Tatbestand:

Sie begehrt die teilweise Aufhebung eines Kostenbescheides der Beklagten sowie die Rückzahlung bereits gezahlter Gebühren in Höhe von 720,00 €.

Die Klägerin stellt Pflanzenschutzmittel her.

Sie hat mehrere Versuchseinrichtungen, die alle ein „Grundsatz der Experimentellen Praxis-Zertifikat“ haben. In diesen Versuchseinrichtungen werden im Hinblick auf die Konzernherstellung der Klägerin Versuche mit Pflanzenschutzmitteln durchgeführt. Am 10. Februar 2012 sandte die Klägerin vier Anzeigen zur Versuchsdurchführung an die Beklagte ab. Sachkundenachweise für die Anwender hatte die Klägerin, wie bereits seit vielen Jahren, vorgelegt. Da bei der Beklagten zu dem Zeitpunkt ausschließlich „ Genehmigungsanträge“ verfügbar waren, hat die Klägerin das Wort „Genehmigung“ durchgestrichen und durch den klarstellenden Zusatz „Anzeige“ ersetzt, da es noch keine Formulare für Anzeigen gab.

Nach den sich auf den Anzeigen befindenden Eingangsstempeln erfolgte der Eingang erst am 22. Februar 2012. Die vier im April 2012 ergangenen Bescheide sind als Genehmigung für Versuchszwecke bezeichnet worden. Durchgehend findet sich in den Bescheiden die Bezeichnung als Genehmigung, wobei diese mit Inhaltsbestimmungen („modifizierende Auflagen“) erteilt worden sind, wie das Einhalten von 5 m Abstand zu angrenzenden Flächen, das Einhalten von 10 m bzw. 5 m Abstand von Oberflächengewässern, die Untersagung der Anwendung in besonders schutzbedürftigen Gebieten, die Benutzung einer persönlichen Schutzausrüstung sowie die Entsorgung des Erntegutes. Drei Genehmigungsbescheide ergingen unter dem 5. April 2012, einer unter dem 24. April 2012. In sämtlichen Bescheiden ist vor der Rechtsbehelfsbelehrung der fett gedruckte Satz enthalten:

„Hinsichtlich der Gebühren erhalten Sie eine gesonderte Nachricht“

Unter dem 17. September 2014 erließ die Beklagte ihren Kostenbescheid, der insgesamt 990,00 € festsetzte: Diese setzten sich aus 3 × 240,00 € für die Anwendung eines nicht zugelassenen Pflanzenschutzmittels zu Versuchszwecken zusammen sowie einmal 270,00 € für die Genehmigung des Inverkehrsbringens. Als Rechtsgrundlage wurde § 56 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz der Kulturpflanzen vom 6. Februar 2012 (PflSchG) und § 5 Abs. 2 der Verordnung über die Kosten des Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, des Julius Kühn-Instituts im Pflanzenschutzbereich (Pflanzenschutzgebührenverordnung) in Verbindung mit dem Gebührentatbestand 6200 der Pflanzenschutzmittelkostenverordnung angeführt.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 15. Oktober 2014 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, dass kein Antrag auf Zulassung oder Genehmigung zugrunde läge, sodass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Abs. 2 Pflanzenschutzgebührenverordnung 2013 schon gar nicht vorlägen. Es handele sich um eine Anzeige der Versuchsdurchführung auf Freilandflächen nach § 20 Abs. 3 Satz 3 gemäß PflSchG 2012 und damit um ein Aliud zu einem Antrag auf Zulassung oder Genehmigung für Pflanzenschutzmittel. Auch ein Austausch der Begründung auf der Grundlage der im Februar/März/April 2012 maßgeblichen Rechtsgrundlage könne keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Gebühren für Versuchsanzeigen gemäß § 20 Abs. 3 PflSchG darstellen, denn der Wortlaut des Gebührentatbestands des § 1 Nr. 1, § 2 Abs. 1 in Verbindung mit Nr. 6200 Pflanzenschutzmittelkostenverordnung 2011 spreche nur von der Genehmigung „nicht zugelassener Pflanzenschutzmittel zu Versuchszwecken.“ Bloße Anzeigen von Versuchen seien davon nicht erfasst. Aus 20 Abs. 3 Satz 2 PflSchG ergebe sich, dass die Beklagte insoweit keine Verwaltungsaktbefugnis gehabt habe.

