Die zulässige (1.) Klage ist begründet, da der angefochtene Bescheid rechtswidrig ist (2.) und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1.

Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft, da es sich bei der Aufforderung an den Kläger, sich im Städtischen Klinikum Braunschweig begutachten zu lassen, um einen ihn belastenden Verwaltungsakt i.S. des § 35 VwVfG handelt.

Dieser Anordnung kommt zunächst Außenwirkung zu, da sie den Kläger nicht lediglich in seiner Eigenschaft als Amtsträger und Glied der Verwaltung betrifft, sondern in seiner Person, zumal der Kläger bereits aus dem aktiven Beamtenverhältnis ausgeschieden ist. Denn er ist danach verpflichtet, sich bei einem bestimmten Arzt, den er nicht wählen kann, auf seine ggf. wieder eingetretene Dienstfähigkeit hin begutachten zu lassen und die üblicherweise bei einer solchen Begutachtung durchzuführenden ärztlichen Handlungen an sich vornehmen zu lassen. Der Anordnung, sich begutachten zu lassen, kann die Qualifikation als Verwaltungsakt auch nicht mit der Begründung abgesprochen werden, es handele sich nur um eine unselbständige Verfahrenshandlung, die keine unmittelbar rechtliche Auswirkung habe und deshalb nur mit der zweifelsfrei als Verwaltungsakt zu charakterisierenden Entscheidung darüber, ob der Kläger erneut in das Beamtenverhältnis berufen wird, angegriffen werden könne. Gegen die Unselbständigkeit spricht nach Ansicht der Kammer bereits entscheidend, dass sich dem Wortlaut des § 59 Abs. 4 NBG gerade nicht entnehmen läßt,die dort geregelte Aufforderung sei nur eine unselbständige Verfahrenshandlung gegenüber einer evtl. nachfolgenden Entscheidung über die Wiederverwendung. Anders als bei der Überprüfung der Dienstfähigkeit eines noch aktiven Beamten (vgl. § 56 Abs. 6 NBG) fehlt außerdem bei der hier streitigen Überprüfung der Dienstfähigkeit eines Ruhestandsbeamten auch eine Bestimmung, wonach bei festgestellter Dienstunfähigkeit ein entsprechender Einstellungs- oder Feststellungsbescheid ergeht. Nähme man an, der Ruhestandsbeamte könne gegen eine solche Aufforderung als unselbständige Verfahrenshandlung gemäß § 44 a VwGO nicht unmittelbar gerichtlichen Rechtsschutz erlangen, und weigerte er sich, ihr nachzukommen, so müßte im Übrigen der Dienstherr für den betroffenen Beamten zunächst wieder einen Dienstposten mit entsprechenden Haushaltsmitteln bereit stellen und ihn darauf berufen, damit dann inzident im Verfahren gegen diesen Wiederverwendungsbescheid die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsaufforderung geklärt würde. Ein solches Verfahren wäre jedoch für alle Beteiligten unzweckmäßig.

Dementsprechend wird die streitige Aufforderung an einen Ruhestandsbeamten, sich zum Zwecke der Überprüfung seiner Dienstfähigkeit ärztlich untersuchen bzw. begutachten zu lassen, zu Recht überwiegend als Verwaltungsakt angesehen, gegen den eine Anfechtungsklage zulässig ist (vgl. Battis, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, § 45, Rn. 3; ohne nähere Problematisierung i.E. ebenso Beschluss des OVG Schleswig vom 11.11.1996 - 3 M 91/96 -, auszugsweise abgedruckt in DÖV 1997, 343, sowie ergänzend Urteil des OVG Münster vom 2.7.1997 - 12 A 4369/95 - NVwZ-RR 1998, 765 f.; a.A. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, BBG-Kommentar, § 45 BBG, Rdn. 4, wonach allerdings statt dessen eine allgemeine Leistungsklage zulässig sei; das Bundesverwaltungsgericht hat die Frage nach der zulässigen Klageart in seinem Urteil vom 18.9.1997 - 2 C 33/96 - ZBR 1998, 203, offen gelassen; ebenso VGH München mit Beschluß vom 9.3.1999 - 3 CS 98.3596 - NVwZ-RR 2000, 35. Zu der Aufforderung des Dienstherrn an einen noch aktiven Beamten, sich ärztlich untersuchen zu lassen: vgl. die - den Beteiligten bekannten - Beschlüsse der Kammer v. 3.5.1999 - 7 B 55/99 sowie des OVG Lüneburg v. 13.6.1990 - 5 M 22/90 - ZBR 1991, 154, 155, m.w.N.).

