Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid vom 21. September 2015 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Der Bescheid ist formell rechtmäßig. Insbesondere war eine Anhörung gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG i. V. m. § 1 Nds. VwVfG nicht erforderlich, da der Beklagte der Festsetzung die von dem Kläger mitgeteilten Verbrauchswerte zu Grunde gelegt hat.

Der Bescheid erweist sich jedoch als materiell rechtswidrig.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Wasserentnahmegebühr ist § 21 NWG. Danach erhebt das Land für Benutzungen nach § 9 Abs. 1 Nrn. 1 und 5 WHG (Wasserentnahmen) eine Gebühr. Die Höhe der Gebühr bemisst sich gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 NWG nach Anlage 2 zum NWG. Für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser (Anlage 2 Ziffer 3, in der bis zum 31.12.2014 anwendbaren Fassung vom 19.2.2010, Nds. GVBl. 2010, S. 64) ist der Gebührensatz pro Kubikmeter Wasser je nach Verwendungszweck gestaffelt:

3.1	zur Wasserhaltung	0,02556 EUR
3.2	zur Kühlung	0,02556 EUR
3.3	zur Beregnung und Berieselung	0,00511 EUR
3.4	zur Fischhaltung	0,00256 EUR
3.5	zu sonstigen Zwecken	0,06136 EUR.

Gemäß § 23 Abs. 1 NWG schuldet die Gebühr, wer das Gewässer benutzt. Dies ist derjenige, der die Benutzung in Ausübung der wasserrechtlichen Erlaubnis tatsächlich ausübt (vgl. Reffken/Elsner, Niedersächsisches Wassergesetz (WHG), § 23 Rn. 2, Stand: November 2010).

Diese Regelungen begegnen keinen grundsätzlichen rechtlichen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.1.2010 – 1 BvR 1801/07, 1 BvR 1878/07, juris). Bei der Wasserentnahmegebühr handelt es sich um eine zulässige gegenleistungsabhängige nichtsteuerliche Abgabe, die für die individuell zurechenbare öffentliche Leistung der Eröffnung der Möglichkeit der Grundwasserentnahme erhoben wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.11.1995 – 2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 –, BVerfGE 93, 319, 346). Durch die Einräumung der Nutzungsmöglichkeit der Ressource Wasser wird dem Betreffenden ein Sondervorteil gegenüber denjenigen eingeräumt, die dieses Gut nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.11.1995, a.a.O., 345 f.). Die Abschöpfung dieses Sondervorteils ist grundsätzlich sachlich gerechtfertigt. Bei der Festlegung der Gebührensätze kommt dem Gesetzgeber – sofern kein feststellbarer Marktpreis und keine allgemein anerkannte Bewertungsmethode für die Bestimmung des Wertes des öffentlichen Gutes existiert – ein weiter Spielraum zu. Die Gebührensätze dürfen sich allerdings nicht an sachfremden Merkmalen orientieren und nicht in einem groben Missverhältnis zu dem nach Hilfskriterien zu bewertenden Vorteil stehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.1.2010, a.a.O., juris Rn. 14). Zulässige Zwecke für die Bemessung der Gebühr, die der Gesetzgeber bei ihrer tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgen muss, sind etwa Kostendeckung, Vorteilsausgleich, Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.1.2010, a.a.O., juris Rn. 11). Anhaltspunkte dafür, dass das nach Herkunft, Jahresmenge und Verwendungszweck differenzierte Gebührensystem der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG diese Grundsätze verletzt, sind von den Beteiligten weder vorgetragen noch sonst ersichtlich (vgl. zum im Wesentlichen gleich lautenden Gebührenverzeichnis zu § 47 NWG a.F.: BVerfG, Beschl. v. 20.1.2010, a.a.O., juris Rn. 16 ff.). Die Ausgestaltung des Gebührensystems verfolgt erkennbar den Zweck des Vorteilsausgleichs sowie der Verhaltenssteuerung mit dem Ziel einer sparsamen Wasserverwendung entsprechend der allgemeinen Sorgfaltspflicht zur sparsamen Verwendung von Wasser gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 WHG.

