I.

Der Antragsteller erstrebt die Feststellung seines Mitbestimmungsrechts an dienstlichen Anordnungen für die Polizeistationen ... und ...

Er ist der für den Bereich des Polizeiabschnitts B. gebildete Personalrat. Diesem Polizeiabschnitt sind die Polizeistationen B. und E. unterstellt.

Anfang des Jahres 1984 eröffneten die Leiter dieser beiden Polizeistationen auf Grund der Verfügung der Schutzpolizeiinspektion L. vom 21. November 1983 ihren Beamten, daß längere Urlaubs- oder krankheitsbedingte Ausfallzeiten mit acht Stunden pro Tag auf die geschuldete Arbeitszeit anzurechnen seien. Außerdem ordnete der Leiter der Polizeistation E. im Januar 1984 ebenfalls mündlich an, daß der dienstplanmäßig festgelegte Nachtdienst im Februar 1984 an zwei Tagen nicht wie üblich von 22.00 Uhr bis 7.00 Uhr, sondern von 18.00 Uhr bis 3.00 Uhr dauern sollte. Schließlich bestimmte der Leiter der Polizeistation B. im März 1984, daß im Nachtstreifendienst, der üblicherweise von zwei Beamten wahrgenommen wird, aus besonderem Anlaß einmal drei Beamte eingesetzt werden sollten.

Der Antragsteller sieht in diesen drei getroffenen Anordnungen mitbestimmungspflichtige Tatbestände im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 4 und Abs. 2 Nds. PersVG und hat, nachdem ihm vom Beteiligten ein Mitbestimmungsrecht bestritten worden ist, beantragt,

Der Beteiligte ist diesem Antrag entgegengetreten und hat beantragt,

Mit Beschluß vom 19. Februar 1985 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Hinsichtlich des Antrages zu 1) fehle dem Antragsteller die Antragsbefugnis. Die Frage der Anrechnung von Urlaubs- und krankheitsbedingten Ausfallzeiten auf die geschuldete Arbeitszeit sei nicht von den Leitern der Polizeistationen B. und E. oder dem Beteiligten entschieden worden. Vielmehr handele es sich dabei um eine Anordnung der Schutzpolizeiinspektion L. vom 21. November 1983. Da der Antragsteller jedoch nur für den Bereich des Polizeiabschnitts ... gebildet sei, fehle ihm die Zuständigkeit, an etwa mitbestimmungsbedürftigen Entscheidungen der Schutzpolizeiinspektion L. beteiligt zu werden. Davon abgesehen, wäre deren Anordnung auch nicht nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds. PersVG mitbestimmungspflichtig. Hinsichtlich der Anträge zu 2) und 3) sei der Antragsteller zwar antragsbefugt. Der Antrag zu 2) sei indessen unbegründet, da dem Antragsteller bei der Aufstellung der monatlichen Dienstpläne der Polizeistation E. kein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds. PersVG zustehe. In diesen Dienstplänen werde zwar der Beginn, das Ende und die Dauer der täglichen Arbeitszeit der eingesetzten Beamten festgesetzt. Eine Mitbestimmung daran scheide aber gemäß § 75 Abs. 2 Nds. PersVG aus, da die tägliche Arbeitszeit nach Erfordernissen, die die Dienststelle nicht vorhersehen könne, unregelmäßig und kurzfristig festgesetzt werden müsse. Deshalb sei das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers insoweit auf die Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne beschränkt.