2.

Als Rechtsgrundlage für die hier streitige Aufforderung kommt nur § 59 Abs. 4 NBG in Betracht. Danach ist der Beamte verpflichtet, sich auf Verlangen zur Nachprüfung der Dienstfähigkeit amtsärztlich untersuchen zu lassen. Ein Beamter, der - wie der Kläger - noch nicht das 60. Lebensjahr vollendet hat, wäre, wenn sich - ggf. auf Grund einer entsprechenden amtsärztlichen Untersuchung - ergebe, dass er (erneut) dienstfähig ist, gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 NBG unter den dort genannten weiteren Voraussetzungen verpflichtet, einer erneuten Berufung in sein früheres Beamtenverhältnis Folge zu leisten.

Um festzustellen, ob ein in den Ruhestand getretener Beamter (erneut) dienstfähig ist, ist er nach dem Wortlaut des § 59 Abs. 4 Satz 1 NBG allerdings nur verpflichtet, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen. Bereits der Wortlaut dieser Bestimmung spricht also dafür, dass er nur verpflichtet ist, sich einer "Untersuchung" unterziehen zu lassen und dies auch nicht durch jeden (Arzt), sondern nur durch einen Amtsarzt.

Diese vom Wortlaut gestützte Auslegung des § 59 Abs. 4 NBG wird durch die Systematik des NBG gestützt. In § 54 Abs. 1 Satz 3 NBG ist nämlich für den noch im aktiven Dienst befindlichen Beamten vorgesehen: "Auf Anordnung eines Dienstvorgesetzten ist der Beamte verpflichtet, sich ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, auch beobachten zu lassen." Letztgenannte Vorschrift ist demnach in zweierlei Hinsicht weiter als die in § 59 Abs. 4 NBG getroffene Regelung: Zunächst muss der noch aktive Beamte sich nicht nur von einem Amtsarzt, sondern grundsätzlich auch von anderen Ärzten untersuchen lassen. Darüber hinaus ist für den aktiven Beamten, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, auch eine Beobachtung vorgesehen. Beobachtung bedeutet dabei in diesem Zusammenhang eine stationäre Untersuchung (vgl. den o.a. Beschluss der Kammer v. 3.5.1999 - 7 B 55/99 sowie ergänzend die Kommentierung bei Kümmel, NBG, § 54, Rdn. 24). Die Systematik beider Normen lässt den Umkehrschluss zu, dass in § 59 NBG bewusst darauf verzichtet worden ist, den bereits in den Ruhestand getretenen Beamten zu zwingen, sich auch "beobachten" zu lassen. Wenn dies gewollt ist, so wird dies ausdrücklich gesetzlich geregelt, wie abweichenden Regelungen in § 61 Abs. 3 Satz 1 des rheinland-pfälzischen Landesbeamtengesetzes und § 80 Abs. 3 Satz 1 des Berliner Landesbeamtengesetzes zeigen. In diesen beiden Landesgesetzen ist jeweils ausdrücklich aufgeführt, dass der bereits in den Ruhestand getretene Beamte zur Nachprüfung der Dienstfähigkeit verpflichtet ist, sich auf Weisung der Behörde amtsärztlich untersuchen und falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, auch beobachten zu lassen. Die Annahme, dass der Gesetzgeber in § 59 Abs. 4 Satz 1 NBG die Befugnisse des Dienstherren bewußt eng gefaßt, nämlich auf eine amtsärztliche Untersuchung begrenzt, hat, wird durch eine weitere systematische Überlegung gestützt. In § 226 Abs. 3 NBG ist - u.a. - für ärztliche Untersuchungen bei Polizeivollzugsbeamten gemäß § 59 Abs. 4 NBG ausdrücklich bestimmt worden, dass "an die Stelle des Amtsarztes ein beamteter Arzt treten kann". Da gemäß § 218 Abs. 1 NBG auf Polizeivollzugsbeamte die für Beamte allgemein geltenden Bestimmungen ohnehin anzuwenden sind, wenn nicht in den §§ 218 ff NBG etwas anderes bestimmt ist, wäre die in § 226 Abs. 3 NBG bezogen auf § 59 Abs. 4 NBG getroffene Regelung überflüssig, wenn sich der Ruhestandsbeamte bereits nach § 59 Abs. 4 NBG auch Untersuchungen von anderen als Amtsärzten unterziehen müßte.

