Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen eine Beschränkung ihres Reisepasses.

Die Klägerin ist Vorsitzende des Vereins E., dessen satzungsgemäßer Zweck die humanitäre Hilfe für Menschen in Afghanistan, insbesondere Opfer von Krieg und Verfolgung, ist. Für ihre Tätigkeit, in deren Rahmen sie mehrfach nach Afghanistan reiste, wurden ihr verschiedene Ehrungen zuteil, unter anderem wurde ihr im Jahr 2003 das Bundesverdienstkreuz verliehen. Für die Bundeswehr war sie im Jahr 2006 als lokale Beraterin tätig (Quelle www…..info…).

Mit E-Mail vom 22.04.2016 teilte das Polizeikommissariat 4 der Polizeiinspektion A-Stadt der Beklagten mit, dass dem deutschen Generalkonsulat in Masar-e-Scharif Informationen vorlägen, nach denen die Klägerin beabsichtige, nach Kunduz auszureisen. Die Klägerin habe im Jahr 2015 von dort evakuiert werden müssen, als Kräfte der Taliban die Stadt kurzfristig überrannt und besetzt hätten. Für deutsche Staatsangehörige bestehe ein besonders hohes Entführungsrisiko. In der Nähe von Kunduz sei im April 2015 ein deutscher Staatsbürger, in Kabul im Juni 2015 eine niederländische Staatsbürgerin und im August 2015 ebenfalls in Kabul eine deutsche Staatsbürgerin entführt worden. Der Bundesregierung lägen Informationen vor, nach denen regierungsfeindliche Kräfte eine weitere Einnahme von Kunduz vorbereiteten. In Kunduz bestehe derzeit ein herausragend hohes Anschlags-und Entführungsrisiko. Eine Autofahrt von Masar-e-Scharif nach Kunduz werde als besonders gefahrenträchtig eingeschätzt. Die Strecke zwischen Aybak und Pul-e-Khumri sei immer wieder Ziel von Anschlägen und illegalen Checkpoints, aus denen heraus gerade Ausländer entführt werden könnten.

Am 20.04.2016 führten Vertreter des Landeskriminalamtes Niedersachsen sowie des Fachkommissariats 4 der Polizeiinspektion A-Stadt und die Bürgermeisterin der Beklagten ein Sensibilisierungsgespräch mit der Klägerin. Der Klägerin wurde die behördliche Einschätzung der Gefahrenlage erläutert. Ferner wurde darauf hingewiesen, dass sie für alle Kosten gegebenenfalls notwendiger Rettungs- bzw. Evakuierungsmaßnahmen in Regress genommen werden könnte. Die Klägerin erklärte daraufhin, von der geplanten Reise zunächst Abstand zu nehmen und erst zu einem späteren Zeitpunkt zu reisen, wenn die Sicherheitslage in Afghanistan als stabil erachtet werde. Sie stehe ständig in Kontakt mit ihren Mitarbeitern in Kunduz und werde tagesaktuell über die Situation informiert. Derzeit werde auch nach den ihr vorliegenden Informationen die Sicherheitslage als extrem gefährlich eingestuft.

Am 02.09.2016 teilte das Bundeskriminalamt dem Landeskriminalamt Niedersachsen mit der Bitte um Veranlassung einer Steuerung an das Passamt der Samtgemeinde B-Stadt mit, dass die Klägerin beabsichtige nach Kunduz zu reisen. Sie habe in diesem Zusammenhang um militärische Luftverlastung innerhalb Afghanistans gebeten. Die Krisenbeauftragte der Bundesregierung habe am Wochenende des 27./28.08.2016 der Klägerin in einem persönlichen Gespräch die für sie bestehende abstrakte und konkrete Bedrohungslage erläutert. Die Klägerin habe sich uneinsichtig gezeigt und habe geäußert, an ihren Reisepläne festhalten zu wollen. Zur allgemeinen Lage in Afghanistan führte das Bundeskriminalamt aus, dass die Sicherheitslage kritisch, instabil und geprägt durch Aktivitäten der Taliban sei. Ziele seien vorrangig militärisches und polizeiliches europäisches Personal, aber auch zivile und humanitäre Missionen. Im Hinblick auf die Klägerin hätten den Sicherheitsbehörden glaubhafte Erkenntnisse mit Stand Ende Juli bzw. Anfang August 2016 vorgelegen, wonach Entführungspläne im Raum Kunduz bestünden.