Gegen den ihm am 1. März 1985 zugestellten Beschluß richtet sich die am 27. März 1985 eingelegte und am 22. April 1985 begründete Beschwerde des Antragstellers, mit der er seine Anträge zu 1) und 2) weiterverfolgt und geltend macht: Seine Beteiligungsbefugnis sei auch hinsichtlich des Antrags zu 1) gegeben. Denn bei der Schutzpolizeiinspektion L., die hier die fragliche Anordnung in "bezug auf den Polizei abschnitt ... getroffen habe, bestehe keine Stufenvertretung, die hätte beteiligt werden können; die Stufenvertretung gebe es erst bei dem Kommandeur in O. Durch ministerielle Erlasse über die Organisationsstruktur der Polizei könne das gesetzliche Mitbestimmungsrecht aber nicht ausgeschaltet werden. Im übrigen handle es sich hier aber auch um eine eigene Maßnahme des Beteiligten, der die Verfügung der Schutzpolizeiinspektion L. für die Beamten seines Dienstbezirks umgesetzt habe. Die Mitbestimmungspflichtigkeit dieser Maßnahme folge aus ihrer unmittelbaren Wirkung auf die Dienstzeit nach krankheits- bzw. urlaubsbedingten Ausfallzeiten in der Weise, daß der betroffene Beamte an bestimmten Tagen überplanmäßig bzw. unterplanmäßig Dienst leisten müsse. Der Mitbestimmung unterliege auch die Aufstellung der monatlichen Dienstpläne gemäß dem Antrag zu 2). Zwar leisteten die Polizeistationen Bedarfsdienst. Dieser unterscheide sich tatsächlich aber nicht wesentlich von dem beim Polizeiabschnitt geleisteten Wechselschichtdienst. So versähen die Beamten der Polizeistationen B. und E. Bedarfsdienst in Form eines Frühdienstes von 7.00 Uhr bis 13.00 Uhr und eines Spätdienstes von 13.00 Uhr bis 22.00 Uhr" sowie eines Wochenenddienstes von 13.00 Uhr bis 22.00 Uhr; der Ablauf der Dienstgestaltung sei seit Monaten gleich. In der Praxis werde der seit geraumer Zeit zugrunde gelegte Dienstplan nur Monat für Monat neu "abgesegnet".

Der Antragsteller beantragt,

Der Beteiligte beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß mit der Maßgabe, daß er hinsichtlich des Antrags zu 2) weiterhin schon die Beteiligungsbefugnis des Antragstellers bestreitet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vom Beteiligten vorgelegten Unterlagen (Beiakten A bis D), die Gegenstand der mündlichen Anhörung waren, Bezug genommen.

II.

Gemäß § 85 Abs. 2 Nds. PersVg i.V.m. §§ 87 Abs. 2, 64 Abs. 6 ArbGG, 536 ZPO unterliegt der angefochtene Beschluß hinsichtlich des ursprünglichen Antrags zu 3) nicht der Nachprüfung des Beschwerdegerichts. Der Antragsteller verfolgt mit der Beschwerde nur die Anträge zu 1) und 2) weiter; die Ablehnung des Antrags zu 3) ist damit rechtskräftig geworden.

Hinsichtlich der Anträge zu 1) und 2) ist die Beschwerde zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdebefugnis des Antragstellers unabhängig davon gegeben, ob ihm die beanspruchten Beteiligungsrechte zustehen; da seine Anträge erfolglos geblieben sind, ist er durch den angefochtenen Beschluß jedenfalls formell beschwert (BVerwG, Beschl. v. 13.10.1986 - 6 P 14.84 -). Die Beschwerde ist jedoch in der Sache nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Anträge im Ergebnis zu Recht abgelehnt.

1.

