Gründe

1. Der nach § 80 Abs. 5 VwGO statthafte Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 29. August 2013 unter Ziff. 1 verfügte Anordnung, die auf öffentlichen Straßen im Gebiet der Antragsgegnerin aufgestellten Altkleidercontainer zu beseitigen, ist nicht begründet. Die Antragsgegnerin hat die sofortige Vollziehung der Beseitigungsverfügung rechtmäßig angeordnet.

Die Anordnung sofortiger Vollziehung ist formell ordnungsgemäß erfolgt. Die Antragsgegnerin hat insbesondere in ausreichender Weise schriftlich begründet, warum sie das besondere Interesse an dem Sofortvollzug als gegeben erachtet (vgl. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Sie hat hierzu im Rahmen der grundsätzlich erforderlichen gesonderten Begründung und in hinreichendem Umfang ausgeführt, dass die Beseitigungsanordnung im Hinblick auf die vom Antragsteller ohne Erlaubnis aufgestellten Altkleidercontainer aus ihrer Sicht sofort durchgesetzt werden muss, um Nachahmungseffekte und damit letztlich ein Anwachsen der Anzahl im öffentlichen Straßenraum abgestellter Sammelbehälter zu verhindern.

Auch aus materiell-rechtlichen Gründen besteht keine Veranlassung, die aufschiebende Wirkung der gegen die Beseitigungsverfügung erhobenen Klage wiederherzustellen.

Die Anordnung sofortiger Vollziehung ist rechtmäßig, wenn das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Maßnahme gegenüber dem privaten Interesse des von der Vollziehungsanordnung Betroffenen überwiegt. Das ist regelmäßig der Fall, wenn schon bei der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung der Sachlage die Rechtmäßigkeit der Verfügung eindeutig zu erkennen ist. So ist es hier. Nach summarischer Prüfung der Sachlage hat die Antragsgegnerin den Antragsteller zu Recht verpflichtet, die im Gemeindegebiet aufgestellten Altkleidercontainer aus dem öffentlichen Verkehrsraum zu entfernen.

Rechtsgrundlage für diese Verfügung ist die Regelung in § 22 Satz 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes (NStrG). Danach kann die zuständige Behörde dann, wenn eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird, die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anordnen.

Die Voraussetzungen der Vorschrift haben vorgelegen. Das Aufstellen von Sammelcontainern für Textilien und Schuhe auf öffentlichen Verkehrsflächen stellt eine erlaubnispflichtige Sondernutzung (§ 18 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NStrG) dar; dafür ist unerheblich, ob sich der Standort der Behälter auf einem öffentlichen Platz, auf dem Straßengrund oder auf einem anderen Bestandteil der Straße – wie z. B. einem Rand-, Seiten- oder Sicherheitsstreifen – befindet (vgl. VG Braunschweig, U. v. 10.02.2009 - 6 A 240/07 -, juris Rn. 15 ff. = www. rechtsprechung. niedersachsen.de = NdsVBl 2009, 176). Die demnach erforderliche Erlaubnis für das Abstellen der Altkleidercontainer im öffentlichen Verkehrsraum hat bei Erlass der Beseitigungsanordnung nicht vorgelegen.

Die Beseitigungsanordnung stand nach § 22 Satz 1 NStrG im Ermessen der Antragsgegnerin. Dieses Ermessen hatte sie entsprechend dem Zweck des Gesetzes und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen auszuüben (vgl. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i. V. m. § 40 VwVfG). Das Gericht hat die Ermessensentscheidung der Behörde nur darauf zu überprüfen, ob sie diesen rechtlichen Rahmen eingehalten hat (§ 114 Satz 1 VwGO). Auf dieser Grundlage ist die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, die auf die fehlende Erlaubnis des Antragstellers abgestellt und darauf hingewiesen hat, dass auch ein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis nicht bestehe, rechtlich nicht zu beanstanden.