Aus der Entwicklungsgeschichte der Bestimmungen über die Dienstunfähigkeit eines Beamten und die Wiederverwendung aus dem Ruhestand ergibt sich nichts anderes. Die insoweit maßgebenden Regelungen der §§ 54 und 59 NBG waren bereits in der Ursprungsfassung des NBG, die wiederum dem Bundesbeamtengesetz nachgebildet war, enthalten. In der älteren Kommentierung zum Bundesbeamtengesetz ist aber ausdrücklich der hier maßgebende Unterschied hervorgehoben worden. Danach ist bewusst darauf verzichtet worden, einem Ruhestandsbeamten aufzuerlegen, sich auch ärztlich beobachten zu lassen (vgl. die Kommentierung von 0. Fischbach zum Bundesbeamtengesetz, Band I 1964, § 45, Rn. III sowie der Kommentar von A. Bochalli, 1954, § 45, am Ende). Zwar ist nachfolgend, insbesondere durch Art. 1 Nr. 16 des 3. Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 17.12.1997 (Nds. GVBl. S. 528), u.a. § 59 NBG in wesentlichen Punkten neu gefasst worden. Dadurch sollten Frühpensionierungen entgegengewirkt und zudem die Möglichkeiten erweitert werden, bereits in den vorzeitigen Ruhestand getretene Beamte erneut zu reaktivieren. Dem gleichen Ziel dient die durch Art. 1 des Fünften Gesetzes zur Änderung des niedersächsischen Beamtengesetzes und des niedersächsischen Richtergesetzes vom 16.12.1999 (Nds. GVBl. S. 421) in das NBG neu eingeführte "begrenzte Dienstfähigkeit". Für die vorliegende Fragestellung ist diese Entwicklungsgeschichte gleichwohl unergiebig. Denn § 59 Abs. 4 Satz 1 NBG ist insoweit unverändert gelassen worden. Auch wenn daher insgesamt bereits in den Ruhestand versetzte Beamte unter erleichterten Voraussetzungen erneut wiederverwendet werden können, kann daher aus den angegebenen Veränderungen gerade nicht geschlossen werden, dass zu diesem Zweck ein bereits in den Ruhestand verpflichteter Beamter auch verpflichtet sein soll, sich beobachten oder von anderen Ärzten als Amtsärzten untersuchen zu lassen.

