohne dabei nach den einzelnen Hallen zu differenzieren. Die Unterschiede bei den Hallengrößen zwingen zu keiner unterschiedlichen Handhabung, also der Einordnung der einzelnen Hallen als jeweils selbständige (gebührenpflichtige) öffentliche Einrichtung oder als gesondert abzurechnender Teilleistungsbereich. Bei typisierender Betrachtung ähneln sich nämlich die Nutzungsmöglichkeiten bei den Hallen und Hallenteilen der teilbaren Hallen stark. Es steht für viele Sportarten in den Hallen und Hallenteilen jeweils ein Spielfeld zur Verfügung, woran auch unterschiedliche Hallenabmessungen nichts ändern. Dass gerade im Bereich Tischtennis bei unterschiedlicher Größe der Hallen eine unterschiedliche Zahl von Tischen aufgestellt werden kann, ist eher das Spezifikum dieser Nutzungsart, zwingt aber nicht dazu, für die Hallen die Gebührensätze jeweils getrennt zu ermitteln und festzulegen. Bei anderer Betrachtungsweise, also einer Differenzierung nach unterschiedlichen Nutzungsunterscheidungen, müsste man letztlich auch danach differenzieren, welcher Verein mit wie viel Personen eine Halle nutzt. Für die anfallenden Kosten macht das aber gerade keinen wesentlichen Unterschied. Eine gesonderte Kalkulation pro Halle dürfte demnach nicht zwingend sein; die bei unterschiedlicher Kosten der einzelnen Hallen resultierende "Quersubventionierung" zwischen den Hallennutzern dürfte vielmehr unschädlich sein.

b) Es fehlt aber an einer betriebswirtschaftlichen Grundsätzen genügenden Ermittlung der Kosten i. S. v. § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG bzw. an einer hinreichenden Gebühren(bedarfs)berechnung i. S. v. § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG sind die Kosten der Einrichtungen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln. Dies ist hier nicht in ausreichender Weise geschehen:

aa) Eine betriebswirtschaftlichen Grundsätzen genügende Kostenermittlung ist regelmäßig nur gegeben, wenn die Kosten der öffentlichen Einrichtung vollständig ermittelt werden. Dies gilt auch dann, wenn unter Zugrundelegung von § 5 Abs. 1 Satz 3 NKAG keine kostendeckenden Gebühren geplant sind, sondern nur ein Gebührenaufkommen weit unterhalb der tatsächlich anfallenden Kosten beabsichtigt ist. Nach § 5 Abs. 1 Satz 3 NKAG können Gemeinden und Landkreise niedrigere als kostendeckende Gebühren erheben oder von Gebühren absehen, soweit daran ein öffentliches Interesse besteht. Nur bei der Einbeziehung sämtlicher Kosten und der Ermittlung der sich daraus ergebenden (kostendeckenden) Gebührensatzobergrenze ist indessen gewährleistet, dass dem Satzungsgeber bewusst wird, wie hoch bei der öffentlichen Einrichtung der Gebührendeckungsgrad und wie hoch die Subventionsquote wirklich ist. Es kann auch nur dann von einer echten "planmäßigen Unterdeckung" (vgl. zum Begriff etwa: de Vivie, Leitfaden für die Erstellung rückwirkender kommunaler Satzungen im Abgabenrecht, KStZ 2010, 224 (225)) gesprochen werden, weil bei einer bloßen Kostenschätzung wie auch bei einer bewusst unvollständigen Kostenermittlung die Höhe der Unterdeckung letztlich unklar bleibt, was etwa spätere - gesetzlich vorgeschriebene - Ausgleiche von Kostenüber- oder -unterdeckungen nach § 5 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 NKAG erschwert bis unmöglich macht (vgl. Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 730, 731d). Ausnahmsweise mag es vertretbar sein, bestimmte isolierbare Kostenblöcke aus der Gebührenbedarfsberechnung herauszunehmen, nämlich dann, wenn dies der Sache nach einer anderen Ausgestaltung der (gebührenpflichtigen) öffentlichen Einrichtung gleichkäme. Über den Zuschnitt einer öffentlichen Einrichtung als solcher hat eine Gemeinde nach ihrem organisatorischen Ermessen im Rahmen der Daseinsvorsorge zu entscheiden. Bei Vorliegen eines öffentlichen Interesses kann eine Gemeinde nach § 5 Abs. 1 Satz 3 NKAG von einer Gebührenpflicht auch ganz absehen, also bestimmen, dass eine öffentliche Einrichtung insgesamt nicht gebührenpflichtig ist. Vor diesem Hintergrund erscheint es vertretbar, auch abtrennbare Teile einer öffentlichen Einrichtung insgesamt von der Gebührenpflicht auszunehmen und insoweit auf eine betriebswirtschaftlichen Grund-sätzen genügende Kostenermittlung zu verzichten. So könnte eine Gemeinde etwa im Rahmen ihrer Daseinsvorsorge als (gebührenpflichtige) öffentliche Einrichtung Sporthallen ohne Duschmöglichkeit bereitstellen, so dass es auch vertretbar sein kann, zwar Duschmöglichkeiten vorzuhalten, den insoweit anfallenden Kostenblock (etwa die Heißwasseraufbereitung) aber aus der gebührenpflichtigen öffentlichen Einrichtung herauszunehmen. Dies muss dann aber einheitlich und auf Dauer angelegt erfolgen, weil es ansonsten an der Vergleichbarkeit mit einem anderen Zuschnitt der (gebührenpflichtigen) öffentlichen Einrichtung fehlen würde und die Problematik des Ausgleichs von Kostenüber- oder -unterdeckungen ungelöst bliebe. Dem wird die Kostenermittlung der Beklagten schon deshalb nicht gerecht, weil die Bewirtschaftungskosten (insbesondere Energiekosten) nur der an Schulen angeschlossenen Sporthallen ausgeblendet wurden und dies auch nur vorübergehend so sein sollte, wobei aber alle Hallen zusammen eine einheitliche öffentliche Einrichtung darstellen sollen.

bb) Selbst wenn man demgegenüber eine bewusst unvollständige Kostenermittlung oder gar eine bloße Kostenschätzung für ausreichend erachten wollte, die nur dem Nachweis dienen soll, dass zwischen dem geplanten Gebührenaufkommen und den tatsächlich anfallenden Kosten ein hinreichend großer "Puffer" bis zur Grenze des Aufwandsüberschreitungsverbots (§ 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG) besteht, wäre die Gebührenbedarfsberechnung der Beklagten als fehlerhaft anzusehen. Bei einer entsprechenden Vorgehensweise wäre nach Auffassung der Kammer jedenfalls zu fordern, dass diese in der Kalkulation offengelegt wird und die bei den einzelnen Kostenstellen einbezogenen Kosten zutreffend ermittelt und auf Kostenträger verteilt werden. Wenn schon die eigentliche Deckungs- und Subventionsquote verborgen bleibt, setzt eine rechtmäßige Festlegung des Gebührensatzes im Rahmen des Satzungsermessens zumindest voraus, dass der Rat nicht darüber hinaus noch von (augenscheinlich) falschen Zahlen ausgegangen ist.