Der Kläger hat das in Ausübung der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 22. Juni 2005 entnommene Grundwasser gemäß dem in dieser Erlaubnis bestimmten Verwendungszweck ausschließlich zur Beregnung seiner Sportflächen verwendet. Gemäß Ziffer 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG beträgt der Gebührensatz  für das Entnehmen von Grundwasser zur Beregnung und Berieselung 0,00511 EUR je Kubikmeter. Für die im Jahr 2014 entnommene Menge von 14.690 m³ ist danach eine Gebühr in Höhe von lediglich 75,07 EUR entstanden. Dass der Kläger den Umfang der wasserrechtlichen Erlaubnis, die lediglich für eine Entnahme von 4 m³/Stunde bzw. durchschnittlich 6.000 m³/Jahr oder 42.000 m³/7Jahre erteilt wurde, überschritten hat, steht der Erhebung der Gebühr weder entgegen, noch begründet dies eine höhere Gebührenforderung. Die Gebührenpflicht für die Wasserentnahme knüpft in Niedersachsen nicht an das Innehaben der Genehmigung, sondern die tatsächliche Benutzung des Gewässers an.

Entgegen der Ansicht des Beklagten ist auf die Wasserentnahme des Klägers zum Zweck der Beregnung seiner Sportflächen nicht der erhöhte Gebührensatz von Anlage 2 Ziffer 3.5 „zu sonstigen Zwecken“ in Höhe von 0,06136 EUR je Kubikmeter anzuwenden. Es besteht keine Beschränkung des Entnahmezwecks der Beregnung und Berieselung in Bezug auf landwirtschaftlich genutzte Flächen.

Im Wortlaut von Anlage 2 zu § 22 NWG findet eine derartige Differenzierung bzw. Beschränkung des gegenüber „sonstigen Zwecken“ privilegierten Zwecks der Beregnung und Berieselung auf landwirtschaftliche Nutzung keinen Ausdruck.

Der Vergleich mit Regelungen in anderen Bundesländern zeigt, dass – soweit eine Abgabe für die Entnahme von Grundwasser überhaupt erhoben wird – entweder keine Differenzierung nach dem Verwendungszweck vorgenommen wird (vgl. § 13a BerlWG, § 40 BbgWG, § 16 M-V WG) oder Ermäßigungen für bestimmte Verwendungszwecke, insbesondere für Kühlzwecke, ähnlich der niedersächsischen Rechtslage ausdrücklich geregelt werden (§§ 104, 106 BaWüWG; § 2 RP WasserentnahmeentgeltG; § 3 WassEE-VO LSA). Teilweise erfolgt ausdrücklich eine Privilegierung von Wasserentnahmen zur Bewässerung bzw. Beregnung oder Berieselung landwirtschaftlich, gärtnerisch oder forstwirtschaftlich genutzter Flächen durch Gebührenfreiheit (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 10 NW WasEG; vgl. hierzu VG Köln, Urt. v. 3.4.2007 – 14 K 7444/05 -, juris Rn. 54 ff.; § 103 Nr. 7 BaWüWG, § 1 Abs. 2 Nr. 9 RP LWEntG)

Nach dem Wortlaut der niedersächsischen Norm ist dagegen auch die Beregnung und Berieselung anderer Flächen, jedenfalls soweit sie unversiegelt sind, vom Wortlaut der Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 NWG erfasst. Die vom niedersächsischen Gesetzgeber verfolgten legitimen Zwecke des Vorteilsausgleichs sowie der Verhaltenssteuerung werden nach der klaren Ausgestaltung der Gebührentatbestände von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen, sodass der Grundsatz der Normenklarheit hinreichend Beachtung gefunden hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.1.2010. a.a.O., juris Rn. 25). Der Gebührenpflichtige kann erkennen, dass und für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt.

