Entscheidungsgründe

Die Klage fällt der Abweisung anheim. Ausgehend von dem rechtlichen Überprüfungsrahmen der Kammer (I.) ist die Klage zulässig, aber unbegründet, da der angefochtene Bescheid nicht rechtswidrig ist und die Klägerin nicht in ihren subjektiven öffentlichen Rechten in dem Sinne des § 113 Abs. 1 VwGO verletzt (II.).

I. Rechtlicher Rahmen

1. Die Tierkörperbeseitigung ist in rechtlicher Hinsicht zunächst unionsrechtlich überformt.

Maßgeblich ist zunächst die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 (Verordnung über tierische Nebenprodukte) (ABl. L 300, S. 1).

Diese Verordnung zielt nach ihrem Titel und der einleitend genannten Kompetenzgrundlage (Art. 152 Abs. 4 Buchst. b EGV) auf Hygienevorschriften ab, mit deren Hilfe die von tierischen Nebenprodukten ausgehenden Gesundheitsrisiken zumindest minimiert werden sollen (Art. 1 VO <EG> Nr. 1069/2009). Ihre Erwägungsgründe (1 bis 5) betonen mit Blick auf verschiedene Krisen der Vergangenheit - durch Massentierhaltung begünstigte Tierseuchen - die Notwendigkeit strenger Hygienevorschriften, die in einem kohärenten und umfassenden Rahmen festgelegt werden sollen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 sind unionsweit geltende einheitliche Hygienevorschriften und deren Kontrolle geregelt, von deren Anwendung jedenfalls prinzipiell auszugehen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1987 - C-118/86, Openbaar Ministerie/Nertsvoerderfabriek Nederland - Slg. I-3883 Rn. 12).

Die genannte Verordnung unterscheidet zwischen drei spezifischen Kategorien produzierten Materials, indem in Art. 7 Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 nach dem Grad der von ihnen ausgehenden Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier gemäß den in den Artikeln 8, 9 und 10 festgelegten Listen die Produkte eingestuft werden.

Nach Art. 8 der Verordnung Nr. 1069/2009 birgt das Material der Kategorie 1 im Sinne dieser Verordnung beträchtliche Risiken, die besonders mit der transmissiblen spongiformen Enzephalopathie und dem Vorliegen bestimmter verbotener Substanzen und Umweltkontaminanten verbunden sind. Dieses Material muss zwingend vernichtet werden und darf nicht in den Verarbeitungskreislauf gelangen. Hierzu gehören etwa ganze Tierkörper und alle Körperteile einschließlich Häuten und Fellen, wenn die Tiere BSE verdächtigt sind, oder Tiere aus Tierversuchen.

Das Material der Kategorie 2 im Sinne der Verordnung Nr. 1069/2009 beinhaltet nach deren Art. 9 erhebliche Risiken, da es aus Falltieren und anderen Materialien besteht, die bestimmte verbotene Substanzen oder Kontaminanten enthalten. Dieses Material muss durch Verbrennung oder Verarbeitung entsorgt werden und darf nicht in Futter für Nutztiere enthalten sein. Hierzu gehören etwa Gülle, Magen- und Darminhalt, bestimmte Schlachthofabfälle, oder auch zum Zweck der Seuchenbekämpfung getötete Tiere.

Material der Kategorie 3 im Sinne der Verordnung Nr. 1069/2009 umfasst nach deren Art. 10 u. a. Folgendes: Schlachtkörper oder ganze Körper und Teile von Tieren, die, obwohl als genussuntauglich abgelehnt, keine Anzeichen einer auf Mensch oder Tier übertragbaren Krankheit zeigen, sowie Schlachtkörper oder ganze Körper und Teile von Tieren, die für den menschlichen Verzehr geeignet sind, aber aus wirtschaftlichen Gründen für andere Zwecke, wie Futtermittel für Nutztiere, genutzt werden.