Auch die Regelung in § 56 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 PflSchG in Verbindung mit § 5 Abs. 3, § 1 Nr. 1, § 2 Abs. 1 in Verbindung mit Nr. 6200 Pflanzenschutzgebührenverordnung 2013, wonach Gebühren erhoben werden könnten für Anzeigen von Versuchen nach § 20 Abs. 3 des Pflanzenschutzgesetzes, die jeweils vor dem 31. Oktober 2013 eingegangen sind, sofern bei der Bescheidung des Antrags eine Kostenentscheidung ausdrücklich vorbehalten worden ist, stelle keine Ermächtigungsgrundlage dar. Diese Regelung verstoße gegen das Bestimmtheitserfordernis: Zum Zeitpunkt des Vorbehaltsausspruchs habe die Rechtsordnung weder eine gültige ausreichende Rechtsgrundlage für eine Kostenentscheidung für die Anzeige von Freilandversuchen im Sinne des 20 Abs. 3 Satz 3 PflSchG gekannt, noch einen entsprechend gültigen Gebührentatbestand, anhand dessen der Adressat die im Nachhinein festzusetzenden Kosten hätte berechnen können. Auch liege ein Verstoß in § 5 Abs. 3 Pflanzenschutzgebührenverordnung 2013 gegen das Verbot der echten Rückwirkung vor. Die zum Zeitpunkt der Versuchsanzeigen im Februar 2012 geltende Pflanzenschutzmittelkostenverordnung 2011 habe nur für die Genehmigung der Anwendung von nicht zugelassenen Pflanzenschutzmitteln zu Versuchszwecken einen Gebührentatbestand geregelt, das Anzeigeverfahren sei demgegenüber ein Aliud. Auch § 1 Bundesgebührengesetz habe noch nicht gegolten.

Unter dem 29. Dezember 2015 erging der Widerspruchsbescheid, mit dem der Widerspruch teilweise zurückgewiesen worden ist. In der Begründung wurde von Anzeigen zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln gesprochen und die Änderung des Vordrucks für den entsprechenden Genehmigungsantrag ausgeführt. Es sei ein Genehmigungsbescheid angezeigt gewesen, da Auflagen hätten geregelt werden müssen. Der Kostenbescheid werde dahingehend berichtigt, dass Gebühren nach § 56 Abs. 1 PflSchG und § 5 Abs. 3 in Verbindung mit §§ 1 und 2 Pflanzenschutzgebührenverordnung erhoben würden. Der Gebührentatbestand ergebe sich aus der Anlage zur Pflanzenschutzgebührenverordnung: Nr. 6200 beinhalte neben der Genehmigung auch die Anzeigen zu Versuchszwecken. Die in den Genehmigungsbescheiden ausgesprochenen Hinweise einer gesonderten Nachricht zu den Kosten seien ausreichend. Es liege auch keine unzulässige Rückwirkung vor. Das Anzeigeverfahren für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln für Versuchszwecke sei ein besonderes, verkürztes Verfahren innerhalb des Genehmigungsverfahrens. Das erstmals mit dem PflSchG vom 6. Februar 2012 innerhalb des Genehmigungsverfahrens für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln zu Versuchszwecken etablierte Anzeigeverfahren sei ein kleineres Genehmigungsverfahren und deswegen kostenpflichtig.

Hiergegen hat die Klägerin am 28. Januar 2016 Klage erhoben, insoweit die Kostenfestsetzung die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln zu Versuchszwecken betrifft.

