Gründe

I.

Der Antragsteller wehrt sich gegen ein ihm unter Anordnung der sofortigen Vollziehung erteiltes Hausverbot.

Mit „Antrag auf einstweilige Verfügung“ - 6 B 90/13 - hat sich der Antragsteller am 27.12.2013 unter Beifügung seines Schreibens vom 19.12.2013 zum Aktenzeichen - 20 F 1175/13 SO - gegen ein Hausverbot seitens des Direktors des Antragsgegners gewandt; auf die Gerichtsakte des Verfahrens - 6 B 90/13 - wird Bezug genommen.

Mit Bescheid vom 13.1.2014 hat der Direktor des Antragsgegners dem Antragsteller ein Hausverbot für im Einzelnen aufgeführte Räumlichkeiten und Außenanlagen des Antragsgegners erteilt und hierfür Ausnahmen für bestimmte Anlässe vorgesehen, hinsichtlich derer weitere Modalitäten der Zutrittsgewähr geregelt werden. Wegen der Einzelheiten wird auf den angefochtenen Bescheid Bezug genommen.

Mit Telefax vom 22.1.2014 hat der Antragsteller Klage erhoben und unter Betonung der Eilbedürftigkeit die Gewährung einstweiligen Rechtschutzes sowie von Prozesskostenhilfe beantragt. Er macht unter Bezug auf weitere anhängige Verwaltungsrechtsstreitigkeiten geltend, das Hausverbot sei wegen Befangenheit des Direktors des Antragsgegners formal ungültig. Jedenfalls sei die vorgesehene „Durchsuchung und Begleitung durch einen Wachmann“ nicht ausreichend begründet; Sicherheitskontrolle sei nicht automatisch Durchsuchung. Zu „meiner angebliche Gefährdung“, die der Direktor wahrheitswidrig begründet habe, verweist der Antragsteller „auf weitere beim Verwaltungsgericht laufende Verfahren“. Vor einer Klärung sei ihm eine Durchsuchung und Begleitung nicht zuzumuten, weil es ihn unzulässig diffamiere. Der Direktor des Antragsgegners habe „ja schon immer gern Steuergelder verschwendet“ und sei „als Lügner und Betrüger bekannt, sei aber „vermutlich … auch psychisch krank“, weshalb er eine Untersuchung dessen Geisteszustands durch einen Psychiater beantrage.

Er setzt sich im Einzelnen mit dem Vorbringen des Antragsgegners insbesondere zu ihm zugerechneten Telefaxen und Flugblättern und seiner Behinderung bei Abgabe von Postsendungen beim Antragsgegner - der „derzeitige Briefkasten befindet sich etwa 50 m weg von dem Gelände“, welches er betreten dürfe, „nämlich mitten auf dem Gelände des Amtsgerichs“ - auseinander; hierauf wird Bezug genommen.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage wiederherzustellen bzw. anzuordnen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er macht geltend, wie in der Hausverbotsverfügung dargelegt sei es durch den Antragsteller seit vielen Jahren zu Straftaten, zu schwerwiegenden Persönlichkeitsrechtsverletzungen von Gerichtsangehörigen und zu erheblichen und nachhaltigen Beeinträchtigungen des Dienstbetriebs gekommen. Er nimmt auf von ihm beigefügte Kopien/Ausdrucke, auf Strafverfahrensakten sowie zu den Vorfällen am 18.12.2013 auf vorgelegte Vermerke von diesem Tage und vom 23.12.2013 Bezug. Ausweislich einer Vielzahl von Schreiben des Antragstellers auch in diversen verwaltungsgerichtlichen Verfahren überziehe dieser Angehörige des Gerichts mit Beleidigungen und Verleumdungen. Der Antragsteller respektiere weder Gesetze noch Rechte Anderer, gehe dabei mit großer Beharrlichkeit und Raffinesse vor und fertige z.B. illegale Gesprächsmitschnitte. Dass der Antragsteller nicht selbst Post in den Gerichtsbriefkasten einwerfen könne, stelle nur eine geringe Einschränkung dar. Bislang habe der Antragsteller seine Post durchweg per Fax übermittelt. Aufgrund seines Verhaltens sei es erforderlich, ihn vom Amtsgerichtshof, auf dem sich auch der Fahrradunterstand für die Mitarbeiter befinde, und vom Gerichtsparkplatz fernzuhalten.

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden und des Verfahrens - 6 B 90/13 - Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat überwiegend keinen Erfolg.