Diese Auslegung des § 59 Abs. 4 Satz 1 NBG lässt sich auch mit dem Sinn und Zweck der Norm vereinbaren. Zwar könnte man insoweit einwenden, dass die Wiederverwendung eines in den Ruhestand getretenen Beamten nicht daran scheitern sollte, dass seine (wiedererlangte) Dienstfähigkeit mangels Möglichkeiten des Dienstherrn, sich Gewissheit über den Gesundheitszustand des Beamten zu verschaffen, nicht festgestellt werden kann. Diesem vorrangigen Interesse des Dienstherrn an einer Wiederverwendung des in den Ruhestand getretenen, aber wieder dienstfähigen Beamten, das eine weite Auslegung des § 59 Abs. 4 Satz 1 NBG, ggf. auch einen analoge Anwendung rechtfertigen würde, stehen aber schützenswerte Interessen des Beamten gegenüber. Seine Treuepflicht gegenüber dem Dienstherrn ist zwar nach Ausscheiden aus dem aktiven Dienst nicht erloschen, aber deutlich reduziert. Insoweit ist es vorrangig Aufgabe des Gesetzgebers, gerade auch die dem in den Ruhestand getretenen Beamten noch obliegenden Pflichten zu konkretisieren (vgl. das o.a. Urteil des OVG Münster vom 2.7.1997). Wegen der geminderten Pflichtenstellung des Ruhestandsbeamten muss der Dienstherr im besonderen Maße auf die Persönlichkeits- und Interessensphäre des Beamten bedacht sein und Rücksicht nehmen. Zu letzterem gehört vor allem, dass der Beamte - auch mit Blick auf eine beabsichtigte spätere Reaktivierung - nicht unnötig zu weiteren Maßnahmen durch den Dienstherrn verpflichtet werden darf. Eine Untersuchung nur durch den Amtsarzt erscheint danach als ein denkbarer sachgerechter Ausgleich zwischen den Interessen von Dienstherr und Beamten. Im Übrigen kann auch der Dienstherr ein Interesse daran haben, die Untersuchung hierauf zu begrenzen. Bei typisierender Betrachtungsweise kann er nämlich davon ausgehen, dass die eindeutigen Fälle von Dienstfähig- oder unfähigkeit von einem Amtsarzt erkannt werden, auf die weitergehende Aufklärung der unklaren Fälle hingegen unter Berücksichtigung der dafür notwendigen Zusatzkosten und der ggf. unsicheren Prognose über die Entwicklung des Gesundheitszustandes des Beamten verzichtet werden soll. Wenn sich daher nach Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte der niedersächsische Gesetzgeber - entsprechend der Regelung für Bundesbeamte und für Beamte in den meisten anderen Ländern mit Ausnahme von Berlin und Rheinland-Pfalz - dafür entschieden hat, von den in den Ruhestand getretenen Beamten zur Feststellung der Wiedererlangung seiner Dienstfähigkeit nur eine amtsärztliche Untersuchung zu verlangen, so hat er den Interessen des Beamten insoweit Vorrang gegenüber den Interessen des Dienstherrn an weitergehenden Aufklärungsmaßnahmen eingeräumt. Wie die abweichenden landesrechtlichen Regelungen zeigen, ist dies zwar keine verfassungsrechtlich zwingende, aber eine denkbare und die Verwaltung und Gerichte bindende Lösung des Interessenkonfliktes zwischen Dienstherrn und in den Ruhestand getretenen Beamten.

Aus dem von der Beklagten angeführten Hinweis Nr. 3 der Verwaltungsvorschriften zu § 45 BBG - der in Absatz 3 eine dem § 59 Abs. 4 NBG entsprechende Regelung enthält - ergibt sich nicht anderes. Nach dem Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes können nämlich dem Dienstherrn abweichend von der gesetzlichen Regelung keine weitergehenden Befugnisse eingeräumt werden. Außerdem läßt sich dem Wortlaut des Hinweises der daraus von der Beklagten entnommene Schluß nicht zwingend entnehmen. Wenn der Beamte von sich aus bereit ist, ihm vorliegende Berichte von Fachärzten oder beamteten Ärzten dem Dienstherrn zur Verfügung zu stellen, so kann diese Berichte zur Grundlage der Entscheidung über die Dienstfähigkeit des Beamten gemacht werden; gleiches gilt, wenn der Beamte mit einer Untersuchung durch andere als Amtsärzte einverstanden ist. Dass er aber auch gegen seinen Willen verpflichtet sein soll, sich weitergehenden Maßnahmen als einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, beinhaltet die Regelung in dem Hinweis Nr. 3, wonach die Dienstfähigkeit auf Grund eines Gutachtens eines Amtsarztes, eines beamteten Arztes oder eines Vertrauensarztes - ggf. eines Facharztes - festzustellen ist, gerade nicht.