Zur Begründung wird ausgeführt, dass die Klägerin davon ausgegangen sei, dass die am 10. Februar 2012 versendeten Anzeigen noch vor dem 14. Februar 2012 bei der Beklagten eintreffen würden und dass sie auch hinreichend deutlich gemacht habe, dass sie von der Kostenfreiheit ihrer Anzeigen ausgehe. Der Beklagten sei aufzugeben, den Nachweis für die nach ihrem Vortrag erst am 22. Februar 2012 eingegangene Postsendung zu führen. Die Beklagte sei zum Hinweis auf eine etwaige Kostenpflichtigkeit ihrer alten Anzeigen nach dem am 14. Februar 2012 erfolgten Inkrafttreten des neuen Rechts verpflichtet gewesen. Auch hätte die Beklagte fragen müssen, ob die Klägerin ihre Anzeige als Genehmigungsantrag bewertet habe wissen wollen. Nach dem bis zum 14. Februar 2012 geltenden alten PflSchG 1998 wäre eine Genehmigung nur möglich gewesen, wenn der Anwender die fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nicht nachgewiesen hätte. Da es an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage für die von der Beklagten erteilte Genehmigung fehle, fehle es auch an einer Rechtsgrundlage für die Geltendmachung der Kosten. Da nach dem Gebührentatbestand Nr. 6200 Pflanzenschutzmittelkostenverordnung 2011 lediglich Gebühren für die Genehmigung der Anwendung eines nicht zugelassenen Pflanzenschutzmittels zu Versuchszwecken nach Art. 54 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 erhoben werden könnten, nicht aber bei einer Bescheinigung über die fachlichen Kenntnisse nach § 10 a PflSchG 1998, sei nach altem Recht kein Gebührentatbestand erfüllt, zumal auch die Übergangsvorschrift des § 5 Abs. 3 Pflanzenschutzgebührenverordnung 2013 sich nur auf Versuche nach § 20 Abs. 3 PflSchG 2012 beziehe, nicht aber auf die Versuchsdurchführung nach § 10 a Abs. 1 PflSchG 1998.

Auch bei Zugrundelegung des am 22. Februar 2012 geltenden Rechts sei keine Ermächtigungsgrundlage gegeben. Die Beklagte selbst habe erkannt, dass die Voraussetzungen der §§ 56 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 PflSchG 2012, 5 Abs. 2 Pflanzenschutzgebührenverordnung 2013 in Verbindung mit §§ 1, 2 Pflanzenschutzmittelkostenverordnung 2011 in Verbindung mit Nr. 6200 Pflanzenschutzmittelkostenverordnung 2011 nicht gegeben seien: Sie habe selbst nach der gewonnenen Erkenntnis, dass es sich um eine Anzeige von Versuchen auf Freilandflächen nach § 20 Abs. 3 Satz 2 PflSchG gehandelt habe, den insoweit rechtswidrigen Kostenbescheid in ihrem Widerspruchsbescheid vom 29. Dezember 2015 korrigiert. Auch die im Widerspruchsbescheid zitierte Rechtsgrundlage gemäß §§ 56 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 PflSchG 2012/1 Nr. 1, 2 Abs. 1 Pflanzenschutzmittelkostenverordnung 2011 in Verbindung mit Nr. 6200 Pflanzenschutzmittelkostenverordnung 2011 könne eine Kostentragungspflicht nicht begründen, da gerade kein Antrag auf Genehmigung zu Versuchszwecken im Sinne des § 1 Nr. 1, 2 Nr. 1 in Verbindung mit Nr. 6200 Pflanzenschutzmittelkostenordnung 2011 gestellt worden sei und Versuchsanzeigen gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 PflSchG 2012 hiervon nicht umfasst seien. Die Klägerin habe lediglich eine Anzeige von Versuchen gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 PflSchG 2012 eingereicht und gerade keinen Antrag auf Genehmigung zu Versuchszwecken im Sinne des § 1 S. 1 Nr. 1, § 2 Nr. 1 in Verbindung mit Nr. 6200 Pflanzenschutzmittelkostenverordnung 2011 gestellt. Nach der Rechtsprechung könne dem Handelnden, sofern er erkennen lasse, keinen Antrag stellen zu wollen, weil er die Sache nicht für erlaubnispflichtig halte, ein entsprechender Antrag auch nicht gegen seinen Willen unterstellt werden. Es müsse der Wille erkennbar sein, einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung stellen zu wollen. § 23 Abs. 2 Bundesgebührengesetz sei nicht einschlägig, da die Pflanzenschutzgebührenverordnung erst am 22. Oktober 2013 erlassen worden sei. § 23 Abs. 1 Bundesgebührengesetz sei ebenfalls nicht einschlägig. Da es sich bei dem Verwaltungskostengesetz um eine Rahmenregelung handele, könne dieses als Ermächtigungsgrundlage ebenfalls nicht herangezogen werden.