Seine von ihm als „Klarstellung“ verstandene Erklärung mit Schreiben vom 10.2.2014 wertet die Kammer entsprechend seinem erkennbaren Rechtsschutzinteresse nicht als Antrags- und/oder Klagerücknahme. Eine nachträgliche Umdeutung seines unmissverständlich als Antragstellung und Klageerhebung zu verstehenden Schreibens vom 22.1.2014 in ein „isoliertes“ Prozesskostenhilfeverfahren kommt indes nicht in Betracht.

Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist eröffnet. Für die Frage, ob für ein Hausverbot das öffentliche Recht oder das Privatrecht gilt, ist mangels eines öffentlich-rechtlichen Sonderrechts maßgeblich darauf abzustellen, welche Rechtsnormen die Rechtsbeziehungen der Beteiligten und damit das Hausverbot prägen. Davon ausgehend ist das hier ausgesprochene Hausverbot öffentlich-rechtlicher Natur. In einem Gerichtsgebäude steht das Hausrecht dem Behördenleiter als einem Organ der Justizverwaltung zu.

Ein öffentlich-rechtliches Hausverbot stellt einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der mit der Anfechtungsklage angefochten werden kann. Einstweiliger Rechtsschutz kann daher gegen eine solche Maßnahme nach den Bestimmungen des § 80 VwGO in Anspruch genommen werden.

Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage anordnen oder wiederherstellen. Diese Entscheidung beruht auf einer Abwägung der öffentlichen Interessen an der sofortigen Vollziehung einerseits mit den Interessen des Rechtsschutzsuchenden an der vorläufigen Aussetzung des angefochtenen Verwaltungsakts unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten der Klage hinsichtlich des zur Hauptsache verfolgten Rechtsschutzzieles andererseits. Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze überwiegen vorliegend im ausgesprochenen Umfang die öffentlichen Interessen an der sofortigen Befolgung des Hausverbots durch den Antragsteller, wobei dessen Interessen mit den ausgesprochenen inhaltlichen Beschränkungen hinreichend gewahrt sind.

Das vom Direktor des Antragsgegners als Behördenleiter gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene Hausverbot findet seine Ermächtigungsgrundlage in der Ausübung des gewohnheitsrechtlichen Hausrechts. Das Hausrecht des Behördenleiters umfasst die Befugnis, Ordnungsmaßnahmen zu treffen, um die Verwirklichung des Widmungszwecks zu gewährleisten, Störungen des Dienst- einschließlich des Sitzungsbetriebes abzuwenden, die Rechte der Mitarbeiter nach Maßgabe der dienstrechtlichen Fürsorgepflicht und die Belange der übrigen Besucher der Behörde zu wahren und dabei insbesondere auch über den Aufenthalt von Personen in den Räumen des öffentlichen Gebäudes zu bestimmen. Ein in einem familiengerichtlichen Verfahren gegen den Direktor des Antragsgegners als mit der Rechtssache befassten Richter gestellter Befangenheitsantrag hinderte diesen entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht, auch gegenüber dem Antragsteller seine Aufgaben als Behördenleiter wahrzunehmen und das Hausrecht auszuüben.

Grenzen für die Ausübung des Hausrechts an Gerichtsgebäuden ergeben sich dabei aus der behördlichen Aufgabenstellung eines Gerichts, insbesondere der mit den subjektiven Rechten der Rechtsschutzsuchenden korrespondierenden Verpflichtung zur Justizgewährleistung, und für anberaumte (Gerichts-) Verhandlungen aus dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlung sowie den sitzungspolizeilichen Befugnissen des Vorsitzenden des erkennenden Gerichts. Bei Erlass eines öffentlich-rechtlichen Hausverbots sind die Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts zu beachten.

So ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Ausübung des gewohnheitsrechtlichen Hausrechts nicht um eine gebundene, gesetzlich verbindlich vorgegebene Entscheidung handelt, sondern dass die Verhängung eines Hausverbotes im pflichtgemäßen Ermessen der Behördenleitung steht. Da ein Hausverbot eine freiheitsverkürzende Maßnahme präventiven Charakters darstellt, indem sie darauf abzielt, zukünftige Störungen des Betriebsablaufs in der Behörde zu vermeiden, bedarf es entsprechend § 28 Abs. 1 VwVfG regelmäßig der vorherigen (mündlichen oder schriftlichen) Anhörung des Betroffenen. Ergeht ein Hausverbot nicht unmittelbar auf eine im Gerichtsgebäude eskalierende Konfliktsituation, ist dem Betroffenen grundsätzlich auch schriftlich der dem beabsichtigten Hausverbot zugrundeliegende Sachverhalt zu schildern, die Verhängung des Verbots anzukündigen und ihm Gelegenheit zu geben, sich vor dem Erlass des Hausverbotes zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.

