Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen Kostenbescheide für die Prüfung von Anzeigen nach § 21 Abs. 3 Satz 1 Prostituiertenschutzgesetz (ProstSchG) sowie gegen einen in den Kostenbescheiden enthaltenen Zusatz bezüglich künftiger Anzeigen.

Sie betreibt die Vermietung mehrerer Fahrzeuge an selbständige Prostituierte. Für diese Fahrzeuge verfügte bzw. verfügt die Antragstellerin über Erlaubnisse zur Ausübung eines Gewerbes nach § 12 ProstSchG. Für die Aufstellung von sieben unterschiedlichen Fahrzeugen erfolgten bei dem Antragsgegner im Zeitraum 2019 bis 2022 insgesamt zwölf Anzeigen nach § 21 Abs. 1 ProstSchG.

§ 21 ProstSchG lautet auszugsweise:

(1) Wer ein Prostitutionsfahrzeug an mehr als zwei aufeinanderfolgenden Tagen oder mehrmals in einem Monat im örtlichen Zuständigkeitsbereich einer Behörde zum Betrieb aufstellen will, hat dies der zuständigen Behörde zwei Wochen vor der Aufstellung anzuzeigen. Der Anzeige sind die folgenden Angaben und Nachweise beizufügen:

1. der Vor- und Nachname des Fahrzeughalters und der vollständige Name des Betreibers des Prostitutionsfahrzeugs,
[…]
3.das Kraftfahrzeug- oder Schiffskennzeichen des Prostitutionsfahrzeugs,
4.die genaue Angabe des Aufstellungsortes,
5.die Dauer der Aufstellung, […]

(2) Prostitutionsfahrzeuge dürfen nur in der Weise zum Betrieb aufgestellt werden, dass sie nach dem Betriebsort und nach den Betriebszeiten den Anforderungen genügen

1. zum Schutz der im Prostitutionsfahrzeug tätigen Prostituierten sowie der Kundinnen und Kunden,

2. zum Schutz der Jugend und3. zum Schutz der Anwohnerinnen und Anwohner, der Anlieger oder der Allgemeinheit.

(3) Die zuständige Behörde prüft nach Erstattung der Anzeige, ob die Aufstellung gegen die Voraussetzungen des § 14 Absatz 2 verstößt. Die zuständige Behörde kann unter den Voraussetzungen des § 17 Absatz 1 Satz 1 jederzeit Anordnungen für die Aufstellung des Prostitutionsfahrzeugs und dessen Betrieb erlassen. […]

In § 14 Abs. 2 ProstSchG sind Gründe für die Versagung einer Erlaubnis nach § 12 ProstSchG geregelt.

Der Antragsgegner setzte für die Prüfung der Anzeigen mit insgesamt zwölf Kostenbescheiden Gebühren in Höhe von jeweils 70,00 EUR, insgesamt 840,00 EUR, gegenüber der Antragstellerin fest:

Zur Begründung verwies der Antragsgegner auf Tarifnummer 70.10 der Anlage zu § 1 Abs. 1 Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung – AllGO –) sowie §§ 1, 5 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz (NVwKostG).

Ziffer 70 der Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO lautet auszugsweise;

70 Prostituiertenschutzgesetz vom 21. Oktober 2016 (BGBl. I S. 2372)

[…]

70.10 Untersagung nach § 20 Abs. 4 oder 5

nach Zeitaufwand, jedoch mindestens 70 EUR

70.11 Prüfung einer Anzeige nach § 21 Abs. 3 Satz 1 oder Anordnung nach § 21 Abs. 3 Satz 2

nach Zeitaufwand, jedoch mindestens 70 EUR

Darüber hinaus enthalten die Kostenbescheide vor der Rechtsbehelfsbelehrung folgenden Zusatz:

„Leider wurde mir bis zum heutigen Tag keine Erlaubnis von dem Grundstückseigentümer über diesen Platz eingereicht. Zukünftig können Bescheinigungen für die Aufstellung eines Fahrzeuges nur ausgestellt werden, wenn von dem Grundstückseigentümer eine Erlaubnis zum Nutzen der Standfläche erteilt wurde.“

bzw.