Im Ergebnis ist daher festzuhalten: Der bereits in den Ruhestand getretene Beamte ist nach § 59 Abs. 4 Satz 1 NBG nur verpflichtet, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen; er muss sich jedoch nicht beobachten lassen, d.h. er braucht sich zu diesem Zweck nicht in eine stationäre Beobachtung auf Anordnung des Dienstherrn begeben (in diesem Sinne wohl auch Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar zu der vergleichbaren Bestimmung des Bundesbeamtengesetz, § 45, Rn. 4: "Ihre Weisungsbefugnis beschränkt sich auf die Untersuchung durch einen Amtsarzt;" anderer Ansicht: Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, § 48 des nordrhein-westfälischen Landesbeamtengesetzes, Rn. 5, der ohne nähere Begründung und daher nicht überzeugend der Auffassung ist, dass die in Berlin und Rheinland-Pfalz getroffene Regelung, wonach ein in den Ruhestand getretener Beamter sich auch beobachten lassen muss, "auch sonst gelten dürfte.").

Selbst wenn man jedoch insoweit anderer Ansicht wäre, so wären doch jedenfalls an die Verpflichtung des in den Ruhestand getretenen Beamten, sich beobachten zu lassen, erhöhte Voraussetzungen zu stellen. Zunächst müssten die amtsärztlichen Erkenntnismöglichkeiten durch eine Untersuchung erschöpft sein. Dies müsste sich auf amtsärztliche Erkenntnisse überhaupt, nicht aber lediglich auf eine Untersuchung durch den örtlichen Amtsarzt beziehen. Denn § 59 Abs. 4 Satz 1 NBG begrenzt die Untersuchungsverpflichtung nicht auf einen bestimmten Amtsarzt. Darüber hinaus müssen zumindest hinreichende Anhaltspunkte dafür gegeben sein, dass durch die ergänzende Beobachtung weitere Erkenntnisse gewonnen werden können, die wiederum ausreichend wären, um eine Dienstfähigkeit des betroffenen Beamten und seine erneute Berufung in sein früheres Beamtenverhältnis zu rechtfertigen. Anderenfalls wäre die Anordnung an den Beamten, sich beobachten zu lassen, unverhältnismäßig.

Hieran gemessen leidet der angefochtene Bescheid an mehreren Fehlern. Bei der maßgebenden Auslegung nach dem Empfängerhorizont enthält er nämlich eindeutig die Aufforderung, sich für drei bis fünf Tage stationär in der neurologisch-psychiatrischen Abteilung des Städtischen Klinikums Braunschweig begutachten zu lassen. In dem Ausgangsbescheid vom 31.03.1998 wurde diese Begutachtung unter Bezugnahme auf die Ausführungen des Amtsarztes ausdrücklich für unverzichtbar erklärt und der Kläger aufgefordert, sich dieser Begutachtung zu unterziehen. Bei der demnach angeordneten stationären Begutachtung von drei bis fünf Tagen handelt es sich nach den vorherigen Ausführungen jedoch eindeutig um eine "Beobachtung" im Sinne des NBG. Da hierfür die erforderliche Rechtsgrundlage fehlt, ist der Bescheid schon deshalb rechtswidrig.