Schon das Fehlen einer Sondernutzungserlaubnis (die sogenannte formelle Illegalität) berechtigt die Behörde gemäß § 22 Satz 1 NStrG grundsätzlich dazu, die Beseitigung der unerlaubt aufgestellten Altkleidercontainer zu verlangen (im Ergebnis ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, U. v. 23.11.2011 - 11 A 2511/10 -, juris Rn. 54 = NVwZ-RR 2012, 422; B. v. 21.10.1996 - 23 B 2966/95 -, juris Rn. 27; BayVGH, B. v. 27.09.2010 - 8 CS 10.1720 -, juris Rn. 17; VGH Baden-Württemberg, B. v. 26.01.2006 - 5 S 2599/05 -, juris Rn. 5 f.; OVG Bremen, B. v. 14.03.1996 - 1 B 102/96 -, juris Rn. 10 = NVwZ-RR 1997, 385 [OVG Bremen 14.03.1996 - 1 B 102/95]; VG Saarland, B. v. 08.07.2013 - 10 L 828/13 -, juris Rn. 22 - jew. für das vergleichbare Landesrecht -; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl., Rn. 443; a. A. Wendrich, NStrG, 4. Aufl, § 22 Rn. 2). Die Beseitigungsanordnung entspricht in diesen Fällen regelmäßig dem Zweck der Regelung. Zweck des § 22 Satz 1 NStrG ist es, die durch unerlaubte Sondernutzungen (potenziell) entstehenden Störungen des Straßenverkehrs effektiv und rasch zu beseitigen. Solange die Überprüfung im Erlaubnisverfahren noch aussteht oder andauert und das Ausmaß der Beeinträchtigungen bzw. die Interessenlage damit noch nicht hinreichend geklärt ist, soll die Sondernutzung verhindert werden. Dadurch soll die Regelung auch die Beachtung des nach § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG vorgesehenen Erlaubnisverfahrens sicherstellen. Dieses dient dazu, der zuständigen Behörde Kenntnis von Ort und Umfang der beabsichtigten Straßennutzung zu verschaffen, damit sie von vornherein erkennbare Störungen verhindern oder in zumutbaren Grenzen halten sowie die unterschiedlichen und teilweise gegenläufigen Interessen der Straßennutzer ausgleichen kann. Würde man für die Beseitigungsanordnung dagegen stets die vollständige Überprüfung der Erlaubnisvoraussetzungen verlangen, so würde das nach der Konzeption des Gesetzgebers grundsätzlich erforderliche Erlaubnisverfahren weitestgehend überflüssig. Die allein an die formelle Illegalität anknüpfende Beseitigungsanordnung ist daher grundsätzlich auch mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, vereinbar.

Die formelle Illegalität reicht jedoch nicht ausnahmslos für eine Beseitigungsanordnung aus. Sie rechtfertigt eine Beseitigungsanordnung nicht, wenn von vornherein ersichtlich ist, dass dem Betroffenen eine Sondernutzungserlaubnis zusteht, also von der materiellen Legalität der Straßennutzung auszugehen ist. Diese Ausnahme ist – wie die Antragsgegnerin zutreffend angenommen hat – nur dann gegeben, wenn offensichtlich ist, dass ein Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis besteht. Dahin konkretisiert die Kammer ihre bisherige Rechtsprechung (vgl. VG Braunschweig, B. v. 01.03.2013 - 6 B 439/13 -, n.v.; im Ergebnis ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, B. v. 21.10.1996, a. a. O.; VGH Baden-Württemberg, a. a. O., Rn. 6; VG Saarland, B. v. 08.07.2013, a. a. O., Rn. 24; VG Düsseldorf, B. v. 06.05.2004 - 16 L 1418/04 -, juris Rn. 11; Queitsch, UPR 2013, 222, 225; Sauthoff in: Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl., § 8 Rn. 71 - jew. für das entsprechende Landes- bzw. Bundesrecht -; s. auch Hagmann, DÖV 2006, 323, 330 m.w.N. zum Meinungsstand; offenlassend BayVGH, a. a. O.). Wenn die Voraussetzungen für eine Sondernutzungserlaubnis offensichtlich vorliegen, ist eine potenzielle Störung und Beeinträchtigung überwiegender Interessen durch die formell illegale Nutzung des öffentlichen Straßenraums stets ausgeschlossen. Die Störungs- und Interessenlage ist in diesem Fall auch ohne das vorgeschaltete Erlaubnisverfahren bereits abschließend geklärt, die Behörde hat die Erlaubnis zu erteilen und kann die Erteilung auch ohne das formale Verfahren sofort vornehmen. Der Verzicht auf das vorgeschaltete Erlaubnisverfahren ist in diesen Fällen daher nach dem Zweck der Regelungen und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geboten (vgl. dazu BayVGH, a. a. O. und - allgem. - Kischel, DVBl. 1996, 185, 190). Die wahrscheinliche materielle Legalität der Straßennutzung steht der Beseitigungsanordnung nicht entgegen, weil in diesen Fällen eine potenzielle Störungslage nicht ausgeschlossen ist und es daher nach dem Zweck der Regelungen erforderlich bleibt, die Beeinträchtigungen in einem Erlaubnisverfahren zu klären (vgl. zu allem auch Kischel, a. a. O., S. 191, 192).

