I.

Der Antragsteller ist seit dem Jahre 1976 Gemeindedirektor der Gemeinde .... Das Beamtenverhältnis auf Zeit besteht bis zum 9. März 2000. Der Antragsteller ist verheiratet und Vater dreier volljähriger Kinder. Disziplinarrechtlich ist der Antragsteller bisher nicht in Erscheinung getreten.

Mit Beschlüssen ihres Gemeinderates vom 14. März 1991 und vom 24. Oktober 1991 leitete die beteiligte Behörde gegen den Antragsteller Vorermittlungen wegen des Verdachts eines Dienstvergehens ein, dessen wesentliches Ergebnis ihm unter dem 20. Februar 1992 bekanntgegeben wurde. Mit Disziplinarverfügung vom 5. November 1992 verhängte sie gegen den Antragsteller eine Geldbuße in Höhe von 800,- DM. Sie verwies auf das wesentliche Ergebnis der Vorermittlungen, wonach der Antragsteller seine Amtspflichten dadurch verletzt habe, daß er im Dienst eine üble Nachrede zu Lasten des Ratsherrn ... und einen Verstoß gegen seine Informationspflicht nach § 62 NGO begangen habe. Das hiergegen gerichtete Verfahren auf Entscheidung der Disziplinarkammer (9 A 14/92) wurde mit Beschluß der Disziplinarkammer bei dem Verwaltungsgericht Stade vom 19. April 1993 eingestellt, nachdem die angefochtene Disziplinarverfügung wegen verfahrensrechtlicher Mängel von der beteiligten Behörde aufgehoben worden war.

Nachdem der Landkreis ... als Aufsichtsbehörde gemäß § 128 NDO von der Absicht, eine Disziplinarverfügung zu erlassen, in Kenntnis gesetzt worden war und von der Möglichkeit, die Sache an sich zu ziehen keinen Gebrauch gemacht hatte, erließ die beteiligte Behörde wegen desselben Sachverhalts unter dem 15. April 1993 eine inhaltsgleiche Disziplinarverfügung, der anstatt einer Begründung wiederum der Hinweis auf das wesentliche Ergebnis der Vorermittlungen beigefügt war. Unabhängig von diesem Diszplinarvorgang beschloß der Gemeinderat der beteiligten Behörde wegen weiterer, den Verdacht eines Dienstvergehens begründender Handlungen am 18. Juni 1992 die Einleitung getrennter Vorermittlungen gegen den Antragsteller, dessen wesentliches Ergebnis ihm unter dem 23. Juni 1993 bekanntgegeben wurde. Mit Disziplinarverfügung vom 15. Oktober 1993 verhängte sie nach Beteiligung des Landkreises ... gemäß § 128 NDO gegen den Antragsteller eine Geldbuße in Höhe von 1.300,- DM mit der Begründung, der Antragsteller habe gegen seine Amtspflichten nach § 62 Satz 2 i.V.m. § 81 Abs. 1 und § 62 Satz 3 NBG verstoßen. Er habe am 21. November 1991 im Zusammenhang mit dem in nichtöffentlicher Sitzung erlassenen Ratsbeschluß vom 4. September 1991 über einen Liegenschaftserwerb der Bezirksregierung ... der Wahrheit zuwider vorsätzlich mitgeteilt, daß die Geschäftsordnung des Rates keine Behandlung von Grundstücksgeschäften in nichtöffentlicher Sitzung vorsehe. Dies habe kommunalaufsichtliche Beanstandungen an der Ordnungsmäßigkeit des Beschlusses vom 4. September 1991 nach sich gezogen. Absicht des Beamten sei es gewesen, auf diese Weise eine Neubefassung des durch Neuwahl anders zusammengesetzten Rates herbeizuführen und die Ausführung des ihm nicht genehmen Beschlusses zu unterlaufen. In der Zeit vom 12. bis 15. Dezember 1991 habe der Beamte ohne die erforderliche Bewilligung von Urlaub eine private Reise nach Lettland unternommen. Zum Antritt der Reise habe er sich unerlaubt von einem Bediensteten mit dem gemeindeeigenen Pkw zum Flughafen nach ... fahren lassen.