Mit der Hausverbotsverfügung sind die Tatsachen zu benennen, die in vorangegangener Zeit den Hausfrieden gestört haben. Weiter ist auszuführen, dass und warum in Zukunft wieder mit Störungen zu rechnen und das Hausverbot daher erforderlich ist, um erneute Vorfälle zu verhindern. Da eine Behörde aber auch mit aus ihrer Sicht schwierigen Besuchern zurechtkommen muss, ist ihr die Möglichkeit der Verhängung eines Hausverbotes erst dann eröffnet, wenn es durch das Verhalten des Adressaten zu einer beachtlichen, das heißt mehr als nur leichten und/oder vorübergehenden Beeinträchtigung der öffentlichen Tätigkeit innerhalb der Behörde gekommen ist. Dies ist anzunehmen, wenn der Dienstablauf nachhaltig gestört worden ist, weil beispielsweise Bedienstete beleidigt werden oder der Besucher in nicht hinnehmbarer Weise aggressiv reagiert und mit einer Wiederholung derartiger Vorfälle zu rechnen ist.

Als Verwaltungsakt muss das öffentlich-rechtliche Hausverbot hinreichend bestimmt sein (§ 37 Abs. 1 VwVfG), das heißt, der Adressat, der Geltungsbereich, die Art und die Dauer des Hausverbots müssen genau bezeichnet werden. Ferner bedarf es einer Begründung unter Darlegung des sanktionierten Sachverhalts und der wesentlichen Entscheidungsgründe (§ 39 Abs. 1 VwVfG). Begründungsanforderungen erwachsen auch aus dem Umstand, dass die Verhängung des Hausverbots dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unterliegt. Das Hausverbot muss auch die geeignete Maßnahme sein, die verursachte Störung zu beenden und/oder für die Zukunft den ordnungsgemäßen Ablauf der Geschäfte innerhalb des Gerichtsgebäudes sicherzustellen, es muss  gerade in Ansehung der für die Ausübung des Hausrechts an Gerichtsgebäuden bestehenden Grenzen das mildeste in Betracht kommende Mittel sein und es muss hinsichtlich des Bezugsbereiches, für den es verhängt wird, sowie bezüglich seiner Dauer auch insoweit angemessen sein, weshalb grundsätzlich mit der Verhängung des Hausverbotes eine Befristung auszusprechen ist. Dabei ist zu beachten, dass durch das Hausverbot nicht die Inanspruchnahme von gesetzlich zu erbringenden Leistungen der Behörde verhindert wird. Zudem ist gerade bei einer Ermessensentscheidung wie einem Hausverbot die hinreichende Begründung von besonderer Bedeutung, weil sich nur so feststellen lässt, ob die Behördenleitung das ihr zustehende Ermessen erkannt und von diesem in sachgemäßer Weise Gebrauch gemacht hat.

Mangelt es an einer dieser Voraussetzungen, so ist der Verwaltungsakt rechtswidrig und im Hauptsacheverfahren vom Gericht aufzuheben, es sei denn die Behörde zieht zuvor aus einer erkannten Rechtswidrigkeit die Konsequenzen und hebt ihren Bescheid auf oder ändert diesen entsprechend den rechtlichen Erfordernissen durch weiteren Bescheid ab.

In Ansehung dieser Rechtsgrundsätze spricht nach gegenwärtiger Erkenntnislage die Wahrscheinlichkeit eher dafür, dass sich das gegen den Antragsteller ausgesprochene Hausverbot - jedenfalls mit Maßgabe der ausgesprochenen Einschränkungen - als rechtmäßig erweisen kann. Selbst wenn man in Anbetracht des bisherigen streitigen Vorbringens und in Ansehung der von den Beteiligten in Bezug genommenen, aber nur teilweise in Kopie vorgelegten Vorgänge, insbesondere anderer Gerichts- bzw. Ermittlungsverfahren, die Beurteilung der Rechtslage derzeit letztlich noch als „offen“ ansieht, hat der Antrag keinen Erfolg.  Die bei Anordnung der aufschiebenden Wirkung zu erwartenden und auch im Fall eines späteren Obsiegens des Antragsgegners unabänderlich hinzunehmenden Beeinträchtigungen der öffentlichen Interessen sind bedeutsamer zu gewichten als die vom Antragsteller auch im Fall eines späteren Klageerfolgs zwischenzeitlich ebenfalls irreversibel hinzunehmenden Beschränkungen bei der Wahrnehmung seiner privaten Interessen, wobei die solche Wirkungen des Hausverbots entscheidend begrenzenden Ausnahmen seines Anwendungsbereichs maßgeblich ins Gewicht fallen.