Der Anspruch auf eine Sondernutzungserlaubnis besteht offensichtlich, wenn dies für die Behörde ohne weitere Ermittlungen und Prüfungen bei verständiger Würdigung der vorliegenden Tatsachen und der Rechtslage erkennbar ist, sich also geradezu aufdrängt (vgl. allgem. dazu Kischel, a. a. O., S. 191). Nach diesem Maßstab ist die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin rechtlich nicht zu beanstanden. Der Antragsteller hat keinen offensichtlichen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die aufgestellten Altkleidercontainer.

Grundsätzlich besteht kein Rechtsanspruch darauf, Altkleidersammelcontainer im öffentlichen Straßenraum abstellen zu dürfen. Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis steht vielmehr gemäß § 18 NStrG im Ermessen der Behörde. Ein Anspruch auf eine Sondernutzungserlaubnis entsteht nur ausnahmsweise dann, wenn jede andere Entscheidung als die Erteilung der Erlaubnis rechtswidrig wäre (sog. Ermessensreduzierung auf Null; vgl. VG Braunschweig, U. v. 10.02.20019, a.a.O., Rn. 20 ff.). Dass dies vorliegend offensichtlich der Fall ist, ist nach den dem Gericht zur Verfügung stehenden Unterlagen aber nicht ersichtlich.

Der Landkreis Gifhorn hat die ihm als zuständige Abfallbehörde vom Antragsteller angezeigte gewerbliche Altkleidersammlung zwar nicht untersagt, sondern für die Sammlung mit Bescheid vom 8. November 2012 lediglich „Nebenbestimmungen“ verfügt (vor allem eine zeitliche Befristung sowie Kennzeichnungs- und Anzeigepflichten). Allein aus der damit bestätigten abfallrechtlichen Zulässigkeit der Sammlung ergibt sich für den Antragsteller aber kein offensichtlicher Anspruch gegen die Antragsgegnerin auf  Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis.

Mit der Entscheidung des Landkreises nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) ist nicht schon über die Rechtmäßigkeit der mit dem Abstellen der Altkleidercontainer im öffentlichen Verkehrsraum verbundenen Sondernutzung entschieden worden. Ein solcher Regelungsgehalt kommt der Entscheidung der Abfallbehörde nach den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes nicht zu. Der Landkreis hatte als zuständige untere Abfallbehörde (vgl. § 42 Abs. 1 und § 41 Abs. 2 Satz 1 NAbfG) zu entscheiden, weil der Antragsteller eine gewerbliche Sammlung (§ 3 Abs. 18 KrWG) durchführen wollte und dies angezeigt hatte. Für solche Sammlungen können die Abfallerzeuger und -besitzer nach den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes von ihrer grundsätzlichen Pflicht befreit sein, die Abfälle öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen. Die Ausnahme von der Überlassungspflicht (§ 17 Abs. 1 KrWG) setzt jedoch voraus, dass die Abfälle durch die gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG). Die Sammlungen sind nicht genehmigungs-, sondern nur anzeigepflichtig (vgl. § 18 Abs. 1 und 5 KrWG). Das Anzeigeverfahren, das zu Eingriffen der Behörde bis hin zur Untersagung der Sammlung führen kann (§ 18 Abs. 5 KrWG), soll gewährleisten, dass die zuständige Behörde die gesetzlichen Voraussetzungen für die Sammlungssysteme rechtzeitig prüfen und erforderlichenfalls durch Verwaltungsakt sicherstellen kann (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, Bundestags-Drucksache 17/6052, S. 88 sowie Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Stand: Dezember 2013, § 18 KrWG Rn. 3, 52). Nach dem Zweck der Regelungen wird im Anzeigeverfahren daher nur geprüft, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Sammlung vorliegen. Dies bedeutet für gewerbliche Sammlungen, dass von der Abfallbehörde zu prüfen ist, ob eine den abfallrechtlichen Voraussetzungen entsprechende Verwertung gewährleistet ist (vgl. §17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG) und der Sammlung keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen; überwiegende öffentliche Interessen in diesem Sinne stehen der Sammlung nach der Definition des Kreislaufwirtschaftsgesetzes entgegen, wenn die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von ihm beauftragten Dritten oder des Rücknahmesystems gefährdet ist (§ 17 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG). Auch nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 5 KrWG zielt die Prüfung allein darauf, die im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Voraussetzungen für die Sammlung (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 bzw. Nr. 4 KrWG) sicherzustellen. Als besonderes Kriterium, auf das sich die Prüfung zu erstrecken hat, benennt die Vorschrift die Zuverlässigkeit des Anzeigenden bzw. des Verantwortlichen (vgl. § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG). Das Anzeigeverfahren ermöglicht nach allem nur eine Überprüfung der abfallrechtlichen Zulässigkeit einer Sammlung. Inwieweit der Träger der Sammlung zu deren Durchführung öffentliche Straßen in Anspruch nehmen darf, ist dagegen nicht Gegenstand der Prüfungen und der auf dieser Grundlage ergehenden Entscheidung der Abfallbehörde nach § 18 Abs. 5 KrWG. Für eine dahin gehende Prüfungsbefugnis der Abfallbehörde gibt es nach Zweck, Wortlaut und Gesetzesmaterialien keine hinreichenden Anhaltspunkte. Die Rechtmäßigkeit straßenrechtlicher Sondernutzungen bestimmt sich allein nach den Vorschriften des jeweiligen Landesrechts und ist nach niedersächsischem Recht Aufgabe des Trägers der Straßenbaulast bzw. der Gemeinde (vgl. § 18 NStrG; im Ergebnis ebenso z.B. Queitsch, UPR 2013, 222, 224 und - für das entsprechende bayer. Landesrecht - VG Würzburg, B. v. 11.10.2012 - W 4 S 12.820 -, juris Rn. 28). Insoweit dürfte es nach dem Grundgesetz auch an einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes fehlen (vgl. Art. 70 ff. GG).