Der Antrag zu 1) kann schon deshalb keinen Erfolg haben, weil dem Antragsteller insoweit kein Beteiligungsrecht zustand. Gemäß § 82 Abs. 1 Nds. PersVG ist in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle zur Entscheidung befugt ist, der bei ihr gebildete Personalrat zu beteiligen. Diese Vorschrift beruht auf dem Prinzip der Partnerschaft von Personalrat und Dienststelle und knüpft das Beteiligungsrecht an deren Entscheidungskompetenz. Hier war aber der Beteiligte, dem der Antragsteller partnerschaftlich zugeordnet ist, für die im Antrag zu 1) bezeichnete Maßnahme nicht zuständig und hat sie auch nicht getroffen. Vielmehr handelte es sich um eine schriftliche Verfügung der Schutzpolizeiinspektion L. vom 21. November 1983. Diese bestimmte aufgrund der Beanstandungen des Landesrechnungshofs zur Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1981 (Lt-Drs. 10/1230, S. 76) hinsichtlich der Ermittlung und des Nachweises geleisteter Mehrarbeit verbindlich die Einführung eines Formblatts "Arbeitszeitnachweis", in dem ab 1. Januar 1984 für jeden Mitarbeiter und jeden Kalendermonat Soll- und Istarbeitsstunden gegenüberzustellen waren. Nach Nr. 3.2.3. der Verfügung waren dabei vorplanbare anrechenbare Ausfallzeiten (z.B. Urlaub, längerfristige Krankheit, Lehrgang, Gerichtstermin o.a.) im Wechselschichtdienst in jeweiliger Schichtlage, im Bedarfs- und Tagesdienst dagegen in der Größenordnung der Sollarbeitszeit, d.h. mit acht Stunden je Arbeitstag zur Istarbeit zu zählen. Entgegen der Ansicht des Beteiligten war dies eine abschließende eigene Regelung seitens der Schutzpolizeiinspektion L. und nicht lediglich eine interne Weisung, aufgrund derer auf der Ebene des Polizeiabschnitts oder der einzelnen Polizeistationen noch eigenverantwortliche Entscheidungen der jeweiligen Dienststellenleiter im Rahmen ihrer Zuständigkeit zu treffen gewesen wären. Der Inhalt der Verfügung der Schutzpolizeiinspektion L. vom 21. November 1983 ist dann auch von den Leitern der Polizeistationen B. und E. den Beamten zu Beginn des Jahres 1984 nur mündlich eröffnet worden. Daß im übrigen selbst eine von den Leitern der Polizeistationen getroffene Maßnahme nicht ein Beteiligungsrecht des Antragstellers ausgelöst hätte, wird unter 2. ausgeführt werden.

Ein Beteiligungsrecht des Antragstellers an der Verfügung der Schutzpolizeiinspektion L. vom 21. November 1983 läßt sich auch nicht daraus herleiten, daß sonst eine vom Gesetz nicht gewellte Beteiligungslücke entstände. Die gesetzliche Sondervorschrift des § 87 Abs. 1 Nds. PersVG enthält aufgrund der rahmenrechtlichen Ermächtigung des § 95 Abs. 1 Halbsatz 2 BPersVG eine erschöpfende Aufzählung derjenigen Polizeidienststellen, bei denen Personal Vertretungen zu bilden sind. Diese Sonderregelung schließt auch eine personalvertretungsrechtliche Verselbständigung gemäß § 6 Abs. 3 Nds. PersVG aus, weil sie dem Zweck der Vorschrift zuwiderlaufen würde, die personalratsfähigen Dienststellen im Bereich der Polizei abschließend zu bestimmen (OVG Lüneburg, Beschl. v. 23.1.1962 - P OVG L 4/61 -, PersV 1962, 90, bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 22.3.1963 - VII P 7.62 -, PersV 1963, 181; Engelhard/Ballerstedt, Nds. PersVG, 3. Aufl., § 87 RdNr. 4; Spohn, Nds. PersVG, 4. Aufl., § 87 Anm. 1). Es entspricht somit dem Willen des Gesetzes, daß der Bezirkspersonalrat als Stufenvertretung erst bei der jeweiligen Bezirksregierung gebildet wird (§ 87 Abs. 1 Nr. 2 Nds. PersVG). Eine daraus entstehende Beteiligungslücke bei Maßnahmen, die von der Schutzpolizeiinspektion für den Bereich ihrer Polizeiabschnitte getroffen werden, kann deshalb ebensowenig durch entsprechende Anwendung einer anderen Vorschrift geschlossen werden, wie dies im militärischen Bereich möglich ist; auch dort bestehen gemäß § 35 a Abs. 5 SG in Verbindung mit der Verordnung über die Bildung von Bezirkspersonalräten bei militärischen Dienststellen vom 22. Januar 1976 (BGBl I S. 234) Bezirkspersonalräte nur bei den abschließend aufgeführten Dienststellen mit der Folge, daß bei Maßnahmen anderer übergeordneter Dienststellen eine personalvertretungsrechtliche Beteiligung ohne Verfassungsverstoß entfällt (BVerwG, Beschl. 24.9.1985 - 6 P 21.83 -, ZfSH/SGB 1986, 406).