Auch § 56 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 PflSchG 2012 in Verbindung mit §§ 5 Abs. 3, 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und Nr. 6200 Pflanzenschutzgebührenverordnung 2013 stelle keine wirksame Ermächtigungsgrundlage dar. Die Beklagte habe sich bei Bescheidung des Antrags eine Kostenentscheidung nicht ausdrücklich vorbehalten. Die Beklagte hätte der Klägerin auch Gelegenheit geben müssen, die aus Sicht der Beklagten richtige Rechtsform für die begehrte Verwaltungshandlung zu wählen. Die Beklagte sei jedoch nicht befugt, ohne jeden Hinweis mittels eines Genehmigungsbescheids mit Auflagen eine nicht vorhersehbare Kostenpflicht herbeizuführen. Auch sehe § 20 Abs. 3 Satz 2 PflSchG 2012 keine Befugnis zur Erteilung von Auflagen vor. Sie dürften nicht dazu führen, dass die Beklagte nach Belieben das gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 PflSchG 2012 vorgesehene Anzeigeverfahren zulasten der Klägerin in ein förmliches kostenpflichtiges Genehmigungsverfahren umwandele. Auch handele es sich bei der Nennung von Anzeigen von Versuchsdurchführungen in § 5 Abs. 3 Pflanzenschutzgebührenverordnung 2013 wohl um ein redaktionelles Versehen. Hiermit sollte eine Regelung für die Gebühren hinsichtlich sämtlicher Anträge und Amtshandlungen getroffen werden, die noch unter der Geltung der Richtlinie 91/414/EWG und somit unter der Geltung der Pflanzenschutzmittelkostenverordnung 2011 oder der Pflanzenschutzmittelgebührenverordnung 2005 eingereicht worden seien. Daher sollten Kosten für Anzeigen von Versuchsdurchführungen nach § 20 Abs. 3 PflSchG 2012 gerade nicht geregelt werden. Auch verstoße die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Pflanzenschutzgebührenverordnung 2013 gegen das Verbot der echten Rückwirkung. Der Sachverhalt sei zum Stichtag – Inkrafttreten des einschlägigen Gebührentatbestandes am 1. Oktober 2013 – bereits vollständig abgeschlossen gewesen. Das Vertrauen in den Fortbestand der Regelungen, die für abgeschlossene Sachverhalte Gültigkeit hatten, schließe eine nachträgliche Verschlechterung der Rechtslage aus. Den rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechende Kostentatbestände, die die Vorschrift des § 56 Abs. 1 und Abs. 3 PflSchG 2012 ausfüllten, seien nicht gegeben. Nach der Pflanzenschutzmittelkostenverordnung 2011 hätten nur Gebühren für die Genehmigung der Anwendung von nicht zugelassenen Pflanzenschutzmitteln zu Versuchszwecken erhoben werden können: Eine Anzeige nach § 20 Abs. 3 Satz 2 PflSchG 2012 sei jedoch ein Aliud. Die Beklagte weise weder auf der Website noch in den entsprechenden Formularen oder im Genehmigungsbescheid selbst auf eine nach neuem Recht bestehende Kostenpflicht im Falle der Erteilung von Auflagen hin. Der pauschale Hinweis am Ende des Bescheides auf eine mögliche Gebührenerhebung sei nicht hinreichend bestimmt hinsichtlich des Zeitpunktes und der Höhe der Kosten. Wenn bereits mit dem Genehmigungsbescheid auf die Höhe der zu erwartenden Kosten hingewiesen worden wäre, hätte die Klägerin sich entweder gegen die Anzeigen entschieden oder die Anzahl der Anzeigen auf ein deutlich geringeres Maß reduziert. Das Handeln der Beklagten sei nicht hinreichend klar verständlich und widerspruchsfrei und verstoße gegen den Grundsatz der Bestimmtheit. Aufgrund der Unterscheidung in § 20 Abs. 3, 5 PflSchG 2012 sowie in § 5 Pflanzenschutzgebührenverordnung 2013 und der EG-Verordnung Nr. 1107/2009 zwischen Anzeigen von Versuchsdurchführung und Genehmigungen haben sie darauf vertrauen dürfen, dass es sich beim Anzeigeverfahren wie bislang um ein vom Genehmigungsverfahren unabhängiges Verfahren handelte und weiterhin Kostenfreiheit gegeben sei.