Anlass zu einer anderen rechtlichen Beurteilung ergibt sich auch nicht aus der Regelung in § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrWG, wonach der Anzeige einer gewerblichen Sammlung Angaben zu Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung beizufügen sind. Selbst wenn der Träger der Sammlung danach verpflichtet sein sollte, geplante Containerstandorte zu nennen und vorhandene Sondernutzungserlaubnisse vorzulegen (so Schwind, a. a. O., Rn. 31; a. A. VG Würzburg, a. a. O.), so lässt sich daraus jedenfalls nicht die Befugnis der Abfallbehörde herleiten, über den Standort von Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum zu entscheiden. Die nach § 18 Abs. 2 KrWG erforderlichen Angaben sollen der Abfallbehörde die Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen für die gewerbliche Sammlung – insbesondere der Beeinträchtigung öffentlicher Interessen (§ 17 Abs. 3 KrWG) – ermöglichen (vgl. Schwind, a. a. O., Rn. 28). Die Vorschrift erweitert damit das Prüfungsprogramm nicht etwa, sondern stellt sicher, dass der Behörde die für diese Prüfung erforderlichen Angaben zur Verfügung stehen.

Der Entscheidung nach § 18 Abs. 5 KrWG bzw. der abfallrechtlichen Zulässigkeit der Sammlung kommt auch keine „Konzentrationswirkung“ im Hinblick auf die straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis zu, die zur Folge hätte, dass eine gesonderte straßenrechtliche Erlaubnis entbehrlich wäre. Dazu bedürfte es einer gesetzlichen Bestimmung, wie sie etwa für straßenverkehrsrechtliche Entscheidungen zur übermäßigen Straßennutzung vorliegt (vgl. § 19 NStrG) und für Planfeststellungen (vgl. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Eine solche Bestimmung existiert jedoch nicht; insbesondere ergibt sich eine dahin gehende Regelung weder aus dem Kreislaufwirtschaftsgesetz noch aus dem Niedersächsischen Abfallgesetz.

Die Zulässigkeit der Straßennutzung durch die vom Antragsteller im öffentlichen Verkehrsraum abgestellten Altkleidercontainer ergibt sich nicht aus den in § 19 KrWG normierten Duldungspflichten für Eigentümer von Grundstücken, auf denen überlassungspflichtige Abfälle anfallen. Die Regelungen gelten nicht für das Abstellen von Abfallbehältern gewerblicher Sammler auf öffentlichen Straßen (vgl. Versteyl in: Versteyl / Mann / Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 19 Rn. 21 und 6 sowie Queitsch, a. a. O., S. 224 m.w.N.). Die Duldungspflicht nach § 19 Abs. 1 KrWG betrifft nach der systematischen Stellung der Vorschrift nur Abfallgefäße des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die Regelung in Absatz 2 der Vorschrift gilt nur für Abfallbehältnisse, die zur Durchführung von Rücknahmepflichten im Rahmen einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG erforderlich sind.