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im übrigen dargelegt, daß die Verfügung der Schutzpolizeiinspektion L. auch ihrem Gegenstand nach nicht der Mitbestimmung gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds. PersVG unterlag. Nach dieser Vorschrift bestimmt der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mit hinsichtlich Dauer, Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit einschließlich der Pausen. Diese Dauer der Arbeitszeit ist aber auch für die Polizeibeamten ebenso normativ geregelt wie der Urlaub, die Besoldung und eine ggf. zu gewährende Mehrarbeitsentschädigung. Für diese Mehrarbeitsentschädigung schrieb schon die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsentschädigung für Beamte vom 6. August 1974 (Nds. MBl S. 1812) eine genaue Gegenüberstellung der von dem Beamten im Kalendermonat geleisteten Arbeitsstunden (Iststunden) und der sich aus der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit für den Abrechnungsmonat ergebenden Sollstunden vor; dabei war Arbeitsausfall, der innerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit eintritt und auf den der Beamte einen Rechtsanspruch hat (z.B. bei Erholungsurlaub, Erkrankung), nach Nr. 2.2.3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift in gleicher Weise anzurechnen, wie wenn der Beamte arbeiten würde. Der Landesrechnungshof hatte nun bei der Rechnungsprüfung für das Haushaltsjahr 1981 festgestellt, daß diese Vorschriften weithin nicht beachtet wurden, und den Minister des Innern gebeten, für die monatlichen Nachweise und Abrechnungen im Polizeivollzugsdienst einheitliche Vordrucke verbindlich einzuführen, die die unerläßliche Gegenüberstellung der Soll- und Iststunden sicherstellen sollten (a.a.O., S. 76). Die Verfügung der Schutzpolizeiinspektion L. vom 21. November 1983 trug allein diesem Verlangen des Landesrechnungshofs Rechnung. Sie drang lediglich auf die Beachtung der geltenden Vorschriften über die Arbeitszeitnachweise und die Abstellung damit nicht vereinbarer Praktiken, enthielt aber keine eigenständige Regelung über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit.

2.

Auch der Antrag zu 2) muß entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts schon deshalb erfolglos bleiben, weil der Antragsteller insoweit kein Beteiligungsrecht hat.

a)

Unstreitig wurde die Maßnahme, die Gegenstand des Antrags zu 2) ist, von dem Leiter der Polizeistation E. getroffen. Er ordnete im Januar 1984 an, daß der Nachtdienst ggf. von 18.00 Uhr bis 3.00 Uhr - statt von 22.00 Uhr bis 7.00 Uhr - dauern solle, und teilte generell den Dienst in seiner Polizeistation ein. Seine Kompetenz dazu ergibt sich aus dem Runderlaß des Ministers des Innern über die Organisation der Schutzpolizei des Landes Niedersachsen vom 31. Januar 1978 (Nds. MBl, S. 174) in der Fassung vom 23. November 1978 (Nds. MBl, S. 2067), der in Nr. 2.3.1.3 eine Übertragung der Exekutivaufgaben vom Polizeiabschnitt auf Polizeireviere (durchgehend besetzte Dienststellen) bzw. Polizeistationen (Bedarfsdienst versehende Dienststellen) vorsieht, sowie aus dem Runderlaß des Ministers des Innern vom 8. Dezember 1980 über die Dienstpostenbeschreibungen für den schutzpolizeilichen Einzeldienst. Danach führt der Leiter einer Polizeistation diese im Bedarfsdienst; er gewährleistet durch Planung, Koordination, Einsatz und Überwachung die polizeiliche Präsenz und die Erfüllung schutzpolizeilicher Aufgaben im Stationsbereich und gestaltet insbesondere den Dienstplan nach deliktsbezogenen, Örtlichen und zeitlichen Schwerpunkten (Nr. 17).