Art. 19 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1069/2009 lässt ferner das Prinzip einer ortsnahen Entsorgung als Grundlage des Unionsrechts erkennen. Die als Ausnahmevorschrift formulierte Regelung des Artikel 19 Abs. 1 c) VO (EG) Nr. 1069/2009 bestimmt zu Sammlung, Transport und Beseitigung, dass abweichend von den Artikeln 12, 13, 14 und 21 die zuständige Behörde die Beseitigung zulassen kann durch Verbrennung oder Vergraben an Ort und Stelle oder unter amtlicher Aufsicht auf anderem Wege, wobei die Übertragung von Gefahren für die Gesundheit von Mensch und Tier verhindert wird, von Material der Kategorie 1 gemäß Artikel 8 Buchstabe b Ziffer ii, Material der Kategorien 2 und 3 in Gebieten, die praktisch nicht zugänglich sind oder in denen ein Zugang nur unter Umständen möglich wäre, die aufgrund geografischer oder klimatischer Gegebenheiten oder einer Naturkatastrophe Gefahren für die Gesundheit und Sicherheit der Personen bergen würden, die das Material sammeln müssten, oder in denen zur Sammlung unverhältnismäßige Mittel aufgewandt werden müssten.

2. Bundesrechtlich bestimmt das Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes - TierNebG - vom 25. Januar 2004 (BGBl. I S. 82, zuletzt geändert durch Art. 1 G v. 4. August 2016, BGBl. I 1966) in seinem § 3 Abs. 1 Satz 1, dass die nach Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts (Beseitigungspflichtige), soweit nach der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 tierische Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 abzuholen, zu sammeln, befördern, lagern, behandeln, verarbeiten oder beseitigen sind, die Voraussetzungen für die Abholung, Sammlung, Beförderung, Lagerung, Behandlung, Verarbeitung und Beseitigung zu schaffen haben. Nach Satz 2 der Vorschrift sind sie vorbehaltlich des § 4 und unbeschadet des Art. 24 Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 verpflichtet, das in ihrem Gebiet anfallende Material der Kategorien 1 und 2 abzuholen, zu sammeln, befördern, lagern, behandeln, verarbeiten oder beseitigen, wobei sie sich gemäß Satz 3 der Vorschrift zur Erfüllung dieser Pflichten eines Dritten bedienen könnten.

Mit diesen Pflichten der Beseitigungspflichtigen korrespondiere eine Andienungspflicht des Besitzers von tierischen Nebenprodukten. Dieser hat das in § 3 Abs. 1 Satz 1 TierNebG genannte Material der Beseitigungspflichtigen zu überlassen (§ 7 Abs. 4 TierNebG), d.h. bei der Abholung herauszugeben (§ 8 Abs. 3 Satz 1 TierNebG) und die Beseitigungspflichtige darüber hinaus nach Maßgabe des § 8 Abs. 3 Satz 2 TierNebG unentgeltlich zu unterstützen. Bis zur Abholung hat er das Material in einer den Anforderungen des § 10 Sätze 1 und 2 TierNebG genügenden Weise aufzubewahren.

Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 TierNebG hat grundsätzlich die beseitigungspflichtige Körperschaft das in § 3 Abs. 1 Satz 1 TierNebG bezeichnete Material nach Maßgabe des Art. 7 Abs. 1, 2 und 5 Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 unverzüglich abzuholen, zu sammeln, zu befördern und zu lagern. Beseitigungspflichtige sind gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 TierNebG die nach Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts, in Niedersachsen nach § 1 Satz 1 Nds. AG TierNebG die Landkreise und kreisfreien Städte. Die Übertragung der Beseitigungspflicht und der daran anknüpfenden grundsätzlichen Abholungspflicht auf die öffentliche Hand dient unter seuchenhygienischen Gesichtspunkten dem Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier. Dies ergibt sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu § 3 TierNebG. Darin heißt es: „Die Verarbeitung und Beseitigung tierischer Nebenprodukte der Kategorie 1 oder 2 ist trotz ihrer wirtschaftlichen Bedeutung vorrangig eine seuchenhygienische, dem Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier dienende Aufgabe. Bei der Prüfung der Frage, ob die Verarbeitung und Beseitigung dieser tierischen Nebenprodukte öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Verbänden zur Pflicht gemacht werden sollte, ist letztlich das Erfordernis maßgebend, dass zu jeder Zeit - bei guter, gedämpfter oder schlechter Wirtschaftslage - die Verarbeitung und Beseitigung dieser tierischen Nebenprodukte gesichert und ordnungsgemäß durchgeführt werden muss […] Zur Erfüllung des genannten Grundsatzes muss daher die Verarbeitung und Beseitigung tierischer Nebenprodukte eine öffentliche Aufgabe sein, die von stets funktions- und handlungsfähigen Institutionen getragen wird. Dies soll jedoch nicht hindern, dass die Aufgabenträger sich Dritter, z.B. privater Unternehmer, zivilrechtlicher Zusammenschlüsse oder öffentlich-rechtlicher Anstalten, bedienen können“ (BT-Drs. 15/1667, S. 13).

§ 6 Abs. 1 TierNebG bestimmt zu den Einzugsbereichen der Tierkörperbeseitigung, dass die Länder die Einzugsbereiche, innerhalb derer die zuständige Behörde oder diejenige Person, der die Pflichten nach § 3 Absatz 3 übertragen worden sind, die in § 3 Absatz 1 Satz 1 bezeichneten tierischen Nebenprodukte oder Folgeprodukte nach den Vorgaben der in § 1 genannten Vorschriften abzuholen, zu sammeln, zu kennzeichnen, zu befördern, zu lagern, zu behandeln, zu verarbeiten, zu verwenden oder zu beseitigen hat, bestimmen. Abs. 2 des § 6 TierNebG ermöglicht es ferner, dass die Länder bestimmen können, dass die in § 3 Absatz 1 Satz 1 bezeichneten tierischen Nebenprodukte oder Folgeprodukte auch in Verarbeitungsbetrieben, Verbrennungsanlagen oder Mitverbrennungsanlagen außerhalb des Einzugsbereichs nach Absatz 1 behandelt, verarbeitet, verwendet oder beseitigt werden dürfen. Der Gesetzgeber verfolgt mit dem örtlichen Benutzungszwang unverändert das Ziel, zu jeder Zeit und unabhängig von der Wirtschaftslage die ordnungsgemäße Verarbeitung und Beseitigung tierischer Nebenprodukte zu sichern. Er sieht darin eine öffentliche Aufgabe, die von stets funktions- und handlungsfähigen Institutionen getragen werden müsse. Mit der Festlegung von Einzugsbereichen der Verarbeitungsbetriebe solle einerseits eine klare Zuständigkeit und eine Auslastung der Betriebe und andererseits jederzeit eine Verarbeitung und Beseitigung gewährleistet werden. Dabei seien die örtlichen Verhältnisse, namentlich die Tierpopulation und die Verkehrsverhältnisse, zu beachten. Angestrebt wird eine möglichst unverzügliche Beseitigung (BT-Drs. 15/1667 S. 13 f.).