Die Klägerin beantragt,

1. den Kostenbescheid des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 17.09.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29.12.2015 insoweit aufzuheben, als darin über einen Betrag in Höhe von 270,00 € hinaus Gebühren festgesetzt worden sind,

2. die Beklagte zu verurteilen, einen Betrag in Höhe von 720,00 € an sie zurückzuzahlen nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit der Klage.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie aus, dass die Klägerin auf den Formblättern angekreuzt habe: „Für das nachstehend genannte Pflanzenschutzmittel zeigen wir an: Die Anwendung im Freiland für Versuchszwecke (Anlage 1 beigefügt)“, was offensichtlich auf den Anzeigetatbestand gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 Pflanzenschutzgesetz 2012 gezielt habe. Nach alter Rechtslage wäre jedoch für eine Versuchsanwendung keine Anzeige beim Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit erforderlich gewesen, Aus der Überschrift des Formblattes sei jedoch klar ersichtlich, dass es sich auf Verfahren gemäß der Verordnung (EG) 15 1107/2009, also auf Verfahren nach neuer Rechtslage beziehe, sodass die Ausführungen zum Vertrauen der Klägerin auf die alte Rechtslage nicht nachvollziehbar seien. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln zu Versuchszwecken nach § 10 a Pflanzenschutzgesetz alt bei den zuständigen Behörden hätte angezeigt werden müssen. Nach § 34 PflSchG 1998 sei die zuständige Behörde aber nicht das Bundesamt für Verbraucherschutz und Landwirtschaft gewesen, sondern die nach Landesrecht zuständigen Behörden der Bundesländer. Demnach hätte das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit nach alter Rechtslage keine Zuständigkeiten gehabt, insbesondere sei keine Anzeige erforderlich gewesen. Im Anzeigeverfahren wurden die einzelnen Fachreferate durchlaufen. Sofern eine Bescheiderteilung seitens eines oder mehrerer Fachreferate für erforderlich gehalten werde, erfolge eine Untersagung oder Teiluntersagung im Sinne des § 20 Abs. 3 Satz 4 PflSchG 2012 in Form eines Bescheides. Da es nötig gewesen sei, durch Auflagen schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch oder Tier oder nicht vertretbare Auswirkungen auf den Naturhaushalt zu unterbinden, sei es erforderlich gewesen, das Verfahren mit einem Bescheid enden zu lassen. Diese hätten richtigerweise als Teiluntersagungsbescheide im Sinne des § 20 Abs. 3 Satz 4 PflSchG neu erlassen werden müssen. Dementsprechend war die Genehmigung für das Inverkehrbringen für Versuchszwecke, die ebenfalls in dem angefochtenen Kostenbescheid geregelt war, mit 270,00 € auch etwas teurer als die Gebühr in den streitigen anderen Verfahren. Nach § 5 Abs. 3 der am 31. Oktober 2013 in Kraft getretenen Pflanzenschutzgebührenverordnung sei für Versuchsanzeigen nach § 20 Abs. 3 PflSchG 2012, die vor dem 31. Oktober 2013 beim Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit eingegangen seien, die Gebührenerhebung gemäß Pflanzenschutzgebührenverordnung durchzuführen, wenn bei der Bescheidung eine Kostenentscheidung ausdrücklich vorbehalten worden sei. Die einschlägige Gebührenziffer Nr. 6200 sehe einen Gebührenrahmen für die Bearbeitung von Versuchsanzeigen von 105,00 € bis 2.125,00 € vor. Es liege auch keine unzulässige Rückwirkung vor, da die Klägerin kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine kostenlose Bearbeitung von Versuchsanzeigen beim Bundesamt für Verbraucherschutz und Landwirtschaft genieße. Das Anzeigeverfahren sei erstmalig mit dem PflSchG 2012 eingeführt worden. Davor sei es immer so gewesen, dass für alle Sachverhalte im Zusammenhang mit Versuchen, bei denen eine Genehmigungspflicht durch das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit bestanden habe, auch eine Gebührenpflicht bestanden habe. In § 56 PflSchG 2012 sei geregelt, dass das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit für seine dort näher benannten Tätigkeiten im Bereich des Pflanzenschutzes, zu denen auch die Bearbeitung von Versuchsanzeigen gehöre, Kosten zu erheben habe. Auch enthalte jeder Bescheid am Ende den Hinweis: „Hinsichtlich der Gebühren erhalten Sie eine gesonderte Nachricht.“ Bereits im Jahre 2009 sei die Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 in Kraft getreten, die in Art. 15 unter anderem eine Genehmigungspflicht für die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln zu Versuchszwecken etabliere. Der aktuelle Gebührentatbestand gelte für Anzeigen und Genehmigungen gleichermaßen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die zu den Akten gereichten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.