Auch dem Bescheid des Landkreises Gifhorn vom 8. November 2013 lassen sich keine darüber hinausreichenden Regelungen entnehmen. Der Landkreis hat – der Rechtslage entsprechend – nicht etwa die Aufstellung der Altkleidercontainer an bestimmten Standorten gestattet, sondern im Bescheid ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Standorte „mit der jeweiligen Gebietskörperschaft und den Grundstückseigentümern abzustimmen“ seien.

Soweit der Antragsteller geltend macht, durch die Versagung der Sondernutzungserlaubnis werde ihm die Ausübung des nach dem Kreislaufwirtschafts-gesetz zustehenden Rechts zur gewerblichen Sammlung faktisch unmöglich gemacht, die „Gestattung“ des Landkreises laufe schlicht leer, hat er keinen Gesichtspunkt aufgezeigt, der offensichtlich einen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis begründet. Gegenwärtig ist schon nicht mit der für das Evidenzkriterium erforderlichen Sicherheit erkennbar, dass die im Gebiet des Landkreises Gifhorn zulässige gewerbliche Sammlung für den Antragsteller durch die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Altkleidercontainern faktisch unmöglich würde. Abgesehen davon, dass die Antragsgegnerin über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen noch gar nicht in dem dafür vorgesehenen Verfahren entschieden hat, ist der Antragsteller jedenfalls berechtigt, mit den im Bescheid des Landkreises verfügten Beschränkungen im Kreisgebiet eine Sammlung im Sinne des § 3 Abs. 15 und 18 KrWG durchzuführen. Dies umfasst die Entgegennahme von Abfällen im Rahmen von Hol- und Bringsystemen (Kropp in: von Lersner/Wendenburg, a. a. O., § 3 KrWG Rn. 132). Der Antragsteller ist damit nicht auf die Aufstellung von Containern im öffentlichen Straßenraum beschränkt. Zu Recht weist die Antragsgegnerin darauf hin, dass ihm unabhängig davon eine Reihe anderer Möglichkeiten zur Verfügung steht. So darf er Haussammlungen mit Abholung der zur Verfügung gestellten Alttextilien und Schuhe bei den Privathaushalten durchführen und dafür werben (vgl. OVG Bremen, a. a. O., Rn. 15). Er kann auch – nach Absprache mit den jeweiligen Grundstückseigentümern – Sammelcontainer auf privaten Flächen abstellen. Dafür sind Sondernutzungserlaubnisse nach § 18 NStrG jedenfalls in aller Regel nicht erforderlich. Die von ihm zitierte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, nach der auch in diesen Fällen eine straßenrechtliche Sondernutzung vorliegen kann, schließt sein Recht nicht vollständig aus. Sie betrifft nur Container, die in der Weise auf Privatgelände abgestellt sind, dass die Benutzer sich während des Befüllens auf der öffentlichen Verkehrsfläche aufhalten müssen (vgl. z. B. VG Köln, U. v. 06.07.2012 - 18 K 73/12 -, juris Rn. 27 und Queitsch, a. a. O., S. 224 m.w.N.). Dass es ihm bei Anwendung dieser Rechtsprechung im Gebiet der Antragsgegnerin vollständig verwehrt wäre, seine Container auf Privatgelände abzustellen, ist nicht ersichtlich und hat der Antragsteller auch nicht behauptet. Für die Frage, ob das Abstellen von Containern auf Privatgrundstücken ausnahmsweise als erlaubnispflichtige Sondernutzung zu qualifizieren und auch keine unter Umständen nur geringfügige Umsetzung möglich ist, um das Problem zu beseitigen, lässt sich nur anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls beurteilen, die hier nicht vorgetragen und grundsätzlich in dem dafür vorgesehenen Erlaubnisverfahren zu klären sind. Die Kammer kann daher für das vorliegende Verfahren offenlassen, ob der zitierten Rechtsprechung zu folgen ist. Darüber hinaus ist nach dem Vortrag des Antragstellers und den vorliegenden Unterlagen nicht ersichtlich, dass alle zuständigen Kommunen im Landkreis ihm in gleicher Weise Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidercontainer im öffentlichen Straßenraum versagt haben.