„Am … haben Sie die erneute Erteilung einer Erlaubnis nach § 12 ProstSchG für dieses Fahrzeug beantragt. Derzeit befindet sich die Erlaubniserteilung im laufenden Verfahren. Ich gebe zu beachten, dass bei einer erneuten Erlaubniserteilung, eine erneute Aufstellanzeige zu stellen ist. Diese bedarf für die Zukunft einer schriftlichen Erlaubnis des Grundstückseigentümers auf dem das Fahrzeug von Ihnen abgestellt wird. Ohne einer solchen erforderlichen Erlaubnis kann zukünftig keine Bescheinigung zum Aufstellen des Fahrzeuges aufgestellt werden.“

bzw.

„Am … haben Sie die erneute Erteilung einer Erlaubnis nach § 12 ProstSchG für dieses Fahrzeug beantragt. Derzeit befindet sich die Erlaubniserteilung im laufenden Verfahren. Ich gebe zu beachten, dass bei einer erneuten Erlaubniserteilung, auch eine erneute Aufstellanzeige für das Fahrzeug auf dem jeweiligen Aufstellplatz zu stellen ist. Darüber hinaus wurde mir bis zu dem heutigen Tag keine Erlaubnis des Grundstückseigentümers des von Ihnen unter der Bezeichnung … genannten Aufstellplatzes eingereicht. Zukünftig kann Ihnen keine Bescheinigung über die Aufstellanzeige ohne erforderliche Erlaubnis des Grundstückseigentümers ausgestellt werden.“

Die Antragstellerin hat am 12. Juli 2022 Anfechtungsklage gegen die Bescheide vom 15. Juni 2022, vom 23. Juni 2022 und vom 27. Juni 2022 erhoben (3 A 189/22) und den vorliegenden Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Die Antragstellerin rügt, die in den Kostenbescheiden genannte Tarifnummer sei nicht einschlägig. Zudem widerspreche der abgerechnete Mindestaufwand dem Grundsatz der Abgabengerechtigkeit und dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Bei der Bearbeitung und Prüfung der Anzeigen handele es sich um Routinemaßnahmen; insbesondere bei wiederholten Anzeigen für identische Fahrzeuge sei der Aufwand des Antragsgegners erheblich reduziert und liege bei höchstens 5 bis 10 Minuten. Der Antragsgegner weise den tatsächlichen Zeiteinsatz auch nicht substantiiert und prüffähig nach. Die Anforderung von Erlaubnissen zur Nutzung der jeweiligen Standflächen sei zudem rechtswidrig und daher aufzuheben. Eine Rechtsgrundlage hierfür sei nicht ersichtlich, der Prüfungsumfang der Behörde beschränke sich auf die Anzeige nach § 21 ProstSchG.

Die Antragstellerin beantragt,

die aufschiebende Wirkung der Klage (3 A 189/22) gegen die Kostenbescheide des Antragsgegners vom 15. Juni 2022, vom 23. Juni 2022 und vom 27. Juni 2022

sowie gegen die Anordnung der Vorlage von Erlaubnissen zur Nutzung der Standflächen zum Aufstellen von Prostitutionsfahrzeugen mit diesen Bescheiden anzuordnen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Antragsgegner macht geltend, dass vor der Anrufung des Gerichts kein Antrag auf Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO gestellt worden sei und der Antrag daher bereits unzulässig sei. Eine Vollstreckung drohe auch nicht. Die Kostenfestsetzung sei im Übrigen auch rechtmäßig, da der Normgeber den Aufwand im Hinblick auf die Komplexität des Prüfungsverfahrens in zulässiger und auch angemessener Weise pauschaliert habe. Hinsichtlich einer möglichen Anordnung der Vorlage von Erlaubnissen ergebe sich die aufschiebende Wirkung bereits aus § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Jedenfalls handele es sich insoweit nur um einen Hinweis, dem keine Regelungswirkung zukomme.