Ergeht die beantragte Anordnung, erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt indes im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig, so ist nach gegenwärtiger Sachlage zu erwarten, dass die vom Antragsgegner befürchteten erheblichen Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit des Gerichts durch Störungen seines Dienst- und Sitzungsbetriebs wie auch Beeinträchtigungen von Rechten von Mitarbeitern des Antragsgegners durch erhebliche Beleidigungen und Nachstellungen eintreten, wobei auch damit einhergehende Befürchtungen der Mitarbeiter und erforderlich werdende behördliche Vorsorgemaßnahmen zur Beeinträchtigung des gewohnten störungsfreien Dienstbetriebs beitragen dürften. Diese Einschätzung beruht auf dem durch die vorgelegten dienstlichen Vermerke erhärteten Sachvortrag des Antragsgegners, der eine Intensität der Beeinträchtigung fremder Belange durch den Antragsteller und eine besondere Beharrlichkeit seines Verhaltens wiederspiegelt, der ohne - auch wiederholte - Zuhilfenahme polizeilicher Einsatzkräfte kaum wirksam begegnet werden kann. Die für die Mitarbeiter des Gerichts befürchteten Beeinträchtigungen erstrecken sich dabei über die bei Gelegenheit dienstlicher Kontakte bestehenden Einwirkungsmöglichkeiten des Antragstellers hinaus auch auf die Privatsphäre und das persönliche Umfeld der Mitarbeiter, wie sowohl die mit Absenderangaben des Antragstellers versehenen verbreiteten Schriftstücke als auch die durch Vermerk festgehaltenen Verhaltensweisen und Einlassungen des Antragstellers bezüglich der auf dem Behördenparkplatz abgestellten Privatfahrzeuge der Mitarbeiter zumindest nahelegen und befürchten lassen. Das sich danach ergebende Gesamtbild wird zudem durch sprachliche Formulierungen des Antragstellers bestätigt, wenn er im vorliegenden Verfahren behauptet, der Direktor des Antragsgegners leide „tatsächlich auch unter Verfolgungswahn“, sei „vermutlich … auch psychisch krank“ und sei „selbst Vorsteher einer Verbrecherbande“, wie auch die auf die zwei Richter des Gerichts bezogene Aussage, der Direktor „beherbergt unter seinem Dach zwei Verbrecher“. Gleiches gilt hinsichtlich der Verbreitung des vom Antragsgegner in Kopie vorgelegten „Flugblatts“ des Antragstellers, mit dem dieser einen Mitarbeiter des Gerichts wiederholt als „großer Lügner“ bezeichnet, dessen Verbreitung der Antragsteller mit Schreiben vom 10.2.2014 einräumt und als rechtmäßig, als „notwendige Zivilcourage“ und inhaltlich „der Wahrheit“ entsprechend bewertet. Soweit der Antragsteller wiederholt hinzufügt, nicht beleidigen zu wollen, ist diese Verbalerklärung angesichts des eindeutigen Aussagegehalts seiner Formulierungen jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang bedeutungslos. Zu dem im Flugblatt in Bezug genommenen und wohl damals per Internet veröffentlichten heimlichen akustischen Mitschnitt eines Gesprächs mit diesem Mitarbeiter des Antragsgegners lässt sich der Antragsteller nicht ein, bestreitet diesen Sachverhalt nicht, will andererseits ausweislich seines Schreibens jedenfalls sein Verlangen nach Mitschnitten von gerichtlichen Verhandlungen damit begründen, dass derartige „Mitschnitte bei Verhandlungen wie beim Bundesverfassungsgericht … auch in öffentlichen Verhandlungen nur der Wahrheitsfindung“ dienen.