Die Gebührentatbestände der Anlage 2 zu § 22 NWG sind auch nicht durch den Runderlass des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz vom 9. Februar 2016 geändert worden. Eine Änderung der Gebührentatbestände ist – anders als etwa bei der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (AllGO) – nur im Wege der Gesetzesänderung möglich (vgl. Reffken/Elsner, a.a.O., § 22 Rn. 2). Dem Erlass vom 9. Februar 2016, mit welchem eine Zuordnung der Wasserentnahme zur Bewässerung von Sportplätzen zum Tatbestand „zu sonstigen Zwecken“ geregelt wird, kommt als norminterpretierende Verwaltungsvorschrift zwar Innenwirkung zu, eine Änderung der Gebührentatbestände mit Außenwirkung ist hierdurch jedoch nicht erfolgt.

Überdies ist auch den Gesetzgebungsmaterialien keine eindeutige Intention des niedersächsischen Gesetzgebers zu entnehmen, den Verwendungszweck der Beregnung und Berieselung ausschließlich auf landwirtschaftlich genutzte Flächen zu beschränken. Die Einführung der Wasserentnahmegebühr durch das Achte Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Wassergesetzes (Nds. GVBl. 1992, S. 163) zielte darauf ab, stärker auf einen haushälterischen Umgang mit der Ressource Wasser hinzuwirken, um Einsparpotenziale bei privaten wie gewerblichen, industriellen und sonstigen Verbrauchern auszuschöpfen und dem Gewässerbenutzer den Wert des auf lange Sicht begrenzten Gutes Wasser vor Augen zu führen. Daneben sollte die kostenlose Nutzung des Naturgutes Wasser durch Einzelne unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten beendet werden (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs vom 17.3.1992, LT-Drs. 12/2960, S. 10). Bei der Festlegung der Abgabenhöhe beabsichtigte der Gesetzgeber, einerseits speziell die Ressourcenschonung des Grundwassers in den Blick zu nehmen, andererseits wirtschaftliche Elemente zu berücksichtigen, um die Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit landwirtschaftlicher und gewerblicher Betriebe mit wasserintensiver Nutzung nicht übermäßig zu belasten. Allerdings wurde eine Freistellung von der Gebührenpflicht für die landwirtschaftliche Feldberegnung ausdrücklich nicht vorgesehen (vgl. LT-Drs. 12/2960, S. 22). Überdies wurden im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens die zunächst im Gesetzentwurf enthaltenen Ermäßigungstatbestände für bestimmte Wirtschaftszweige (Fischhaltung, Zellstoff-, Holzschliff-, Papier- und Pappeerzeugung sowie Ernährungsgewerbe) zugunsten einer Härteklausel im Hinblick auf die Ausschöpfung möglicher Wassersparmaßnahmen gestrichen (vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umweltfragen, LT-Drs. 12/3315, S. 5, 14; Schriftlicher Bericht, LT-Drs. 12/4260, S. 13, 22). Auch aus den Begründungen der Entwürfe der weiteren Änderungsgesetze zum NWG ist ein gesetzgeberischer Ansatz einer expliziten Privilegierung der Landwirtschaft, insbesondere der Feldberegnung, nicht ersichtlich (vgl. Haushaltsbegleitgesetz 1997, LT-Drs. 13/2330, S. 10; Elftes Änderungsgesetz zum NWG, LT-Drs. 13/2825, S. 41 f.; Haushaltsbegleitgesetz 1999, LT-Drs. 14/350, S. 16 f.; Gesetz zur Neuregelung des Niedersächsischen Wasserrechts, LT-Drs. 16/1900, S. 83, 89). Insoweit hat der Kläger zutreffend darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber an anderer Stelle – Nichterhebung von Gebühren bei der Wasserentnahme zum Zweck der Frostschutzberegnung gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 15 NWG sowie für den landwirtschaftlichen Hofbetrieb, für das Tränken von Vieh außerhalb des Hofbetriebs oder für Zwecke der gewöhnlichen Bodenentwässerung landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzter Grundstücke gemäß § 21 Abs. 4 NWG i. V. m. § 46 Abs. 1 WHG – eine ausdrückliche Privilegierung der Landwirtschaft vorgenommen, dies im vorliegenden Zusammenhang jedoch unterlassen hat.