II.

Der Antrag ist bereits unzulässig.

1. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Gebührenbescheide des Antragsgegners ist nach § 80 Abs. 6 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) unzulässig.

Nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO in den Fällen der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO, zu denen die Festsetzung und Anforderung einer Gebühr nach dem Niedersächsischen Verwaltungskostengesetz i. V. m. der Allgemeinen Gebührenordnung gehört, nur zulässig, wenn die Behörde zuvor einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder teilweise abgelehnt hat. Nach § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO gilt das nicht, wenn die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat (Nr. 1) oder eine Vollstreckung droht (Nr. 2). Die in § 80 Abs. 6 VwGO getroffene Regelung begründet eine Zugangsvoraussetzung, die bereits im Zeitpunkt der Antragstellung bei Gericht gegeben sein muss und im Verlaufe eines Eilverfahrens nicht nachgeholt werden kann. Einem Antragsteller steht aber die Möglichkeit offen, gegebenenfalls später ein weiteres gerichtliches Verfahren zur Erlangung vorläufigen Rechtsschutzes durchzuführen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 9.7.2009 - 4 ME 163/09 -, juris Rn. 3 ff.; Beschl. v. 30.1.2008 - 1 ME 270/07 -, juris Rn. 4; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 25.6.2004 - 1 M 127/04 -, juris Rn. 15).

Vorstehende – nach Stellung des Antrages auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bei Gericht nicht mehr nachholbare – Zugangsvoraussetzung ist hier nicht erfüllt, weil die Antragstellerin vor der Stellung des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO beim Gericht keinen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung bei der Antragsgegnerin gestellt hat. Mit Schriftsatz vom 10. August 2022 hat der Antragsgegner angegeben, dass ein entsprechender Antrag bei ihm bislang nicht gestellt worden sei. Die Antragstellerin ist dem nicht entgegengetreten.

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist auch nicht trotz des Fehlens der Ablehnung eines Antrags auf Aussetzung der Vollziehung durch die Antragsgegnerin nach § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO ausnahmsweise zulässig, weil eine Vollstreckung droht. Eine Vollstreckung droht im Sinne des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO erst dann, wenn der Beginn konkreter Vollstreckungsmaßnahmen von der Behörde für einen unmittelbar bevorstehenden Termin angekündigt worden ist, konkrete Vorbereitungen der Behörde für eine alsbaldige Vollstreckung getroffen worden sind oder die Vollstreckung bereits begonnen hat (Nds. OVG, Beschl. v. 9.7.2009 - 4 ME 163/09 -, juris Rn. 5 m.w.N.). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Der Antragsgegner hat weder konkrete Vollstreckungsmaßnahmen angekündigt, noch sind konkrete Vorbereitungen des Antragsgegners für eine alsbaldige Vollstreckung vorgetragen oder ersichtlich.

Ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass der Antrag auch in der Sache keinen Erfolg gehabt hätte.

Das Gericht kann gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Die Anordnung soll entsprechend § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO bei der Anforderung öffentlicher Abgaben erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Für letzteres sind keinerlei Anhaltspunkte ersichtlich.

Ernstliche Zweifel im Sinne von § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO liegen ebenfalls nicht vor. Dies ist nur dann der Fall, wenn auf Grundlage der im vorläufigen Rechtschutzverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsbehelfs in der Hauptsache wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 22.3.2007 - 9 ME 84/07 -, juris Rn. 6), d.h. wenn der Bescheid nach überschlägiger Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig ist. Aufwändige Tatsachenfeststellungen und die Klärung schwieriger Rechtsfragen unterbleiben im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, das Eilverfahren soll das Hauptsacheverfahren nicht ersetzen. Ist die Frage der Rechtmäßigkeit des Bescheides nach überschlägiger Prüfung lediglich offen, weil sie sich ohne Klärung schwieriger Tatsachen- oder Rechtsfragen nicht beantworten lässt, genügt das für die Annahme ernstlicher Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheides nicht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 14.11.2017 - OVG 9 S 12.17 -, juris Rn. 3; vgl. zur Inzidentkontrolle von Satzungsbestimmungen: Nds. OVG, Beschl. v. 22.3.2007 - 9 ME 84/07 -, juris Rn. 6).