3. Landesrechtlich bestimmt das Niedersächsische Ausführungsgesetz zum Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz (Nds. AG TierNebG, in der Fassung vom 21. April 1998 Nds. GVBl. 1998, 480, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16.12.2009, Nds. GVBl. S. 480) in seinem § 1 (Beseitigungspflichtige), dass zuständige Körperschaften des öffentlichen Rechts (Beseitigungspflichtige) im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes (TierNebG) die Landkreise und kreisfreien Städte sind, und dass die Aufgaben, die sie als Beseitigungspflichtige zu erfüllen haben, zum eigenen Wirkungskreis gehören. § 2 Nds. AG TierNebG (Einzugsbereiche) ermächtigt das für das Recht der Beseitigung tierischer Nebenprodukte zuständige Ministerium (Fachministerium), die Einzugsbereiche nach § 6 Abs. 1 TierNebG durch Verordnung zu bestimmen. Hierbei sind der vorhandene Tierbestand, der Anfall der zu beseitigenden tierischen Nebenprodukte sowie die Verkehrsverhältnisse und die Leistungsfähigkeit der vorhandenen Verarbeitungsbetriebe, Verbrennungsanlagen oder Mitverbrennungsanlagen (Beseitigungseinrichtungen) zu berücksichtigen. Die Einzugsbereiche sind möglichst so zu bemessen, dass die Wirtschaftlichkeit der Beseitigungseinrichtungen gewährleistet ist.

Landesrechtlich bestimmt auf der vorgenannten Ermächtigungsgrundlage basierend die Verordnung über die Einzugsbereiche der Tierkörperbeseitigungsanstalten (TierKBAnstEinzBV ND, vom 10. Januar 1997, zuletzt geändert durch § 1 der Verordnung vom 17. Mai 2005, Nds.GVBl. S. 168), in ihrem § 1 Nr. 1, dass zu dem Einzugsbereich der Tierkörperbeseitigungsanstalten J. der Landkreis Emsland gehört.

II. Die Klage ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Die angefochtene Widerrufsentscheidung vom 23. Mai 2013 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten in dem Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. In rechtlicher Hinsicht ist zunächst zu trennen die Frage des Widerrufs der Übertragungsverfügung vom 1. September 1994 von der Frage, ob und welche Materialien welcher Kategorien aufgrund welcher Rechtsgrundlagen oder Verfügungen in rechtlicher Hinsicht in der Anlage in A-Stadt verarbeitet werden dürfen. Denn es handelt sich insoweit um zwei verschiedene Rechtsmaterien, die zwar aufeinander bezogen sind, aber jeweils auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen beruhen und daher voneinander zu trennen sind. Für den Fall, dass etwa eine Übertragung für das Material sämtlicher Kategorien erfolgt, mag daraus folgen, dass der Empfänger der Übertragungsverfügung um dieser nachzukommen und rechtlich nachkommen zu können etwa bauliche Maßnahmen auf dem Betriebsgrundstück durchführen muss, um die Trennung der Verarbeitung der Materialien der Kategorien 1 und 2 einerseits und der Kategorie 3 andererseits zu gewährleisten, und dass er möglicherweise hierfür notwendige Genehmigungen und Erlaubnisse einholen muss. Diese Fragen haben jedoch keine Auswirkungen auf die rechtliche Problematik der Übertragung oder ihres Widerrufs. Für die rechtliche Beurteilung des Widerrufs der Übertragungsentscheidung ist die Frage, welche rechtlichen Genehmigungen und tatsächlichen Maßnahmen weiter erforderlich sind, um einer vollständigen Übertragung der Tierkörperbeseitigung nachkommen zu können und zu dürfen, irrelevant.

2. Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung ist § 49 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwVfG in Verbindung mit § 1 NdsVwVfG. Bei der Übertragungsverfügung vom 1. September 1994 handelte es sich um einen rechtmäßigen, begünstigenden und anfechtbaren Verwaltungsakt (a.). Dessen Widerruf war in dem Sinne der Nummer 1 des Abs. 2 des § 49 VwVfG in dem Verwaltungsakt für einen auch objektiv eingetretenen Tatbestand vorbehalten (b.). Begründungsalternativ und insoweit selbstständig tragend wäre die Behörde in dem Sinne der Nummer 3 des § 49 Abs. 2 VwVfG aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt gewesen, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und ohne diesen Widerruf wäre das öffentliche Interesse gefährdet (c.). Ermessensfehler in dem angefochtenen Bescheid sind nicht ersichtlich (d.) Die ausgesprochene Widerrufsverfügung ist auch verhältnismäßig (e.). Die Widerrufsfrist ist gewahrt (f.).