Dem wird die vom Rat der Beklagten zur Kenntnis genommene Kalkulation zwar insoweit - noch - gerecht, als zwar nicht in der (den Eindruck der Vollständigkeit erweckenden) Kalkulationsunterlage selbst, wohl aber in der zugehörigen Ratsdrucksache verdeutlicht wurde, dass Bewirtschaftungskosten nur für die Hallen berücksichtigt wurden, in denen kein Schulsport stattfindet. Ersichtlich nicht den Anforderungen genügt aber die Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung in Bezug auf die Aufteilung der Personalkosten für die Schulhausmeister. Mit der als maßgeblich betrachteten zeitlichen Aufteilung im Verhältnis 50:50 auf die Schulen einerseits und die Vereine andererseits wurde nämlich schon im Ansatz kein verursachungsgerechter Verteilungsmaßstab gewählt. Kosten für Aufwendungen, die mehreren Einrichtungen zugutekommen, müssen nach den Grundsätzen der Kostenverursachung über sachgerechte Umlageschlüssel auf die jeweiligen Bereiche aufgeteilt werden. Die Tätigkeiten der Schulhausmeister kommen ersichtlich dem Schul- und dem Vereinsbetrieb zu Gute, so dass eine Zurechnung der Kosten zur Nutzung der Vereine im Ansatz möglich ist. Allerdings ist die grobe zeitliche Aufteilung nach "Nutzungszeiten" von jeweils acht Stunden für Schulen und Vereine kein geeigneter Umlageschlüssel bzw. Verteilungsmaßstab. Es fehlt schon eine vorangehende Differenzierung danach, welche Personalkostenanteile eigentlich auf die Schulräumlichkeiten und welche auf die Sportstätten entfallen. Nur Letztere könnten sinnvollerweise auf die Schulen und die Vereine verteilt werden. Die bloßen Nutzungszeiten blenden völlig aus, dass der Schwerpunkt der Arbeitskraft eines Schulhausmeisters den Schulräumlichkeiten außerhalb der Sportstätten zugutekommt, woran die Sportvereine gar nicht partizipieren. Es lässt sich auch nicht überzeugend argumentieren, die Nutzungszeiten mit den Anwesenheitszeiten des Schulhausmeisters gleichzusetzen. Dies leuchtet schon deshalb nicht ein, weil der Schulhausmeister in vielen Fällen während der Vereinsnutzungszeiten der Sporthallen gar nicht anwesend ist und auch nicht etwa auf- und abschließt, weil die Vereine selbst "Schlüsselgewalt" haben. Dass der verwendete Verteilungsschlüssel nicht sachgerecht sein kann, lässt sich schließlich auch aus den Maßstäben ableiten, nach denen sich die Vergütung von Schulhausmeistern richtet. Als maßgebliches Eingruppierungskriterium wird nämlich auf die Anzahl der verantwortlich zu betreuenden Unterrichtsräume sowie darauf abgestellt, inwieweit der Hausmeister aufgrund einer adäquaten (handwerklichen) Ausbildung in der Lage ist, eigenständig anfallende Reparaturen vorzunehmen. Von dieser für die Vergütung maßgeblichen Sichtweise hat sich die Beklagte bei der Kostenaufteilung komplett "abgekoppelt". Nimmt man die Vergütungsgrundsätze in den Blick, drängt sich indessen eine (Vor-)Verteilung der Personalkosten geradezu auf, die zumindest die Verteilung der Arbeitskraft eines Hausmeisters auf die von ihm zu betreuenden Räumlichkeiten berücksichtigt, wie diese im Einzelnen auch immer gestaltet sein mag. Das bloße Abstellen auf Nutzungszeiten, die zudem keineswegs mit Anwesenheits- oder Einsatzzeiten eines Hausmeisters korrespondieren, reicht demgegenüber nach Auffassung der Kammer ersichtlich nicht aus.

Bei den der Nutzung durch die Sportvereine zugerechneten Hausmeisterkosten (192.885,82 EUR) handelt es sich um eine so bedeutende Kostenposition bei der Ermittlung der Gesamtkosten (502.565,19 EUR), dass von einer sachgerechten Entscheidung des Rates über Kosten und die daraus abzuleitenden Gebühren nicht mehr die Rede sein kann. Bei der Kenntnisnahme der Kalkulation hat sich der Rat der Beklagten vielmehr augenscheinlich falsche Zahlen zu eigen gemacht. Schon dies hat nach Auffassung der Kammer die Unwirksamkeit der hier in Rede stehenden Gebührensätze für die Hallennutzung zur Folge. Offen bleiben kann vor diesem Hintergrund, ob Bewirtschaftungs- und Personalkosten auch der gebührenfreien Nutzung für den Kinder- und Jugendsport hätten zugeordnet werden müssen. Es dürfte aber wohl eher nicht verursachungsgerecht sein, sämtliche Kosten nur dem Erwachsenensport zuzurechnen, so dass auch insoweit eine betriebswirtschaftlichen Grundsätzen genügende Kostenermittlung nicht vorläge. Soll der Kinder- und Jugendsport gerade gebührenfrei bleiben, müsste diesem Bereich auch ein Teil der Kosten der Sporthallen zugerechnet werden, z. B. auch der Hausmeisterkosten.