Unabhängig davon ist keineswegs offensichtlich, dass die Antragsgegnerin Belange der Kreislaufwirtschaft im Rahmen der ihr obliegenden Ermessensentscheidung bei der Erteilung oder Versagung von Sondernutzungserlaubnissen als öffentliche Belange berücksichtigen darf. Grundsätzlich darf die Behörde als öffentliche Belange bei ihrer Ermessensentscheidung nur Gesichtspunkte zugrunde legen, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben (vgl. VG Braunschweig, U. v. 10.02.2009, a. a. O., Rn. 21 m.w.N.). Allgemeine ordnungsrechtliche oder abfallrechtliche Belange genügen insoweit nicht (vgl. OVG Schleswig-Holstein, U. v. 24.08.1993 - 4 L 170/92 -, juris Rn. 27 f. = NVwZ-RR 1994, 553; Queitsch, a. a. O., S. 225; Stahlhut in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 27 Rn. 14, jew. m.w.N.; s. auch VG Köln, U. v. 06.07.2012 - 18 K 73/12 -, juris Rn. 34). Inwieweit bei der Entscheidung über Sondernutzungserlaubnisse die Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen und faktische Beeinträchtigungen der daraus entstehenden Rechte für den Träger der Sammlung gleichwohl im konkreten Einzelfall berücksichtigt werden können, kann allein im Erlaubnisverfahren abschließend geklärt werden.

Hinreichende Anhaltspunkte für einen sich offensichtlich aus Grundrechten des Antragstellers ergebenden Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gibt es gegenwärtig nicht. Die von ihm für seine Sammlung beanspruchte Nutzung öffentlicher Straßen wird grundsätzlich weder durch Art. 12 Abs. 1 noch durch Art. 14 Abs. 1 GG garantiert (vgl. OVG Bremen, a. a. O., Rn. 16; VG Braunschweig, U. v. 10.02.2009 - 6 A 240/07 -, juris Rn. 46 m. w.N.). Besondere Umstände, die für den konkreten Fall offensichtlich zu einer anderen Beurteilung führen, sind nach den vorliegenden Unterlagen nicht ersichtlich.

Eine offensichtliche Ermessensreduzierung auf Null für die Entscheidung der Antragsgegnerin über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ergibt sich auch nicht aus der Tatsache, dass sie ohne Erlaubnis abgestellte Container des Antragstellers nach dessen Vortrag jahrelang geduldet hat. Eine als Zusicherung gemäß § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i. V. m. § 38 VwVfG zu wertende ausdrückliche, dem Erfordernis der Schriftform genügende Duldungserklärung liegt nach den dem Gericht zur Verfügung stehenden Unterlagen nicht vor. Die bloße Duldung eines Sachverhalts bewirkt keine Selbstbindung der Behörde (Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 40 Rn. 122; s. auch OVG Bremen, a. a. O., Rn. 22). Selbst wenn eine grundsätzlich bindende Ermessenspraxis der Antragsgegnerin vorgelegen hätte, wäre sie nicht daran gehindert, diese für die Zukunft aus sachlichen Gründen aufzugeben, sofern ein schutzwürdiges Vertrauen des Antragstellers dadurch nicht verletzt wird (vgl. auch Sachs, a. a. O. und Rn. 124). Hinreichende Anhaltspunkte für einen solchen Sachverhalt liegen nicht vor. Der Vertrauensschutz ist nur dann verletzt, wenn der Betroffene infolge eines Verhaltens der Behörde darauf vertrauen durfte, dass diese das Recht nach so langer Zeit nicht mehr ausüben wird; bloßes Nichtstun der Behörde reicht dafür nicht aus (vgl. Sachs, a. a. O., § 53 Rn. 23 f.). Ein schutzwürdiges Vertrauen, auf Dauer von den gesetzlich grundsätzlich vorgesehenen Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidercontainern im öffentlichen Verkehrsraum befreit zu werden, konnte hier daher nach Aktenlage nicht entstehen. Dass die Antragsgegnerin über einen langen Zeitraum nicht gegen seine Container eingeschritten ist, konnte ein schutzwürdiges Vertrauen des Antragstellers, der in erheblichem Umfang auch in anderen Kommunen Altkleidercontainer abstellt und über die grundsätzliche Notwendigkeit von Sondernutzungserlaubnissen zur Überzeugung der Kammer hinreichend informiert war, nicht begründen (s. auch Sachs, a. a. O., § 53 Rn. 24). Für ein darüber hinausgehendes Verhalten der Antragsgegnerin, aus dem der Antragsteller ihre Absicht zur dauerhaften Duldung seiner Container folgern durfte, gibt es keine Anhaltspunkte. Dafür genügt es entgegen seiner Auffassung insbesondere nicht, dass einer der Container vor dem Rathaus in D. stand und die Verwaltung ihn nach eigenen Angaben im Mai 2011 in einem Fall um die Umsetzung eines von einem Konkurrenten aufgestellten Containers wegen anstehender Bauarbeiten gebeten hat. Für die Änderung der bisherigen Praxis der Antragsgegnerin kann es auch eine Reihe sachlicher Gründe geben; dazu dürfte der von ihr im angegriffenen Bescheid angeführte Umstand gehören, dass die Anzahl der ohne Erlaubnis im Gemeindegebiet abgestellten Container inzwischen erheblich angestiegen ist. Dass die Antragsgegnerin ihre Praxis dabei gleichheitswidrig nur gegenüber den vom Antragsteller abgestellten Sammelbehältern und nicht auch gegenüber anderen ohne Sondernutzungserlaubnis im öffentlichen Straßenraum platzierten Containern geändert hat, ist nicht ersichtlich.