a. Bei der Übertragungsgenehmigung vom 1. September 1994 handelte es sich um einen rechtmäßigen begünstigenden und unanfechtbaren Verwaltungsakt. Dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig und ergibt sich auch aus einer Prüfung der Kammer von Amts wegen. Problematisch kann insoweit alleine der begünstigende Charakter der Beseitigungsverpflichtung sein. Sprachlogisch bedeutet die Übertragung einer Verpflichtung zugleich eine Belastung, auch wenn mit dieser Übertragung die Rechtsstellung einer Beleihung und damit die Möglichkeit der Gebührenerhebung und damit wiederum eine Begünstigung verbunden ist. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass ein Verwaltungsakt für denselben Betroffenen begünstigende und belastende Elemente enthalten kann (BSG, Urteil vom 28. September 1999, - B 2 U 32/98 R -, SozR 3-2200 § 605 Nr. 1). Bei derartigen so genannten doppelwirksamen Verwaltungsakten folgt die Kammer den in der Rechtsprechung entwickelten Kriterien zur Bestimmung der - etwa für die Beweislast oder die Anwendbarkeit der Vorschriften über eine Aufhebung relevanten - Einordnung der Regelung als belastend oder begünstigend: Beruht der Verwaltungsakt auf einem entsprechenden Antrag des Klägers, und gibt die Behörde diesem Antrag in vollem Umfang statt, so kommt dem Bescheid hiernach regelmäßig allein eine begünstigende Wirkung zu (LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 23. März 2006, - L 10 U 585/04 -, HVBG-INFO 2006, Nr. 7, 806-818; zu einem Abfindungsbescheid BSG, Urteil vom 28. September 1999, - B 2 U 32/98 R -, SozR 3-2200 § 605 Nr. 1). Nach § 4 Abs. 2 des für die Erteilung der Übertragungsgenehmigung seinerzeit maßgeblichen Gesetzes über die Beseitigung von Tierkörpern, Tierkörperteilen und tierischen Erzeugnissen (Tierkörperbeseitigungsgesetz, Gültigkeit vom 06.09.1976 bis 21.02.2001, aufgeh. durch Art. 6 Abs. 2 Nr. 1 G v. 25.1.2004 I 82 [TierNebGEGVorschrDG] mit Wirkung vom 29.1.2004, BGBl. I S. 82) durfte die zuständige Behörde nach Anhörung des Beseitigungspflichtigen dem Inhaber einer Tierkörperbeseitigungsanstalt auf Antrag die Pflicht zur Beseitigung von Tierkörpern, Tierkörperteilen und Erzeugnissen übertragen, wenn bestimmte normativ geregelte Voraussetzungen vorlagen. Das gesetzlich normierte Antragserfordernis führt damit zu der Annahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes.

Zudem führt die Übertragung zu einer Begünstigung in der Form einer Beleihung mit Hoheitsrechten. Durch die Übertragung der Beseitigungspflicht auf ein privates Unternehmen erfolgt eine Beleihung in dem Sinne, dass das private Unternehmen hoheitliche Verwaltungsaufgaben mit eigener Entscheidungskompetenz selbstständig wahrnimmt. Auch ein Beliehener handelt im Sinne dieser Vorschrift als „jemand" „in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes", nämlich in Wahrnehmung der ihm übertragenen öffentlichen Aufgabe unter Einsatz hoheitlicher Befugnisse (BVerwG, Urteil vom 26. August 2010, - BVerwG 3 C 35.09 -, BVerwGE 137, 377 – 390 [Rn. 21]). Das mit der Beleihung verbundene Hoheitsrecht impliziert auch das Recht zu einer Gebührenerhebung, sodass der Beleihungsakt immer auch ein begünstigender Verwaltungsakt ist.