Vorliegend ist ein Erfolg der Klage in der Hauptsache nicht wahrscheinlicher als ein Misserfolg.

Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren für die Prüfung einer Anzeige nach § 21 Abs. 3 Satz 1 ProstSchG sind §§ 1, 3, 5, 6 NVwKostG i. V.m. Ziffer 70.11 der Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO. Danach wird eine Gebühr nach Zeitaufwand, jedoch mindestens in Höhe von 70,00 EUR erhoben. Dass der Antragsgegner in den streitgegenständlichen Bescheiden jeweils – unzutreffend – die Gebührenziffer 70.10 zitiert hat, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung. Die streitgegenständlichen Gebührenfestsetzungen in Höhe von jeweils 70,00 EUR können vorliegend auf die zutreffende Rechtsgrundlage der Ziffer 70.11 der Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO gestützt werden. Bei Abgabenbescheiden, die - wie die streitgegenständlichen Gebührenbescheide - eine durch das materielle Recht begründete Abgabenpflicht (vgl. § 6 Abs. 1 NVwKostG) deklaratorisch festsetzen, prüft das Gericht alle rechtlichen Begründungen und Tatsachen, die die angefochtene Festsetzung zu rechtfertigen vermögen. Das schließt – bis zur Grenze der Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides – die Berücksichtigung auch solcher Rechtsgründe und Tatsachen ein, die die Verwaltungsbehörde zur Begründung des Bescheids nicht (ausdrücklich) angeführt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.1.1982 - 8 C 12.81 -, juris Rn. 12). Die Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Festsetzungen ist nach Maßgabe dessen vorliegend auszutauschen, die Bescheide können auf Ziffer 70.11 der Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO gestützt werden. Sowohl bei der Gebühr nach Ziffer 70.10 als auch bei der Gebühr nach Ziffer 70.11 der Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO handelt es ich um eine Zeitgebühr, deren Höhe sich nach der Dauer der Amtshandlung bemisst. In beiden Fällen liegt die untere Grenze der Gebührenfestsetzung bei einer Mindestgebühr in Höhe von 70,00 EUR. Eine Wesensänderung der angefochtenen Bescheide liegt nicht vor.

Auch die von der Antragstellerin erhobenen Einwände gegen die normative Bestimmung einer Mindestgebühr in Höhe von 70,00 EUR durch Ziffer 70.11 der Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO greifen voraussichtlich nicht durch. Mindestgebühren, mit denen ein typischer Aufwand pauschaliert beziffert wird, sind aus Gründen der Praktikabilität und Verwaltungsvereinfachung grundsätzlich zulässig. Dem Normgeber ist insoweit ein weitreichender Gestaltungsspielraum eröffnet. Die normative Typisierung darf allerdings keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht am typischen Fall orientieren (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 20.12.2017 - 13 LC 161/15 -, juris Rn. 147). Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber bei der Bemessung der Mindestgebühr und der damit einhergehenden Pauschalierung die Grenzen der zulässigen Pauschalierung überschritten hätte, liegen unter Berücksichtigung der Darlegungen des Antragsgegners zum zeitlichen Umfang der Prüfung und Bearbeitung der Anzeigen nach § 21 Abs. 1 ProstSchG jedoch nicht vor. Es ist voraussichtlich nicht davon auszugehen, dass das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip als Ausdruck der Abgabengerechtigkeit verletzt ist oder ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vorliegt.