Unterbleibt andererseits die beantragte Anordnung und wirkt das ausgesprochene Hausverbot bis zu seiner Aufhebung im Klageverfahren fort, so wird dem Antragsteller die Möglichkeit genommen, nach eigenem Dafürhalten Grundstück und Gebäude des Antragsgegners zu betreten, insbesondere ohne vorherige Anmeldung und Prüfung seines Anliegens die Räumlichkeiten der Mitarbeiter oder die Sitzungsräume des Gerichts aufzusuchen oder seine Briefpost persönlich in den (Nacht-) Briefkasten des Gerichts einzuwerfen. Ein subjektives Recht, sich vollkommen grundlos dort aufzuhalten, steht dem Antragsteller nicht zu und wird von ihm auch nicht geltend gemacht. Ihm wird indes die Verfolgung seiner Anliegen dadurch erschwert, dass er - sofern nicht bereits die Terminsbestimmung vom Gericht erfolgte - sich zuvor anmelden und die vom Antragsgegner angekündigten Begleitumstände wie ggf. Durchsuchung und Begleitung während seines Aufenthalts vergegenwärtigen muss. Dabei bleibt ihm indes durch die ausgesprochenen Beschränkungen des Hausverbots bei Hinnahme dieser Kautelen eine in der Sache uneingeschränkte Verfolgung ihm berechtigt erscheinender Interessen im Umfang der dem Antragsgegner obliegenden Aufgaben möglich, ohne dass insofern eine qualitative oder quantitative Beschränkung der Wahrung subjektiver Rechte für den Antragsteller zu befürchten wäre, so dass auch das Gericht entsprechend seinem Aufgabenkreis seiner besonderen Funktion auch gegenüber dem Antragsteller in vollem Umfang entsprechen könnte. Dass der Antragsteller infolge der räumlichen Anordnung des (Nacht-) Briefkastens im Haupteingang des Antragsgegners und dessen Lage inmitten des vom Hausverbot umfassten Innenhofes an dessen Nutzung zur persönlichen Abgabe von Briefpost gehindert wird, stellt eine Beschränkung seiner Möglichkeiten zur Rechtswahrnehmung dar, die angesichts seiner bisher auch in den vorliegenden Verfahren erkennbar gewordenen Gepflogenheiten, mit den Gerichten per Telefax zu kommunizieren, wie auch angesichts der Möglichkeiten, Briefpost durch Postunternehmen oder gefällige Dritte überbringen zu lassen, indes relativiert wird, zumal die Erreichbarkeit des Antragsgegners für den Antragsteller auch unter Ausschöpfung von Fristen insbesondere durch Telefax sichergestellt ist und eventuellen technischen Ausfällen entsprechend den verfahrensrechtlichen Usancen ggf. durch Wiedereinsetzung in den vorigen Stand Rechnung getragen wird. Dass der Antragsteller - ohne dass das von ihm bislang geltend gemacht worden wäre - durch das Hausverbot zugleich von dem Besuch der vom Öffentlichkeitsgrundsatz des § 169 GVG erfassten gerichtlichen Termine ausgeschlossen wird, stellt ebenso eine im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigende Beeinträchtigung dar.

In Anbetracht der bei Abwägung beider Alternativen bedeutsameren und gewichtigeren Gefahren für die berührten öffentlichen Interessen spricht Überwiegendes für eine Beibehaltung der angeordneten sofortigen Vollziehung des mit inhaltlichen Beschränkungen ausgesprochenen Hausverbots. Dabei begreift das erkennende Gericht die tenorierten Beschränkungen als Auslegung des im angefochtenen Bescheid wohl bewusst anstelle des zivilprozessualen Parteibegriffs verwendeten, einen größeren Personenkreis umfassenden Beteiligtenbegriffs. Ob der Antragsteller bei Nachweis einer Bevollmächtigung ggf. an deren Ausübung gehindert ist, mag sich ggf. aus einer erst nach der jeweils einschlägigen Verfahrensordnung (vgl. z.B. § 79 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ZPO) ergehenden Entscheidung ergeben.

Die unter Ziffer 3 des angefochtenen Bescheids ausgesprochene Zwangsgeldandrohung ist mit der gewählten Formulierung „von bis zu“ rechtswidrig. Insoweit ist die aufschiebende Wirkung, die der Klage gemäß § 64 Abs. 4 Satz 1 Nds. SOG fehlt, anzuordnen. Gemäß § 70 Abs. 3 Satz 1 Nds. SOG muss sich die Androhung auf ein bestimmtes Zwangsmittel beziehen. Bei Androhung eines Zwangsgeldes bedeutet dies, dass das angedrohte Zwangsgeld zu beziffern ist. Der Antragsgegner hat indes mit seiner Formulierung nur einen noch der Konkretisierung bedürftigen und deshalb unzureichenden Rahmen angegeben (vgl. Sadler, VwVG VwZG, 7. Auflage, § 13 VwVG Rn. 120 m.w.N.). Die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung lässt jedoch den Grundverwaltungsakt unberührt und erfordert lediglich ggf. die Wiederholung der Androhung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG (Ziffer 1.5 Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, Beilage 2/2013 zu NVwZ Heft 23/2013).

Die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe erfolgt aufgrund § 166 VwGO i.V.m. §§ 114 ff ZPO. Aufgrund der Angaben des Antragstellers zu seiner Einkommens- und Vermögenslage ergibt sich die Ratenzahlungspflicht in festgesetzter Höhe. Einen beizuordnenden Rechtsanwalt hat er nicht benannt.