b. Dessen Widerruf war in dem Sinne der Nummer 1 des Abs. 2 des § 49 VwVfG in dem Verwaltungsakt für einen auch eingetretenen Tatbestand vorbehalten. Nach der ebenfalls bestandskräftigen Nebenbestimmung Nummer 3 des Verwaltungsaktes wurde die Übertragung der Tierkörperbeseitigungspflicht unter Widerrufsvorbehalt für den Fall gestellt, dass die Beseitigung von Tierkörpern, Tierkörperteilen und Erzeugnissen nicht entsprechend den rechtlichen Regelungen vorgenommen wird. Die Übertragungsgenehmigung war entgegen der Ansicht der Klägerin anlagenbezogen und nicht etwa unternehmensbezogen, sodass ein Verbringen und Behandeln der Produkte der Kategorien 1 und 2 nicht von ihr gedeckt war oder ist (aa). Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, dass sie sich mit dem Verbringen der Materialien in den Landkreis Osnabrück insoweit zulässigerweise lediglich eines Dritten bedient hätte (bb). Dieses Verbringen dieser Produkte zu einer anderen Anlage verstößt im Übrigen auch gegen Rechtsvorschriften, da nach geltendem Recht die Beseitigung der Abfälle aller Kategorien in J. zu erfolgen hat (cc).

(aa) Die Übertragungsgenehmigung war entgegen der Ansicht der Klägerin anlagenbezogen und nicht etwa unternehmensbezogen, sodass ein Verbringen und Behandeln der Produkte der Kategorien 1 und 2 in eine andere Anlage nicht von ihr gedeckt war. Die unter dem 1. September 1994 erteilte Übertragung der Tierkörperbeseitigungspflicht erfolgte unzweifelhaft auf die Tierkörperbeseitigungsanstalt in A-Stadt als örtlicher Anlage und nicht etwa - wie die Klägerin meint - auf die juristische Person „Fleischmehlfabrik F. GmbH & Co. KG“ mit der Folge, dass durch die Verschmelzung mit oder zu der Klägerin hin die Genehmigung auf diese mit ihren jeweiligen unterschiedlichen Betriebssitzen übergegangen sei, und die Klägerin nunmehr an einem dieser Betriebssitze jeweils frei gewählt das Material der verschiedenen Kategorien behandeln könnte. Dies folgt aus einer Auslegung der Genehmigung von ihrem Wortlaut her unter Berücksichtigung der dargelegten rechtlichen Vorgaben. Denn der fragliche Bescheid verfügt schon in seiner ersten Nebenbestimmung, dass ein Notdienst zusätzlich zur normalen Anmeldung von Entsorgungsfällen außerhalb der Geschäftszeiten einzurichten sei. Schon diese Nebenbestimmung spricht nach Ansicht der Kammer dafür, dass der Notdienst bei genau dieser Anlage erfolgen muss, denn nur diese hat bestimmte und der Genehmigungsbehörde bekannte Geschäftszeiten, und dass dementsprechend auch der Betrieb der Anlage gerade in A-Stadt Gegenstand der Genehmigung ist. Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die Nebenbestimmung in Ziffer 2 der Genehmigung, wonach ein Wechsel des Geschäftsführers und des technischen Leiters der Tierkörperbeseitigungsanstalt der Bezirksregierung Weser-Ems unter Mitteilung der fachlichen Qualifikation der neuen Mitarbeiter anzuzeigen ist. Auch insoweit folgt aus dieser Nebenbestimmung, dass gerade die in A-Stadt ansässige Fleischmehlfabrik mit der dortigen Anlage und dem im Zeitpunkt der Übertragungsentscheidung dort beschäftigten Personal Übertragungsempfänger der Beseitigungspflicht ist. Denn eine solche Regelung macht nur Sinn, wenn es gerade nicht in das Belieben irgendeines Adressaten gestellt ist, durch handelsrechtliche Vorgänge oder gesellschaftsrechtliche Maßnahmen eine andere juristische Person des privaten Rechts mit einem anderen Betriebssitz und einer anderen Anlage zum Genehmigungsinhaber zu machen. Nur der zum Zeitpunkt der Übertragungsentscheidung bekannte Geschäftsführer und der bekannte technische Leiter waren von der Genehmigung in den Blick genommen, und nur auf deren Auswechslung konnte sich denklogisch diese Nebenbestimmung beziehen. Da - wie ausgeführt - auch die Vorschriften des damals geltenden Tierkörperbeseitigungsgesetzes genauso wie die derzeit bestehende Rechtslage ebenso wie die in Ziffer 4 der Genehmigung in Bezug genommenen hierzu ergangenen Ausführungsgesetze und Verordnungen von einer Anlagenbezogenheit ausgehen, ist diese Anlagenbezogenheit auch unzweifelhaft für die hier in Rede stehende Genehmigung anzunehmen.