Zu beachten ist insoweit auch, dass das grundsätzlich zu beachtende Kostendeckungsprinzip keinen festen, den landesrechtlichen Verordnungsgeber bindenden Inhalt hat, sondern der konkreten Ausgestaltung des jeweiligen Normgebers unterliegt. Der Verordnungsgeber in Niedersachsen ist nach § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG insoweit nur an das sog. generelle Kostendeckungsprinzip gebunden. Das Kostenüberschreitungsverbot des § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG bezieht sich nämlich nicht auf die Gebührenbemessung im Einzelfall, sondern auf die Gesamtheit der Gebührenerhebungen im jeweiligen Verwaltungszweig (Nds. OVG, Beschl. v. 17.10.2008 - 4 LA 661/07 -, juris Rn. 6). Die Höhe einer Mindestgebühr darf daher den im Einzelfall entstehenden Verwaltungsaufwand überschreiten (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 14.4.2009 - 8 LA 34/09 -, juris Rn. 8).

Weiterhin musste der Antragsgegner – entgegen der Ansicht der Antragstellerin – den konkreten zeitlichen Umfang der Prüfung der Anzeigen der Antragstellerin gerade nicht nachweisen. Bei der Zeitgebühr, die sich nach der tatsächlichen Dauer der Amtshandlung oder der Dauer, die für die bewirkte Verwaltungsleistung aufgewendet werden muss, bemisst, wird zwar der tatsächliche Personal- und Sachaufwand abgerechnet; sie steht unter dem Leitgedanken der präzisen Kostendeckung (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, Stand: Februar 2016, Einführung Anm. 4.2.3.2.1 [n]). Da die Festsetzung vorliegend jedoch jeweils in Höhe der Mindestgebühr erfolgt ist, ist insoweit wie dargelegt eine zulässige Pauschalierung erfolgt.

2. Der Eilantrag ist auch unzulässig, soweit sich die Antragstellerin in der Hauptsache gegen die jeweiligen Zusätze in den Bescheiden zur Vorlage von Erlaubnissen der Grundeigentümer wendet.

Die aufschiebende Wirkung kann gemäß § 80 Abs. 5 VwGO nur im Fall einer Anfechtungsklage angeordnet oder wiederhergestellt werden. Bei den genannten Zusätzen handelt es sich jedoch nicht um anfechtbare Verwaltungsakte i. S. d. § 35 Verwaltungsverfahrengesetz (VwVfG). Es ist nicht ersichtlich, dass diesen Zusätzen eine Regelungswirkung zukommt. Nach der Stellung am Ende des Kostenbescheides sowie der Formulierung handelt es sich vielmehr jeweils um einen bloßen Hinweis auf eine beabsichtigte zukünftige Verfahrensweise des Antragsgegners.

Selbst wenn es sich um Verwaltungsakte handelte, würde eine hiergegen gerichtete Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung entfalten. Einem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes fehlt es daher jedenfalls am Rechtsschutzbedürfnis. Dass eine faktische Vollziehung durch den Antragsgegner unter Missachtung der Wirkungen des § 80 Abs. 1 VwGO in der Form vorläge oder unmittelbar drohte, dass er sich auf die seiner Ansicht nach bestehende Wirksamkeit der Regelung beruft und hieraus bereits Rechtsfolgen ableitet, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG unter Berücksichtigung von Ziffer 1.1.1, 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, S. 11).

Die den Bescheiden beigefügten Hinweise betreffen nicht die Erteilung einer Erlaubnis nach § 12 ProstSchG, so dass Ziffer 54 des Streitwertkatalogs (vgl. etwa OVG B-Stadt, Beschl. v. 14.7.2022 - 2 B 79/22 -, juris) nicht heranzuziehen ist. Der danach anzusetzende Auffangstreitwert nach § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu 1/2 zu berücksichtigen. Eine Addition für jeden streitgegenständlichen Bescheid nach § 39 Abs. 1 GKG unterbleibt jedoch. Den allgemein gehaltenen Hinweisen auf die Erforderlichkeit einer Genehmigung des jeweiligen Grundstückseigentümers kommt mangels ausdrücklicher Bezugnahme auf den jeweils von der Anzeige betroffenen Standort keine selbständige Bedeutung für jeden dieser Standorte zu.