I.

Der Antragsteller ist der örtliche Personalrat beim ... der ... Der Aufgabenbereich dieser Dienststelle, zu der rd. 400 Bedienstete gehören, erstreckt sich über den gesamten Bezirk der .... Nur etwa 139 Bedienstete sind in ... selbst tätig, während die übrigen 250 Bediensteten in Bautrupps und auch einzeln im ... bezirk ihre Arbeit verrichten.

Zwischen dem antragstellenden Personalrat und der Dienststelle bestehen Meinungsverschiedenheiten darüber, ob vom Personalrat beschlossene "Dienstreisen" seiner Mitglieder der vorherigen Zustimmung seitens der Dienststelle bedürfen und weiterhin darüber, ob und in welchem Umfang die Dienststelle Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit solcher Reisen nachprüfen darf.

Der Antragsteller hat daher mit Schriftsatz seines Prozeßbevollmächtigten vom 11. August 1960 - beim Verwaltungsgericht eingegangen am 18. August 1960 - den Rechtsweg beschritten. Er hat beantragt,

Zur Begründung seines Antrages hat der Antragsteller vorgetragen: Die außerhalb von ... beschäftigten Angehörigen der Dienststelle seien im allgemeinen nur am Wochenende zu Hause und daher praktisch kaum auf der Dienststelle anwesend. Es sei daher Aufgabe des Personalrates bzw. seines Vorsitzenden, sieh persönlich um die außerhalb beschäftigten Bediensteten zu kümmern und diese ab und zu persönlich aufzusuchen. So habe er - der Personalrat - in seiner Sitzung am 14. April 1960 beschlossen, daß sein Vorsitzender an mehreren Tagen im April außerhalb eingesetzte Arbeitstrupps aufsuchen solle. Die Dienststelle habe sich solchen Reisen jedoch widersetzt mit der Begründung, daß die Aufgaben des Personalrates grundsätzlich am Sitz der Dienststelle wahrgenommen werden könnten. Mangels Genehmigung solcher Dienstreisen könnten daher die dadurch entstehenden Reisekosten nicht erstattet werden. Diese Auffassung der Dienststelle sei unrichtig, da der Personalrat selbst nach pflichtmäßigem Ermessen darüber zu entscheiden habe, welche Geschäftsführungsmaßnahmen er für notwendig halte. Wenn der Dienststellenleiter die Befugnis habe, Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit solcher Reisen zu prüfen, so laufe dies auf eine unzulässige Behinderung der unabhängigen Amtsführung der Personalvertretungen hinaus.

Der Leiter der Dienststelle hat beantragt,

Er ist der Auffassung, daß sich die Bediensteten mit ihren Anliegen in erster Linie an die Dienststelle zu wenden hätten. Außerdem könnten sie sich des Dienstfernsprechers bedienen, um dem Personalrat ihr Anliegen vorzutragen. Auch könne der einzelne Bedienstete die Genehmigung einer Fahrt zur Dienststelle nachsuchen, um dort den Personalrat aufzusuchen. Nach den Vorschriften des Reisekostenrechts habe die Dienststelle die Befugnis, die Vornahmen von Dienstreisen auf ihre Notwendigkeit zu überprüfen. Diese Ansicht werde auch von dem Bundesminister der Finanzen und dem Bundesminister des Innern in ihrem Gemeinsamen Rundschreiben vom 18. Oktober 1956 in der Fassung des Gemeinsamen Rundschreibens vom 31. Januar 1957 (GMBl. 1957 S. 90) geteilt.

Das Verwaltungsgericht hat durch den am 14. Oktober 1960 verkündeten Beschluß unter Zurückweisung des Antrages im übrigen dem Antrage zum Teil entsprochen und festgestellt:

1. 1.

   Vom Antragsteller beschlossene Dienstreisen zur Erfüllung seiner Aufgaben in der Personalvertretung bedürfen keiner vorherigen Zustimmung der Dienststelle;

2. 2.

   die Reisekostenerstattung kann nicht von der Prüfung der Dienststelle hinsichtlich der Zweckmäßigkeit solcher Reisen abhängig gemacht werden.

Der Beschluß wird im wesentlichen wie folgt begründet:

Nach § 44 Abs. 1 BPersVG habe die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrates entstehenden Kosten zu tragen. Hierzu seien auch Reisekosten der Mitglieder der örtlichen Personalräte zu rechnen. Die Entscheidung darüber, ob eine Reise durchzuführen sei, stehe allein dem von der Dienststelle unabhängigen Personalrat zu. Einer vorherigen Zustimmung der Dienststelle zur Ausführung von Dienstreisen bedürfe es nicht. Die Vorschriften des Reisekostenrechts seien nur in Bezug auf die Berechnung der Höhe der Reisekosten anwendbar. Ein Prüfungsrecht der Zweckmäßigkeit solcher Reisen stehe der Dienststelle nicht zu, wohl aber könne sie die Notwendigkeit solcher Reisen im Rahmen des § 44 Abs. 1 BPersVG bestreiten und daher die Übernahme nicht notwendiger Reisekosten ablehnen.