c) Selbst bei ausschließlicher Betrachtung der Ebene der Verteilung der Kosten auf die endgültigen Kostenträger (=Gebührentatbestände) unter Ausblendung der Kostenermittlungsebene (=Gebührenbedarfsberechnung) wären die in der Satzung festgelegten Gebührensätze für die Hallennutzung nicht den sich aus § 5 Abs. 3 NKAG ergebenden Anforderungen entsprechend berechnet worden. Aus § 5 Abs. 3 NKAG folgt der Grundsatz der Leistungsproportionalität als landesrechtliche Konkretisierung des Gleichheitssatzes. Dieser Grundsatz gebietet es, bei gleichartig beschaffenen Leistungen die Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze so zu wählen und zu staffeln, dass sie unterschiedlichen Ausmaßen in der erbrachten Leistung Rechnung tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Mit anderen Worten ausgedrückt bedeutet dies, dass einzelne Gebührenschuldner im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig hoch belastet werden dürfen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 08.12.2005 - 8 KN 123/03 -, juris Rn. 46 m. w. N.). Gefordert ist mithin eine "Binnengerechtigkeit" zwischen den Nutzern einer öffentlichen Einrichtung bei deren Belastung mit Kosten. Die Beklagte geht bei den Sporthallen zwar nicht in räumlicher Hinsicht, wohl aber in zeitlicher Hinsicht von Teilleistungsbereichen der öffentlichen Einrichtung aus, da zwar die Gebühren für die einzelnen Hallen und Hallenteile gleich sein sollen, nicht aber für die Nutzung einerseits wochentags und andererseits an Wochenenden und in den Ferien. Diese Vorgehensweise mag im Ansatz gerechtfertigt sein, weil die Inanspruchnahme zu diesen unterschiedlichen Nutzungszeiten eine unterschiedliche Kostenstruktur aufweist. Beispielsweise muss eine Halle, die einer Schule angegliedert ist, in der Wintersaison in den Ferien und am Wochenende extra für die Vereinsnutzung geheizt werden. Eine stärkere Belastung der "Wochenend- und Feriennutzer" erscheint daher plausibel. Allerdings fehlt es an jeglicher tatsächlichen Grundlage für die Annahme doppelter Gebühren, von denen die Beklagte ausgegangen ist. Die Kalkulation nimmt hier eine Art Äquivalenzziffernrechnung "rückwärts" vor. Das Verhältnis der Gebührensätze pro Leistungseinheit (Nutzungsstunde) sind nicht das Ergebnis einer Kostenbetrachtung, sondern bereits die Voraussetzung für die Verteilung der angestrebten 50.000 EUR Einnahmen. Rechnerisch wurden für die Nutzungen am Wochenende und in den Ferien die doppelten Zeiten angesetzt, da die Gebühren - anknüpfend an eine bereits bestehende Regelung - dafür doppelt so hoch sein sollen, wie wochentags außerhalb der Ferien. Es hätten aber nähere Überlegungen zum Verhältnis dieser Gebührensätze zueinander angestellt werden müssen. Dass die Hallenstunde am Wochenende gerade doppelt so teuer - und nicht etwa noch deutlich teurer oder aber günstiger - sein soll, ist schlichtweg "gegriffen" worden, ohne dass dem kalkulatorische Überlegungen zugrunde gelegen hätten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.