Hinzu kommt, dass der Antragsteller zu dieser Untersuchung im Städtischen Krankenhaus aufgefordert worden ist, obwohl bei objektiver Betrachtungsweise die der Beklagten zur Verfügung stehenden Möglichkeiten einer amtsärztlichen Untersuchung nicht ausgeschöpft worden sind. Es ist nämlich nicht ersichtlich, dass der Kläger einem Amtsarzt vorgestellt worden ist, der über eine besondere psychiatrische Fachausbildung oder Fachkenntnisse verfügt, oder ein solcher bundesweit nicht zur Verfügung steht. Außerdem ist das Gutachten von Herrn Dr. Hesse, das letztlich Grundlage für die hier streitige Anordnung war, zumindest auf Grund eines zentralen Widerspruches in sich unschlüssig und kann daher nicht Grundlage für weitergehende Ermittlungen über eine amtsärztliche Untersuchung hinaus sein. Herr Dr. Hesse hat nämlich u.a. das amtsärztliche Gutachten vom 23.08.1991 unterzeichnet, das letztlich zur Versetzung des Klägers in den vorzeitigen Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit geführt hatte. Bereits diesem Gutachten waren zwei weitere Untersuchungen im Jahr 1990 im Gesundheitsamt der Stadt Braunschweig vorausgegangen. Bei gleicher Sachlage bescheinigte Herr Dr. Hesse dem Kläger bei der ersten Nachuntersuchung im Jahr 1995, d.h. bei der vierten Untersuchung des Klägers in fünf Jahren zu letztlich derselben Fragestellung, erneut, dass weiterhin Dienstunfähigkeit bestehe, wenn auch letzte diagnostische Sicherheit nur durch eine drei- bis fünftägige stationäre psychiatrische Begutachtung erzielt werden könne. Wenn er nunmehr bei der letzten Nachuntersuchung im Jahr 1998 erstmals darauf hinweist, dass stets Zweifel geblieben seien, ob hier eine echte Depression vorliege oder eine solche nur vorgespielt würde, so ist schon diese Behauptung angesichts der vorherigen Gutachten nicht recht verständlich. Dies gilt erst recht für die beiden abschließenden Absätze in dem Gutachten vom 1998. Im vorletzten Absatz wird nämlich ausdrücklich gesagt, dass eine stationäre Begutachtung unverzichtbar sei. Damit unvereinbar ist jedoch der Schlußsatz des Gutachtens, wonach "abgesehen von der Tatsache, dass die Diagnose nicht mit letzter Sicherheit feststeht, er (Dr. Hesse) zu dem Ergebnis komme, dass der Obengenannte dauernd dienstunfähig sei." Wie sich aus den Randbemerkungen (Großes Fragezeichen!) ergibt, hat offenbar auch die Beklagte diesen Widerspruch in dem Gutachten erkannt, hieraus aber nicht die zutreffende Schlussfolgerung gezogen, dass nämlich das Gutachten von Herrn Dr. Hesse keine ausreichende verwertbare amtsärztliche Untersuchung im Sinne des § 59 Abs. 4 NBG darstellt.

Die Beklagte kann - wie in ihrem Schriftsatz vom 15.07.1999 vorgebracht - von dem Kläger nach der jetzigen Sachlage auch nicht verlangen, sich zu einer ambulanten fachärztlichen Begutachtung im Städtischen Klinikum Braunschweig vorzustellen. Vorrang vor einer solchen Untersuchungsanordnung hat nämlich nach den obigen Ausführungen jedenfalls eine amtsärztliche Untersuchung, eine solche ordnungsgemäße Untersuchung hat jedoch vorliegend nicht stattgefunden. Selbst wenn man jedoch die Untersuchung von Dr. Hesse als ausreichend ansehe, kann sie nicht als Grundlage für die offenbar nunmehr von der Beklagten für erforderlich gehaltene Untersuchung jeweils an einem Tag im Städtischen Klinikum angesehen werden. Denn Herr Dr. Hesse hat gerade eine mindestens dreitägige stationäre Begutachtung für unverzichtbar gehalten.

Abschließend ist noch darauf hinzuweisen, dass in dem amtsärztlichen Gutachten vom 05.03.1998 ein Blutdruck von "200/100" festgestellt worden ist. Hierbei handelt es sich um einen ganz erheblich erhöhten Blutdruck mit entsprechenden gesundheitlichen Risiken, der schon für sich allein die Dienstunfähigkeit des Klägers begründen könnte (vgl. Urteil des VGH Mannheim vom 27.4.1993 - 4 S 1190/92 - ÖD 1993, 220, hier zitiert nach juris). Bevor der Kläger erneut auf seinen psychiatrischen Gesundheitszustand untersucht werden soll, müsste daher zunächst geklärt werden, ob er nicht schon auf Grund dieses Bluthochdruckes dienstunfähig ist.

Der Klage war demnach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO zu Lasten der Beklagten stattzugeben. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.