Gegen beide Disziplinarverfügungen hat der Antragsteller jeweils rechtzeitig Antrag auf Entscheidung der Disziplinarkammer gestellt. Er hält die Maßnahmen für formell rechtswidrig und bestreitet im übrigen, sich dienstpflichtwidrig verhalten zu haben.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

Die beteiligte Behörde verficht die angegriffenen Entscheidungen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Disziplinarverfahrens wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Vorgänge Bezug genommen.

II.

Die nach § 32 Abs. 3 der Niedersächsischen Disziplinarordnung (NDO) statthaften Anträge sind zulässig und führen zur Aufhebung der angefochtenen Disziplinarverfügungen. Die Disziplinarverfügung vom 15. April 1993 ist rechtswidrig, weil ihr die gesetzlich vorgeschriebene Begründung fehlt (1.). Die Disziplinarverfügung vom 15. Oktober 1993 ist unzulässig; denn das dem Antragsteller zur Last gelegte und in zwei voneinander unabhängigen Disziplinarverfahren verfolgte Verhalten hätte nach dem Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens nur mit einer Disziplinarmaßnahme geahndet werden dürfen (2.).

1.

Nach § 31 Satz 2 NDO ist die Disziplinarverfügung zu begründen. Diesem Erfordernis genügt die Disziplinarverfügung der beteiligten Behörde vom 15. April 1993 nicht und ist deshalb aufzuheben.

Die Disziplinarverfügung muß zunächst ausweisen, welche bewiesenen (tatsächlichen) Feststellungen als disziplinare Beurteilungsgrundlage gedient haben. Die Gründe müssen klar erkennbar machen, in welchem konkreten Sachverhalt das Fehlverhalten erblickt wird. Sie müssen den Sachverhalt des Dienstvergehens substantiiert mit seinen einzelnen Tatumständen wiedergeben, so daß im festgestellten konkreten Sachverhalt möglichst einleuchtend der abstrakte gesetzliche Tatbestand des Dienstvergehens erkennbar ist. Unzulässig ist es, zur näheren Konkretisierung des Geschehens auf Akten jedweder Art, auch solche, die Gegenstand des Verfahrens waren, Bezug zu nehmen. Das gilt auch für Aktenteile, etwa für den Ermittlungsbericht, selbst wenn ihn der Beamte abschriftlich besitzt. Disziplinarerhebliche Tatumstände sind in die Sachverhaltsschilderung mit aufzunehmen. Besonders genau sind die Feststellungen zum subjektiven Tatbestand des Dienstvergehens, d.h. zum Schuldvorwurf aufzunehmen. Die Tatsachen, die den gesetzlichen Tatbestand des Dienstvergehens abdecken, müssen zur Überzeugung des Disziplinarorgans voll bewiesen sein. Es muß hierzu bezeichnet werden, auf welche Beweismittel die Richtigkeit des festgestellten Sachverhalts gestützt worden ist und wie die vorliegenden Beweise gewürdigt worden sind. Sodann ist der erwiesene Sachverhalt rechtlich zu würdigen. Zur Begründung der verhängten Maßnahme bedarf es auch der Darstellung, welche Zumessungserwägungen leitend gewesen waren. Maßnahmemildernde und ggf. -erschwerende Umstände sind festzustellen; ihre Bedeutung für die Festlegung des Disziplinarmaßes ist unter Abwägung vorhandener Milderungs- oder Erschwerungsgründe in der Disziplinarverfügung darzustellen (Weiss in: Fürst, GKÖD, Band II, Teil 3, § 30 Rdnr. 28 ff.).

Diesen Mindestanforderungen entspricht die Disziplinarverfügung vom 15. April 1993 nicht. Sie enthält anstatt einer Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts und der rechtlichen Subsumtion der Tatbestände, deren Erfüllung die Begehung des dem Antragsteller zur Last gelegten Dienstvergehens begründen soll, den unzulässigen Verweis auf den Inhalt des zum Abschluß des Vorermittlungsverfahrens angefertigten Berichts. Die Entscheidung der beteiligten Behörde läßt nicht erkennen, welchen Erwägungen die Art und die Höhe der ausgesprochenen Disziplinarmaßnahme zugrundeliegen. Sie kann deshalb keinen Bestand haben.

2.

Die Disziplinarverfügung vom 15. Oktober 1993 durfte selbständig neben der Disziplinarverfügung vom 15. April 1993 nicht erlassen werden.