Gegen diesen ihr am 12. November 1960 zugestellten Beschluß hat die Dienststelle am 24. November 1960 durch ihre Prozeßbevollmächtigten Beschwerde eingelegt.

Sie bekämpft den angefochtenen Beschluß in erster Linie mit Rechtsausführungen zur Frage der Erstattung von Reisekosten an Mitglieder der Personalvertretungen und beantragt,

Der Antragsteller beantragt:

Er hält den angefochtenen Beschluß der Fachkammer für zutreffend.

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf den in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Inhalt ihrer Schriftsätze sowie auf den gesamten Akteninhalt Bezug genommen.

Die Beteiligten wurden angehört.

II.

Die Beschwerde ist statthaft, in rechter Form und Frist eingelegt, jedoch nur zum Teil begründet.

1.

Das Verwaltungsgericht hat die Zulässigkeit des Feststellungsantrages und auch das Rechtsschutzbedürfnis für die vom Antragsteller begehrte Feststellung mit Recht bejaht. Zwar hätte der Antragssteller die Möglichkeit gehabt, eine im Einzelfall von ihm beschlossene "Dienstreise" durch seinen Vorsitzenden ohne Genehmigung der Dienststelle durchführen zu lassen, um als dann im Wege des Leistungsbegehrens im Einzelfall die Übernahme der hierdurch entstandenen Kosten im Beschlußverfahren vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen. Die zwischen dem Antragsteller und der Dienststelle bestehenden Meinungsverschiedenheiten beschränken sich jedoch nicht auf einen Einzelfall, sondern sind grundsätzlicher Art. Die Beteiligten streiten darüber, ob die von Mitgliedern des örtlichen Personalrates durchzuführenden "Dienstreisen" überhaupt einer vorherigen schriftlichen Genehmigung durch den zuständigen Vorgesetzten bezw. die vorgesetzte Behörde bedürfen, und in welchem Umfange die Dienststelle befugt ist, Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit derartiger Reisen nachzuprüfen. In solchen Fällen wird, wie der Senat bereits wiederholt entschieden hat, das Ziel der vom Antragsteller erbetenen Klarstellung gerade durch die Herbeiführung einer gerichtlichen Feststellung am ehesten und sichersten erreicht (übereinstimmend BVerwGE 6 , 220 [221]; vgl. hierzu auch BAG 4 , 217 = AP Nr. 1 zu § 54 BetrVG).

2.

Dem Erstgericht ist auch darin zu folgen, daß als Anspruchsgrundlage für die Übernahme von Reisekosten von Mitgliedern örtlicher Personalräte durch die Dienststelle allein die Vorschrift des § 44 Abs. 1 BPersVG in Betracht kommt. Die Bestimmung des § 52 Abs. 2 BPersVG scheidet im vorliegenden Fall aus, da sie nur die Reisekostenvergütung von Angehörigen der Stufenvertretungen regelt. Bei dem Antragsteller handelt es sich jedoch nicht um eine Stufenvertretung. Es bedarf daher im Rahmen dieses Verfahrens keines Eingehens auf die Frage, ob § 52 Abs. 2 BPersVG nur auf die Höhe der Reisekostenvergütung bezieht oder ob darin zugleich eine Bezugnahme auch auf alle übrigen Vorschriften des Reisekostenrechts zu erblicken ist.

3.

Nach § 44 Abs. 1 BPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrates entstehenden Kosten. Hierzu gehören nicht nur die sachlichen Kosten der Geschäftsführung des Personalrates, sondern auch der erforderliche Aufwand der einzelnen Personalratsmitglieder (Beschluß des Senats vom 14.5.1958 - P OVG 2/58 - OVGE Bd. 13 S. 400 = ZBR 1958 S. 214 = RiA 1958 S. 238 = DÖD 1958 S. 196; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 6.3.1959 - VII P 5.58 - BVerwGE 8, 202 = ZBR 1959 S. 163 = Personalvertretung 1959 S. 160 = AP Nr. 1 zu § 44 PersVG). Auch die Aufwendungen anläßlich einer im Interesse des Amtes unternommenen Reise eines Personalratsmitgliedes gehören mithin zu den Geschäftsführungskosten des Personalrates. Daß nur solche Kosten von der Dienststelle zu tragen sind, die zur ordnungsmäßigen Wahrnehmung der Aufgaben des Personalrates notwendig sind, versteht sich von selbst, auch wenn dies im Gesetz nicht besonders gesagt ist. Dies folgt schon aus dem die gesamte Verwaltung beherrschenden Grundsatz einer sparsamen Bewirtschaftung öffentlicher Mittel (so zutreffend Rengier, Die Personalvertretungen der Beamten, Angestellten, Arbeiter und Soldaten, S. 162).