Entgegen der Ansicht der Klägerin enthält der Bescheid vom 1. September 1994 auch eine Regelung dahingehend, dass das angelieferte Material der Kategorien 1 und 2 auch und gerade in A-Stadt verarbeitet werden muss. Mit diesem Bescheid wird die Pflicht zur Beseitigung tierischer Nebenprodukte vollständig und ausnahmslos übertragen. Im Übrigen kann der Bescheid insoweit nicht isoliert gesehen werden, sondern alleine in seinem Zusammenspiel mit der Einzugsbereichsverordnung, den Vorschriften des TierNebG sowie mit den Vorschriften des Unionsrechts. Aus der Einzugsbereichsverordnung folgt - wie ausgeführt - unzweifelhaft, dass die Verarbeitung der Materialien der Kategorien 1 bis 3 jeweils in dem Gebiet des Beliehenen erfolgen soll. Gleiches folgt aus den Vorschriften des TierNebG. In dessen § 4 sind Ausnahmemöglichkeiten normiert von den Grundpflichten des § 3 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 TierNebG. Aus der Existenz der Ausnahmeregelung folgt in einem dogmatischen Umkehrschluss die strikte Pflicht zur Beseitigung innerhalb der nach der Einzugsbereichsverordnung zuständigen Tierkörperbeseitigungsanstalt immer dann, wenn eine Ausnahme nicht genehmigt ist: Die Ausnahmeregelung über ein Verbringen macht alleine dann Sinn, wenn die ortsnahe Verarbeitung der Materialien im normierten Einzugsbereich der Regelfall ist. Auch das Unionsrecht geht - wie sich aus dem bereits genannten Erwägungsgrund in Artikel 19 Abs. 1 c) VO (EG) Nr. 1069/2009 ergibt - von einer ortsnahen Entsorgung und Verarbeitung aus.

(bb) Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, dass sie mit dem Verbringen der Materialien der Kategorie 1 und 2 zu einer Anlage außerhalb des Gebietes des Landkreises Emsland sich insoweit zulässigerweise eines Dritten bedient hätte. Soweit § 3 Abs. 1 Satz 3 TierNebG bestimmt, dass sich der Beseitigungspflichtige zur Erfüllung der Beseitigungspflicht Dritter bedienen darf, ergibt eine Auslegung im Verhältnis zu der Übertragung der Beseitigungspflicht als solcher, dass es sich bei der Möglichkeit, sich Dritter zu bedienen, selbstredend nur um Hilfstätigkeiten zur Erfüllung der im Übrigen unangetastet bestehen bleibenden eigenen Beseitigungspflicht handeln kann. Hierüber geht das Verbringen und Entsorgen der Materialien der Kategorien 1 und 2 deutlich hinaus, da eben die Beseitigungspflicht als solche übertragen wird.