Der Antragsteller ist aber nicht dem Leiter der Polizeistation E., der hier im Rahmen seiner Zuständigkeit den Dienstplan gestaltet hat, partnerschaftlich zugeordnet, sondern dem Beteiligten. Allerdings ist der Antragsteller gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 1 a) Nds. PersVG gebildet "für den Bereich" des Polizeiabschnitts Grafschaft Bentheim, der auch die Polizeistation E. umfaßt. Er ist deshalb gemäß § 82 Abs. 1 Nds. PersVG in den Angelegenheiten zu beteiligen, in denen die Dienststelle Polizeiabschnitt zur Entscheidung befugt ist, auch soweit eine solche Entscheidung über diese Dienststelle hinauswirkt und die ihr unterstellten Polizeistationen betrifft. Dagegen begründet § 87 Abs. 1 Nr. 1 a) keine Zurechnung aller Entscheidungen, die vom Leiter dieser Polizeistation in eigener Zuständigkeit getroffen werden, auf den Leiter des übergeordneten Polizeiabschnitts mit der Folge, daß an ihnen der bei diesem gebildete Personalrat zu beteiligen wäre. Eine so weitgehende Umgestaltung des grundlegenden Partnerschaftsprinzips läßt sich weder dem Wortlaut des Gesetzes, seinem Sinn und Zweck noch seiner Entstehungsgeschichte entnehmen. Soweit das Verwaltungsgericht den Satz aus der Begründung zu § 80 des Regierungsentwurfs eines Nds. PersVG vom 19. Februar 1957 (Lt-Ds 3/515) "Alle in einem Polizeiabschnittsbereich gelegenen Polizeireviere, Zweigstellen und Posten bilden eine Dienststelle" anführt, stimmte schon § 87 der Gesetzesfassung vom 7. März 1961 (Nds. GVBl, S. 79) nicht voll mit dem Entwurf überein. Vor allem stand aber der zitierte Satz in engem Zusammenhang mit der vorangehenden Aussage, daß in den in Abs. 1 aufgeführten Stellen Personalräte gebildet werden, in denen alle Bediensteten der Dienststelle vertreten sind; nur in bezug auf diese Vertretung der Beschäftigten wird sodann der Dienststellenbegriff für den Polizeiabschnittsbereich klargestellt. Wie bereits unter 1. dargelegt, enthielt aber das Nds. PersVG von Anfang an eine abschließende Aufzählung der personalratsfähigen Polizeidienststellen. Daran hat sich bis heute nichts geändert. Aufgrund dieser gesetzlichen Entscheidung gibt es nicht bei allen Polizeidienststellen, die der Minister des Innern aufgrund der Ermächtigung des § 70 SOG in § 2 der Verordnung über Polizeidirektionen, Polizeidienststellen und besondere polizeiliche Zuständigkeiten vom 16. Dezember 1981 (Nds. GVBl, S. 425) bestimmt hat, auch Personalräte, insbesondere nicht bei den Polizeistationen. Das war dem Gesetzgeber auch bewußt, ohne daß insoweit eine Änderung erwogen wurde; im Gegenteil wurde im Zusammenhang mit der Neufassung des § 87 Nds. PersVG durch das Achte Gesetz zur Verwaltungs- und Gebietsreform lediglich die Frage diskutiert (und bejaht), ob es auch bei den Polizei abschnitten Personalräte geben solle (Nds. LT, 8. WP., Niederschrift über die 70. Sitzung v. 8.6.1977, Sp. 6871; Niederschrift über die Sitzung des Ausschusses für öffentliches Dienstrecht v. 9.12.1975, S. 10 f.). Entgegen der Ansicht des Antragstellers beruht sein fehlendes Beteiligungsrecht im vorliegenden Fall danach nicht auf gesetzeswidrigen Erlasses über die Polizeiorganisation, sondern auf der erschöpfenden gesetzlichen Festlegung der personalratsfähigen Polizeidienststellen. Gemäß § 82 Abs. 1 Nds. PerSVG kommt aber eine Beteiligung immer nur in Betracht, soweit bei der entscheidungsbefugten Dienststelle eine Personal Vertretung besteht; ist eine solche wie hier gesetzlich nicht vorgesehen, so tritt auch nicht ersatzweise der Personalrat einer anderen Dienststelle ein (Spohn, a.a.O., § 82, Anm. 1). Diese gesetzliche Regelung ist mit dem Grundgesetz vereinbar, da weder das Sozialstaatsprinzip noch die Grundrechte der im öffentlichen Dienst Beschäftigten eine lückenlose Beteiligung der Personal Vertretung gebieten (BVerwG, Beschl. v. 24.9.1985, a.a.O.).