Am 13.09.2016 wurde der Klägerin der angefochtene Bescheid vom 12.09.2016 persönlich ausgehändigt. Im Bescheid vom 12.09.2016 wurde der Geltungsbereich des Reisepasses der Klägerin dergestalt eingeschränkt, dass eine Ausreise aus der Bundesrepublik Deutschland nach Afghanistan unmittelbar oder über ein Drittland ab Bekanntgabe dieses Bescheides nicht gestattet sei. Die Maßnahme wurde bis zum 01.09.2017 befristet. Ferner wurde die sofortige Vollziehung angeordnet. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass die Klägerin eine Reise nach Afghanistan beabsichtige. Sie habe nach einer militärischen Luftverlastung innerhalb Afghanistans durch die Bundeswehr gefragt. Es bestehe eine konkrete und erhebliche Entführungsgefahr. Dies rechtfertige die Annahme im Sinne von § 8 PassG, dass erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet seien. Dies wiederum ergebe sich daraus, dass im Falle von Entführungen ausländischer Staatsbürger in Afghanistan auch Lösegeldforderungen an die Herkunftsstaaten der Entführten gerichtet würden. Die Ermessensabwägung zwischen den gefährdeten Rechtsgütern als Interesse der Bundesrepublik Deutschland einerseits und dem Recht der Klägerin auf Reisefreiheit andererseits ergebe, dass das öffentliche Interesse wesentlich höher einzustufen sei. Die auf ein Jahr befristete Maßnahme sei auch verhältnismäßig.

Die Klägerin übergab daraufhin ihren Reisepass, in dem sich bereits ein für die Zeit vom 15.08. bis 15.11.2016 gültiges Visum für Afghanistan befand. Die Klägerin gab an, dass sie mit einer Beschränkung des Passes für die Dauer von einem Jahr nicht einverstanden sei. Sie müssen nach Afghanistan reisen, um erforderliche Kontrollen und Abrechnungen für ihr Projekt und den Verein vornehmen zu können. Sie beabsichtige ab November nach Afghanistan zu reisen. Im Sommer sei eine Reise zu gefährlich. Der Pass der Klägerin wurde am 15.09.2016 mit den angefochtenen Beschränkungen (Eintrag „Der Geltungsbereich dieses Passes ist wie folgt beschränkt: Der Pass berechtigt nicht zur Ausreise nach Afghanistan unmittelbar oder über ein Drittland“) versehen und ihr am 17.09.2016 wieder ausgehändigt.

Die Klägerin hat am 11.10.2016 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, dass der angefochtene Bescheid nicht ausreichend begründet sei. Ihr lägen keine Hinweise auf Einführungsabsichten vor, die Beklagte habe ihre Hinweise nicht offen gelegt. Konkrete Tatsachen seien nicht benannt worden. Darüber hinaus gehe von ihr selbst keine Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland aus. Eine etwaige Entführung könne nicht mit den Mitteln des Passgesetzes verhindert werden. Sie sei auch „nicht lebensmüde“ und habe sehr genaue Kenntnisse darüber, wie sie in ihr Büro in Kunduz gelangen könne. Nach Kunduz könne sie auf dem Luftwege reisen. Ihr Büro liege nur 2 km vom Flughafen entfernt. Der Gouverneur der Provinz Kunduz habe für ihre Sicherheit garantiert. Ihr würde eine bewaffnete Eskorte zur Verfügung gestellt, wie es in der Vergangenheit bereits mehrfach geschehen sei. Sie sei seit 25 Jahren regelmäßig in Afghanistan. Sie habe sich in dieser Zeit in Afghanistan bewegt ohne entführt zu werden. Sie verfüge über hervorragende Landeskenntnisse sowie sehr gute persönliche Kontakte, die es ihr ermöglichten, etwaige Gefahrensituationen rechtzeitig zu erkennen und zu vermeiden. Zum Beleg ihres Vortrages legt sie die durch einen allgemein beeidigten Dolmetscher erfolgte deutsche Übersetzung eines Schreibens des Gouverneurs der Provinz Kunduz an die deutsche Botschaft in Kunduz vor, wonach sich die Sicherheitslage in Masar-e-Scharif relativ gebessert habe. Das Schreiben datiert vom 14.10.2016. Sie plane ihre Reise so, dass sie mit einem Passagierflugzeug nach Masar-e-Scharif oder Kabul fliege. Von dort werde sie mit einem weiteren Transport in einer Militärmaschine nach Kunduz gelangen. Von dort bis zum Haus des Vereins seien es lediglich 5 km auf einer befestigten Straße. Es handelt sich um eine Hauptverbindungsstraße, die entsprechend gesichert sei. Den Flug mit der Militärmaschine und eine Militäreskorte auf den letzten 5 km habe ihr der Gouverneur der Provinz Kunduz zugesagt. Sie sei nicht gezwungen nach Kata Khel zu reisen.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid vom 12.09.2016 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie erwidert, ausweislich der Behördenerklärung des Bundeskriminalamtes vom 09.09.2016 sei festzustellen, dass sich die Sicherheitslage in der Provinz Kunduz seit Ende des Ramadan am 07.07.2016 weiter verschlechtert habe. Der Raum um die Ortschaft Katachel liege im Einzugsbereich der Hauptverbindungsstraße Kunduz-Khanabad. Dort sei es im Spätsommer zu Gefechten gekommen. Es sei davon auszugehen, dass Aufständische sich in diesem Gebiet neben der Straße aufhielten. Am 27.07.2016 habe es einen konkreten Hinweis auf Einführungsabsichten gegen eine deutsche Staatsangehörige gegeben. Danach solle eine Gruppe, die aus mindestens vier Personen bestehe, planen, eine deutsche Staatsangehörige zu entführen, die im Raum Katachel bei Kunduz für eine Nichtregierungsorganisation Frauenprojekte betreibe. Das Bundeskriminalamt habe den Schluss gezogen, dass es sich bei dem möglichen Opfer um die Klägerin handele. Für die Verantwortlichkeit der Klägerin werde auf den Beschluss des VG Stuttgart vom 08.03.2010 - 11 K 67/10 - Bezug genommen. Die Klägerin sei als Handlungsstörerin anzusehen. Darüber hinaus genüge nach den Passverwaltungsvorschriften das Vorliegen einer objektiven Gefahr.