4.

Die Prüfung der Frage, ob eine mit Kosten verbundene Tätigkeit des Personalrates notwendig ist, ist Sache des zu selbständiger und unabhängiger Amtsführung berufenen Personalrates. Die Personalvertretungen sind in ihrer Rechtsstellung den Parlamenten vergleichbare, demokratisch gebildete Vertretungen der Bediensteten öffentlich-rechtlicher Dienststellen (Grabendorff, Die Bedeutung und Stellung des Personalrates im öffentlichen Dienst, Personalvertretung 1958, S. 1 ff.). Die Stellung ihrer Mitglieder wird durch eine gesetzlich gewährleistete äußere und innere Unabhängigkeit gekennzeichnet, die nach §§ 42 und 59 BPersVG besonderen Schutz genießt; die Mitglieder der Personalvertretungen haben ihre Funktionen nach eigener pflichtmäßiger Überzeugung wahrzunehmen und sind - ebenso wie die Repräsentativorgane im politischen Bereich - an Aufträge oder Weisungen nicht gebunden (Distel, Personalvertretung bei den Behörden, S. 26). Mit dieser Garantie der unabhängigen Amtsführung der Personalratsmitglieder wäre es schwer vereinbar, wenn sie oder die Personalvertretungen selbst bei den von ihnen in pflichtmäßiger Amtsausübung zu treffenden Maßnahmen der vorherigen Zustimmung der Dienststelle bedürften. Aufwendungen des Personalrates sind daher als notwendig anzusehen, wenn der Personalrat oder das einzelne zur Amtsführung berufene Personalratsmitglied diese bei pflichtgemäßer Beurteilung und vernünftiger Würdigung aller Umstände für erforderlich halten durfte (BAG, Urteil v. 9.11.1955 - 1 AZR 329/54 - BAG 2, 187 = AP Nr. 1 zu Art. IX KRG Nr. 22 BetrRG; LAG Freiburg/Br. Beschl. v. 17.5.1954 - I Sa 71/54 - AP Nr. 3 zu § 37 BetrVG; vgl. hierzu insbesondere auch Dietz, Anm. 4 zu § 44 BPersVG). Ist dies der Fall, dann trifft die Kostenlast kraft Gesetzes die Dienststelle. Mit Recht weist Dietz, a.a.O., darauf hin, daß die Notwendigkeit von Aufwendungen im gleichen Sinn zu verstehen ist, wie die Versäumnis von Arbeitszeit gemäß § 42 Abs. 2 BPersVG. Auch hier ist, sofern das betreffende Personalratsmitglied nicht nach § 42 Abs. 3 BPersVG generell von seiner dienstlichen Tätigkeit freigestellt ist, eine förmliche Dienstbefreiung durch den Leiter der Dienststelle nicht erforderlich. Abmeldung mit klarer Begründung genügt. Diese vom Bundesarbeitsgericht (Urt. v. 8.3.1957 - 1 AZR 113/55, BAG 4, 75 = AP Nr. 4 zu § 37 BetrVG mit Anm. von Küchenhoff) zur Auslegung der im wesentlichen gleichlautenden Vorschriften des § 37 BetrVG vertretene Auffassung hat auch für das Personalvertretungsrecht zu gelten, zumal § 42 BPersVG nicht nur in der Systematik (Reihenfolge der Abs. 2 und 3!), sondern im wesentlichen auch im Wortlaut mit § 37 BetrVGübereinstimmt. Die Besonderheiten des öffentlichen Dienstes bedingen keine abweichende Beurteilung dieser Frage. Zutreffend fordern daher auch Grabendorff-Windscheid (BPersVG, 2. Aufl., Anm. 5 b zu § 42) lediglich rechtzeitige vorherige Abmeldung vom Arbeitsplatz, wenn Angehörige der Personalvertretungen durch Aufgaben des Personalrates zur Fernhaltung vom Dienst gezwungen sind. Nichts anderes gilt für den Geschäftsaufwand des Personalrates. Die in dem Gemeinsamen Rundschreiben des Bundesministers der Finanzen und des Bundesministers des Innern vom 18. Oktober 1956 i.d.F. vom 31. Januar 1957 (GMBl. 1957 S. 90) für Reisen von Mitgliedern der örtlichen Personalräte vertretene gegenteilige Auffassung findet im Gesetz keine Stütze.