Der Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens, der im Disziplinarrecht seit jeher anerkannt ist, gebietet es, das durch mehrere Verfehlungen zutage tretende Fehlverhalten eines Beamten einheitlich zu würdigen. Dies schließt es aus, für jede einzelne Verfehlung gesondert eine Disziplinarmaßnahme zu bestimmen, und es ist auch grundsätzlich unzulässig, mehrere Verfehlungen in verschiedenen Verfahren zu ahnden, da dadurch eine einheitliche Bewertung weitgehend verhindert würde. Liegen dem Dienstvorgesetzten oder der Einleitungsbehörde Vorgänge über mehrere Pflichtverletzungen eines Beamten vor und sind alle entscheidungsreif, so muß darüber auch gleichzeitig entschieden werden. Die gesonderte Verfolgung einer Verfehlung ist dagegen zulässig, wenn sie zur Zeit der früheren Entscheidung noch nicht bekannt war. Sonst darf eine Verfehlung nur dann gesondert verfolgt werden, wenn der Dienstvorgesetzte oder die Einleitungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen mit der Entscheidung über die bereits entscheidungsreifen Verfehlungen nicht warten will (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 4.9.1978 - 1 DB 22.78 -, BVerwGE 63, 123 <124 f.>[BVerwG 04.09.1978 - 1 DB 22/78]). Wird das Ermessen nicht pflichtgemäß ausgeübt, so ist die weitere Disziplinarverfolgung dieser Verfehlung unzulässig. Das Disziplinargericht müßte nämlich unter Umständen bei gesonderter Verfolgung mehrerer Pflichtverletzungen [im förmlichen Verfahren] eine weitere Disziplinarmaßnahme selbst dann verhängen [bzw. im nichtförmlichen Verfahren bestätigen], wenn die insgesamt angemessene Maßnahme schon wegen der ersten rechtzeitig geahndeten Pflichtverletzung allein verhängt worden ist. Für das Disziplinarrecht kommt es darauf an, ob, soweit nicht schon ein Fall der Untragbarkeit gegeben ist, der Beamte durch sein Gesamtverhalten eine erzieherische Einwirkung geboten erscheinen läßt. Eine an solchem Zweck orientierte Rechtsanwendung kann sich aber nicht an der Betrachtung einzelner Verhaltensweisen, sondern allein unter dem Blickwinkel der Gesamtpersönlichkeit des Beurteilten bestimmen, weil nur unter diesem Gesichtspunkt die Frage beantwortet werden kann, ob der (im Dienst tragbare) Beamte seiner Persönlichkeit nach mit disziplinaren Maßnahmen erzogen werden muß. Das setzt notwendig die einheitliche Betrachtung aller einem Beamten zur Last gelegten Pflichtverletzungen voraus (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.9.1985 - 1 D 73.84 u. 1 D 36.85 -, BVerwGE 83, 59 f. m.w.N.). Hiernach ist eine verhängte Disziplinarmaßnahme des nichtförmlichen Verfahrens ebenso unzulässig und im Verfahren auf Entscheidung der Disziplinarkammer aufzuheben, wenn gegen das Gebot der einheitlichen Verfolgung und Maßregelung im dargelegten Sinne verstoßen wurde (Köhler/Ratz, BDO, A. I. Rdnr. 13).

Diese Grundsätze hat die beteiligte Behörde bei Erlaß ihrer Disziplinarverfügung vom 15. Oktober 1993 nicht beachtet. Die Verfehlungen, die dem Antragsteller insgesamt zur Last gelegt worden sind, bilden ein einheitliches Dienstvergehen. Die üble Nachrede gegen einen Ratsherrn der Gemeinde, der Verstoß gegen die Informationspflicht gegenüber dem Gemeinderat, die Täuschung der Kommunalaufsichtsbehörde über wesentliche Bestimmungen des Ortsrechts und der ungenehmigte Antritt eines Urlaubs unter privatnütziger Inanspruchnahme des Fahrdienstes der Gemeinde stellen sich unter der Voraussetzung ihrer Erwiesenheit und Vorwerfbarkeit als Ausdruck einer Fehleinstellung zu den Dienstpflichten des Beamten dar. Die einzelnen zum Gegenstand der gesonderten disziplinaren Verfolgung gemachten Handlungen des Antragstellers können nicht voneinander abgesondert und jeweils für sich gewürdigt und geahndet werden. Vielmehr war das Disziplinarorgan gehalten, das Gesamtverhalten des Beamten unter dem Gesichtspunkt des einheitlichen Dienstvergehens zu überprüfen, zu würdigen und, soweit geboten, mit einer einzigen Disziplinarmaßnahme zu belegen. Sämtliche Verhaltensweisen des Antragstellers, die hier Gegenstand disziplinarer Verfolgung und Ahndung geworden sind, waren noch vor dem Erlaß der weiteren Disziplinarverfügung vom 15. Oktober 1993 bekannt. Besondere Gründe, die ein Abweichen vom Gebot der einheitlichen Verfolgung gerechtfertigt hätten, sind nicht vorhanden. Darüber hinaus enthalten die angefochtenen Disziplinarverfügungen keine Darlegungen, denen sich die notwendige Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens zur getrennten Verfolgung und Ahndung der verschiedenen Pflichtverstöße entnehmen ließe.