Zum Beleg für diesen Vortrag legt die Beklagte ein Behördenzeugnis des Bundesnachrichtendienstes vom 09.09.2016 vor. Danach unterliegen Ausländer in Afghanistan grundsätzlich einem hohen Entführungsrisiko. Dies ergebe sich daraus, dass Ausländer leicht von der einheimischen Bevölkerung zu unterscheiden seien und deshalb in den Fokus potentieller Täter rückten. Ausländern fehle die tiefgreifende Vernetzung in lokale Sozialstrukturen. Sie seien nicht durch lokale Abkommen geschützt und häufig nicht in der Lage Gefahrenpotenziale korrekt einzuordnen. Ausländern fehlten auch Orts-und Sprachkenntnisse, um Aussicht auf eine erfolgreiche Flucht zu haben. Der Unmut in der lokalen Bevölkerung bei Entführungen, sei bei ausländischen Geiseln geringer. Das afghanische Gastrecht gewähre grundsätzlich Schutz, könne aber aufgrund monetärer Interessen der Beteiligten oder durch Sachzwänge aufgehoben werden. Im Jahr 2015 sei in der Stadt Kunduz ein deutscher Staatsbürger medienwirksam durch die lokale Militanz entführt worden, im August 2015 sei eine deutsche Staatsbürgerin in Kabul entführt worden. Im März 2016 habe es einen Hinweis auf weitere Entführungsabsichten gegen einen deutschen Mitarbeiter der Deutschen Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit gegeben. Am 27.07.2016 habe der Bundesnachrichtendienst Kenntnis von möglichen konkreten Entführungsabsichten gegen eine deutsche Staatsangehörige erhalten. Der Bundesnachrichtendienst gehe davon aus, dass sich um die Klägerin handele. Zwar verfüge die Klägerin über Kenntnisse der lokalen Machtstrukturen und Personenschutz, was einen gewissen Schutz darstellen könne, es sei jedoch nicht auszuschließen und bereits vorgekommen, dass aus unterschiedlichen Gründen derartige Loyalitäten aufgekündigt würden.

Im Erörterungstermin vom 02.03.2017 hat die Klägerin angegeben, etwa 10 Tage in Afghanistan bleiben zu wollen. Sie verfüge bei einer Gefährdung über Rückzugsmöglichkeiten und könne durch die Wahl entsprechender Kleidung unerkennbar innerhalb der einheimischen Bevölkerung untertauchen.

Das Gericht hat Beweis erhoben durch die Vernehmung der Zeugen F., G., H. und I.. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 04.04.2017 verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird zur Ergänzung des Tatbestandes Bezug genommen auf den Verwaltungsvorgang der Beklagten und die Gerichtsakte, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung waren.