5.

Daraus folgt jedoch nicht, daß die Dienststelle lediglich in die Rolle einer blossen "Zahlstelle" gedrängt wird. Sie hat vielmehr das Recht und auch die Pflicht, die Übernahme solcher Kosten zu verweigern, die zur ordnungsmäßigen Geschäftsführung des Personalrates nicht notwendig gewesen sind. Im Streitfall entscheiden nach § 76 Abs. 1 lit. c) BPersVG die Verwaltungsgerichte. Der Umfang dieser nachträglichen Prüfungsbefugnis der Dienststelle ergibt sich aus den bereits oben gemachten Ausführungen zur Frage der Notwendigkeit. Den von dem Verwaltungsgericht hervorgehobenen Unterschied zwischen "Notwendigkeit" und "Zweckmäßigkeit" vermag der Senat nicht zu erkennen. Eine mit Kosten verbundene Maßnahme des Personalrates, die unzweckmäßig ist, wird im allgemeinen auch nicht notwendig sein. Daß es hierbei auf die pflichtmäßige Beurteilung der objektiven Sachlage ankommt, ist bereits dargetan. Das letzte Wort haben im Streitfall auch hier die Verwaltungsgerichte. Der Senat hält es daher für richtig, den erstinstanzlichen Beschluß insoweit aufzuheben, als er die Feststellung enthält, daß die Dienststelle bei der Reisekostenerstattung Zweckmäßigkeitserwägungen nicht anstellen dürfe, da eine solche Feststellung zumindest mißverständlich sein könnte. Bei der Überprüfung von Verwaltungsakten im allgemeinen verwaltungsgerichtlichen Verfahren wird mit Recht zwischen Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit unterschieden. Diese Grundsätze können bei der Ermittlung der. Kostentragungspflicht der Dienststelle nach § 44 Abs. 1 BPersVG jedoch nicht uneingeschränkt zur Anwendung gelangen, da hier, wie bereits dargetan, nicht nur objektive, sondern auch subjektive Gesichtspunkte für die Entscheidung maßgeblich sein können.

6.

Darauf, ob für die Geschäftsführungskosten der Personalvertretungen ein besonderer Haushaltstitel geschaffen wird, kommt es für die Geltendmachung der sich aus § 44 Abs. 1 BPersVG ergebenden Kostenlast der Dienststelle nicht an (so zutreffend Molitor, 2. Aufl., Anm. 3 zu § 44 BPersVG). Da die Personalvertretungen nicht vermögensfähig sind, können sie ohnehin keine eigenen Haushaltsmittel haben. Die für ihre Geschäftsführung erforderlichen Kosten müssen daher im Haushaltsvoranschlag der betreffenden Dienststelle ausgeworfen werden. In diesem Zusammenhang gewinnt die in § 55 Abs. 1 BPersVG niedergelegte Verpflichtung von Dienststelle und Personalrat zu vertrauensvoller Zusammenarbeit eine ganz besondere Bedeutung. Wenn auch die Personalvertretungen im Einzelfall davon befreit sind, bei der Durchführung von Maßnahmen, die eine Kostenpflicht der Dienststelle nach sich ziehen, deren vorherige Zustimmung einzuholen, so muß doch von ihnen verlangt werden, daß sie in vertrauensvoller Zusammenarbeit mit der Dienststelle daran mitwirken, daß die notwendigen Haushaltsmittel bereit gestellt werden mit der weiteren Folge, sich im Rahmen dieser Haushaltsmittel zu halten. Daß haushaltsrechtliche Gesichtspunkte allein nicht zur vorherigen Genehmigung von Dienstreisen zwingen, folgt bereits aus der Tatsache, daß Richter für Dienstreisen, die sie in Ausübung der Rechtspflege in einzelnen Rechtssachen ausführen, keiner Genehmigung durch den zuständigen Vorgesetzten bedürfen (vgl. hierzu Ambrosius, Das Reisekostenrecht, Kommentar, 8. Aufl., S. 84).

7.

Für eine Kostenentscheidung ist, wie der Senat in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits wiederholt entschieden hat, im Beschlußverfahren kein Raum.

8.

Die Rechtssache ist von grundsätzlicher Bedeutung, woraus sich die Zulassung der Rechtsbeschwerde zum Bundesverwaltungsgericht ergibt (§ 76 Abs. 2 BPersVG i. Verb. m. § 91 Abs. 3 ArbGG).