Der Verfahrensmangel ist auch nicht unbeachtlich. Ein durch fehlerhafte oder fehlende Ermessensausübung der zuständigen Behörde entstandener Verfahrensmangel kann zwar dadurch geheilt werden, daß die beiden Verfahren vor rechtskräftigem Abschluß zusammengeführt werden. Dann ist nämlich die erstrebte einheitliche Beurteilung möglich (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.9.1985, a.a.O., S. 60). Dies setzt jedoch notwendig voraus, daß die verschiedenen Verfahren zu gleicher Zeit in der Sache selbst einer abschließenden Entscheidung desselben Disziplinarorgans unterliegen.

Eine derartige Heilung scheitert im vorliegenden Falle jedoch daran, daß die erste Disziplinarverfügung vom 15. April 1993 wegen formeller Mängel aufgehoben werden mußte. Die Disziplinarkammer ist deshalb nicht mehr in der Lage, im Antragsverfahren nach § 32 Abs. 3 NDO über das dem Antragsteller zur Last gelegte Dienstvergehen einheitlich zu entscheiden. Mit Rücksicht darauf und aus den der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu entnehmenden Gründen im einzelnen ist eine isolierte sachliche Entscheidung der Disziplinarkammer über die mit der zweiten Disziplinarverfügung vom 15. Oktober 1993 verfolgten Pflichtverstöße nicht zulässig. In Fällen der vorliegenden Art wäre eine gesonderte Sachentscheidung der Disziplinarkammer über eine unzulässige zweite Disziplinarverfügung auch nicht mit der Bestimmung des § 33 Abs. 1 Satz 1 NDO in Einklang zu bringen, die vom Grundsatz des einheitlichen Dienstvergehens getragen ist. Hiernach ist die erneute Ausübung der Disziplinarbefugnis nur wegen solcher erheblicher Tatsachen oder Beweismittel zulässig, die der Disziplinarkammer bei einer Entscheidung in der Sache nicht bekannt waren. Dies hätte aber zur Konsequenz, daß eine isolierte Sachentscheidung der Disziplinarkammer über Teilhandlungen eines einheitlichen Dienstvergehens die Verfolgung aller weiteren bekannten, bisher jedoch verfahrensfehlerhaft geahndeten Verstöße auf Dauer hindern würde. Der beteiligten Behörde wäre es im vorliegenden Falle nicht mehr möglich, den ungeahndeten Vorwürfen der aufgehobenen Disziplinarverfügung vom 15. April 1993 im Rahmen ihrer Disziplinargewalt nachzugehen, weil diese der Disziplinarkammer bei einer gesonderten Entscheidung über die Disziplinarverfügung vom 15. Oktober 1993 in jedem Falle bekannt wären. Die zu fordernde einheitliche Beurteilung des von der beteiligten Behörde hier angenommenen Dienstvergehens kann ausschließlich durch Ausübung des disziplinaren Erstentscheidungsrechts nach § 28 NDO herbeigeführt werden. Dieses ist regelmäßig wieder eröffnet, wenn die Disziplinarkammer im Antragsverfahren nach § 32 Abs. 3 NDO - wie hier - eine reine Prozeßentscheidung trifft (Weiss in: Fürst, GKÖD, Band II, Teil 3, § 32 Rdnr. 2).

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 114 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 NDO.

Die Entscheidung ist gemäß § 32 Abs. 5 Satz 2 NDO endgültig und damit unanfechtbar.