Die Regelung der Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 NWG, die – im Ergebnis anders als andere landesrechtliche Regelungen – ausdrücklich keine Privilegierung der landwirtschaftlichen Nutzung des entnommenen Wassers vorsieht, verstößt entgegen der Ansicht des Beklagten auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.7.1998 - 1 BvR 1554/89, u.a. -, BVerfGE 98, 365, 385; BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 - 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240, 252; st. Rspr - „neue Formel“; BVerwG, Urt. v. 25.11.1971, a.a.O., S. 105). Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes kann aber nicht schon bereits deshalb angenommen werden, weil der Gesetzgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt (vgl. Leibholz/Rinck, GG, Art. 3 Rn. 146, Stand: März 2013). Auch wenn eine Differenzierung zugunsten der landwirtschaftlichen Nutzung durch Feldberegnung durch den Gesetzgeber vorliegend zulässig wäre, ist eine Ungleichbehandlung der Entnahme von Grundwasser zum Zweck der Sportplatzberegnung gegenüber der Feldberegnung hier nicht zwingend geboten. Zwischen der Gruppe derjenigen, die Grundwasser zum Zweck der Feldberegnung entnehmen, und der Gruppe derjenigen, die dies zum Zweck der Beregnung (unversiegelter) Sportflächen tun, besteht kein wesentlicher Unterschied im Sinne des oben genannten Grundsatzes, der eine Ungleichbehandlung durch den Gesetzgeber erforderte. Vielmehr gewährleisten beide Formen der Wassernutzung, dass ein Großteil des verwendeten Wassers unverändert im Boden versickern kann und grundsätzlich dem Grundwasserhaushalt unmittelbar wieder zur Verfügung steht. Die Gewässernutzung unterscheidet sich allein in der wirtschaftlichen (Landwirtschaft) oder nichtwirtschaftlichen (Sportverein) Zielrichtung des Wasserentnehmers. Zwar hat der niedersächsische Gesetzgeber den Schutz der Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit landwirtschaftlicher und gewerblicher Betriebe mit wasserintensiver Nutzung in die Erwägungen zur Differenzierung der Entgeltsätze einbezogen (LT-Drs. 12/2960, S. 19). Tragendes Element war jedoch der umweltpolitische Ansatz der sparsamen Verwendung und der Ressourcenschonung des Grundwassers (LT-Drs. 12/2960, S. 19). Vor dem Hintergrund dieses nach den obigen Ausführungen zulässigen Lenkungsziels gebietet der Umstand, dass der Kläger sich nicht wirtschaftlich betätigt, nach den Maßstäben von Art. 3 Abs. 1 GG keine Ungleichbehandlung.

Somit ist vorliegend die Gebührenziffer 3.3 der Anlage 2 zu § 22 NWG anzuwenden. Der angefochtene Bescheid ist insgesamt aufzuheben, nicht nur in Höhe des Teils, der den sich aus dem Gebührensatz von 0,00511 EUR/m³ ergebenden Betrag übersteigt. Da die Wasserentnahmegebühr bei Anwendung dieses Gebührensatzes für das Jahr 2014 lediglich in Höhe von 75,07 EUR entstanden ist und somit unter der Bagatellgrenze von 260,00 EUR liegt, wird sie gemäß § 21 Abs. 5 NWG nicht erhoben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.