Die Antragsgegnerin hat ihre Befugnis zur Beseitigungsanordnung – entgegen der Auffassung des Antragstellers – auch nicht verwirkt, da ein schutzwürdiges Vertrauen auf fortgesetzte Duldung der Container aus den dargelegten Gründen jedenfalls nicht begründet wurde. Jeder Aufsteller von Altkleidercontainern, der die Behälter ohne die dafür grundsätzlich erforderliche Sondernutzungserlaubnis im öffentlichen Straßenraum platziert, muss grundsätzlich damit rechnen, dass die zuständige Straßenbehörde ihre Duldungspraxis künftig ändert (vgl. dazu auch Sachs, a. a. O., § 40 Rn. 122 und § 53 Rn. 27 f.). Ein Verhalten der Antragsgegnerin, das im konkreten Fall gleichwohl ein Vertrauen des Antragstellers in den Fortbestand der Duldungspraxis rechtfertigen könnte, ist nicht ersichtlich.

2. Soweit der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz gegen die Untersagung begehrt, weitere Altkleidercontainer ohne Erlaubnis im öffentlichen Straßenraum der Antragsgegnerin abzustellen (Ziff. 2 des Bescheides v. 29.08.2013), ist sein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, aber unbegründet. Auch diese Untersagungsverfügung ist aller Voraussicht nach rechtmäßig.

Rechtsgrundlage dafür ist ebenfalls die Regelung in § 22 Satz 1 NStrG. Die Vorschrift ermächtigt die zuständige Straßenbehörde auch zur Untersagung einer (künftigen) unerlaubten Sondernutzung bzw. –  inhaltlich gleichbedeutend –  zur Anordnung der Unterlassung weiterer unerlaubter Sondernutzungen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, B. v. 21.10.1996 - 23 B 2966/95 -, juris Rn. 17 ff.; VGH Baden-Württemberg, B. v. 26.01.2006 - 5 S 2599/05 -, juris Rn. 5 - für das jew. entsprechende Landesrecht -). Die dahin gehende Ermessensentscheidung der Behörde ist rechtlich regelmäßig nicht zu beanstanden, wenn es zu der unerlaubten Sondernutzung bereits gekommen ist und Wiederholungsgefahr besteht (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen und VGH Baden-Württemberg, jew. a. a. O., sowie Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl., Rn. 443). Dies ist hier nach der im vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sachlage der Fall. Die Antragsgegnerin hat im angegriffenen Bescheid ausgeführt, der Antragsteller habe in unregelmäßigen Abständen, aber wiederholt Altkleidercontainer ohne Erlaubnis im Gemeindegebiet abgestellt. Dass sie auf dieser Grundlage von einer Wiederholungsgefahr ausgegangen ist, ist rechtlich nach derzeitigem Sachstand nicht zu beanstanden. Der Einschätzung der Antragsgegnerin, es sei weiterhin mit der Aufstellung von Containern ohne Sondernutzungserlaubnis zu rechnen, ist der Antragsteller nicht entgegengetreten. Unabhängig davon sind mit der Aufstellung von Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum nach den Erkenntnissen der Kammer aus einer Reihe abgeschlossener Verfahren erhebliche Gewinne zu erzielen. Diese Überlegungen rechtfertigen – jeweils selbstständig tragend – die Annahme, dass die Aufstellung weiterer Container jedenfalls nicht ausgeschlossen ist. Dies dürfte für die Annahme einer Wiederholungsgefahr zumindest für den vorliegenden Fall im Hinblick auf die eingeschränkten Auswirkungen der Untersagungsverfügung genügen. Dass der Antragsteller ohne Erlaubnis keine Container aufstellen darf, ergibt sich ohne Weiteres schon aus der Rechtslage hinsichtlich der Beseitigungsanordnung. Die Untersagungsverfügung hat damit im Wesentlichen klarstellende Funktion und dient im Übrigen lediglich als Grundlage für das insoweit angedrohte Zwangsmittel.