b)

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, ist im übrigen der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 1 Nds. PersVG hier auch der Sache nach nicht gegeben. Eine Mitbestimmung bei "der Aufstellung der monatlichen Dienstpläne für die Polizeistation B., wie der Antragsteller sie erstrebt, scheitert schon daran, daß es bei den Polizeistationen, die nach dem Runderlaß des Ministers des Innern vom 31. Januar 1978 (Nds. GVBl S. 174) Bedarfsdienst versehen, solche monatlichen Dienstpläne im eigentlichen Sinne nicht gibt. Die Polizeistationen sind nicht durchgehend besetzt; der polizeiliche Einsatz richtet sich nach dem von der konkreten polizeilichen Lage abhängigen Bedarf. Die Arbeitszeit der Bedarfsdienst versehenden Polizeibeamten kann deshalb nicht regelmäßig und langfristig festgelegt werden. Demgemäß besteht bei der Polizeistation E. nur ein festes "Dienstfolgegrundmuster", das die Beamten in zwei Dienstgruppen einteilt und erkennen läßt, welche Dienstgruppe an welchen Tagen Früh-, Spät- oder Nachtstreifendienst hat, aber weder die Arbeitszeiten noch die Stärke der Dienstgruppe festlegt. Dieses - im Regelfall eingehaltene - "Dienstfolgegrundmuster" soll eine möglichst gleichmäßige Belastung aller Beamten sichern und dem Stationsleiter als Rahmen für die von ihm vorzunehmende Diensteinteilung eine grobe, längerfristige Planung ermöglichen. Auf der Grundlage dieses Musters erstellt der Stationsleiter dann - jeweils gegen Ende des Vormonats - seine monatliche "Dienstvorplanung". Sie wertet die aktuelle Lage aus, berücksichtigt den voraussichtlichen Einsatzbedarf und steht demgemäß unter dem Vorbehalt späterer Änderungen, soll jedoch den Beamten ein Mindestmaß privater Lebensgestaltung und Freizeitplanung ermöglichen. Hinsichtlich dieser "Dienstvorplanung" käme deshalb allenfalls ein auf ihre Grundsätze beschränktes Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Abs. 2 Nds. PersVG in Betracht, nicht dagegen das im Antrag zu 2) beanspruchte Mitbestimmungsrecht an der Aufstellung der monatlichen Planungen selbst.

Die Beschwerde war danach zurückzuweisen.

Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen dafür nicht gegeben sind.