Auch für die Untersagungsverfügung ist die vollständige materielle Prüfung eines Anspruchs auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis nicht erforderlich. Insoweit genügt – wie bei der Beseitigungsanordnung –, dass formelle Illegalität gegeben und nicht erkennbar ist, dass ein Anspruch offensichtlich besteht (s. oben, 1.).

Soweit der Antragsteller geltend macht, die Antragsgegnerin habe die Untersagungsverfügung nicht mit straßenrechtlichen Belangen begründet, sondern lediglich argumentiert, die Kontrolle der im Gemeindegebiet abgestellten Container sei durch die Aufstellung weiterer Container zahlreicher Unternehmen erschwert worden, kann die Kammer dem nicht folgen. Die Antragsgegnerin hat zur Begründung der  Untersagungsverfügung ausdrücklich darauf abgestellt, dass nach der bisherigen Praxis des Antragstellers mit einer Fortsetzung des unerlaubten Aufstellens von Containern zu rechnen sei und daher künftige Verstöße durch eine Untersagungsverfügung unterbunden werden müssten (S. 3 Abs. 1 des Bescheides v. 29.08.2013). Jedenfalls diese Ausführungen der Antragsgegnerin sind straßenbezogen.

3. Der Eilantrag hat auch keinen Erfolg, soweit er sich gegen die gemäß § 64 Abs. 4 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (SOG) i. V. m. § 70 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (NVwVG) sofort vollziehbaren Androhungen einer Ersatzvornahme für den Fall der Nichtbefolgung der Beseitigungsanordnung und eines Zwangsgeldes bei Zuwiderhandlungen gegen die Unterlassungsverfügung wendet (Ziff. 4 und 5 des angegriffenen Bescheides). Die Androhungen entsprechen nach summarischer Prüfung den Vorgaben der §§ 64 ff. SOG i. V. m. § 70 Abs. 1 NVwVG. Insbesondere durfte die Antragsgegnerin dem Antragsteller gemäß § 65 Abs. 3 und § 70 Abs. 3 Satz 2 SOG ein Zwangsgeld „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ gegen die Unterlassungsverfügung androhen (vgl. Nds. OVG, U. v. 21.08.2002 - 1 LB 3335/01 -, juris Rn. 26 ff. = NdsVBl 2003, 190; VG Braunschweig, B. v. 21.11.2003 - 5 B 492/03 -; im Ergebnis ebenso VG Braunschweig, B. v. 26.06.2013 - 2 B 795/13 -; a. A. Nds. OVG, B. v. 28.10.2010 - 13 ME 86/13 -, juris Rn. 5 ff. = NordÖR 2010, 507 [OVG Niedersachsen 28.10.2010 - 13 ME 86/10]). Soweit das Gesetz ausdrücklich die Androhung mehrerer Zwangsmittel und Wiederholungen zulässt, ergibt sich daraus auch die Befugnis, dasselbe Zwangsmittel in einem Bescheid mehrfach für den Fall fortdauernder Zuwiderhandlungen gegen ein Unterlassungsgebot anzudrohen. Dies entspricht dem Zweck der Androhungspflicht, die dem Vollstreckungsschuldner für den Fall fortgesetzter Zuwiderhandlung das Arsenal ihm drohender Zwangsmaßnahmen möglichst präzise vor Augen führen soll (so auch Nds. OVG, U. v. 21.08.2002, a. a. O., Rn. 29 ff., insbes. Rn. 30). Ergänzend verweist die Kammer auf die danach rechtlich nicht zu beanstandenden Ausführungen im angegriffenen Bescheid (§ 117 Abs. 5 VwGO analog).