(cc) Das von der Klägerin praktizierte Verbringen der Materialien der Kategorien 1 und 2 zu einer anderen Anlage außerhalb des Beseitigungsgebietes verstößt im Übrigen auch gegen Rechtsvorschriften, da nach geltendem Recht die Beseitigung der Abfälle aller Kategorien in J. zu erfolgen hat. Die Verordnung über die Einzugsbereiche der Tierkörperbeseitigungsanstalten war und ist durchgehend geltendes Recht (1). Entgegen der Ansicht der Klägerin folgt nicht etwa aus der Änderungsverordnung vom 17. Mai 2005, dass wegen des zum Zeitpunkt der Änderungsverordnung abgelaufenen Übergangszeitraumes die Verordnung im Übrigen nicht mehr wirksam wäre; die ferner von der Klägerin geäußerte Ansicht, dass die Änderungsverordnung lediglich einzelne Elemente der Verordnung ändere und daher gleichsam andere Vorschriften, insbesondere die Zuordnung des Landkreises Emsland zu der Tierkörperbeseitigungsanstalt in A-Stadt aufhebe, ist unvertretbar (2).

(1) Entgegen der Ansicht der Klägerin ist nicht etwa die Verordnung über die Einzugsbereiche der Tierkörperbeseitigungsanstalten deswegen außer Kraft getreten, weil der niedersächsische Verordnungsgeber eine Neufassung der Verordnung vor dem 1. Januar 2005 versäumt hat. Entgegen der Ansicht der Klägerin fehlt es insoweit nicht etwa deswegen an einer rechtswirksamen Bestimmung des Einzugsbereichs der Tierkörperbeseitigungsanstalt A-Stadt, weil die ursprüngliche Zuweisung eines Einzugsbereiches nach § 16 Abs. 6 TierNebG am 1. Januar 2005 deswegen unwirksam geworden ist, weil es zu diesem Zeitpunkt noch an einer erforderlichen Neuregelung durch das Land Niedersachsen gefehlt hat. Zwar hat § 16 Abs. 6 TierNebG die Fortgeltung der landesrechtlichen Einzugsbereichs-Verordnungen lediglich übergangsweise und längstens bis zum 1. Januar 2005 angeordnet. Trotz des Wegfalls der Verordnungsermächtigung durch § 16 Abs. 6 TierNebG behielt jedoch die Einzugsbereichsverordnung gleichwohl ihre Gültigkeit. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Gültigkeit einer Rechtsverordnung nicht von dem Fortbestand der ihr zugrundeliegenden Ermächtigungsgrundlage abhängig. Sie tritt erst dann außer Kraft, wenn sie ihrem Inhalt nach mit einem späteren Gesetz nicht mehr in Einklang steht (Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 11. Juli 2002 - 3 B 84/02 -, juris [Rn. 2]). Im streitgegenständlichen Zeitraum gab es keine entgegenstehende gesetzliche Regelung, sodass die Einzugsbereichsverordnung weiterhin Bestand hatte.

(2) Unvertretbar ist die Ansicht, dass die Änderungsverordnung vom 17. Mai 2005 lediglich einzelne Elemente der Ausgangsverordnung geändert habe und sie damit die Zuordnung des Landkreises Emsland zu der Tierkörperbeseitigungsanlage in A-Stadt aufgehoben habe. Die Änderungsverordnung vom 17. Mai 2005 (NdsGVBl. 2005, 168) beinhaltet selbstverständlich und unzweifelhaft die Entscheidung des Verordnungsgebers zur Fortgeltung der geänderten Verordnung im Übrigen. Aus dieser Verordnung (Blatt 67 der Gerichtsakte in dem Verfahren - 3 A 204/16 -) folgt - ohne dass hieran denklogische Zweifel überhaupt bestehen könnten -, dass sie die bisherige Verordnung lediglich ändert und somit von ihrem weiteren Fortbestand im Übrigen ausgeht. Denn in ihrem Art. 1 wird ausdrücklich formuliert, dass die fragliche Verordnung über die Einzugsbereiche der Tierkörperbeseitigung geändert wird. Der Begriff der Änderung setzt denklogisch die Fortexistenz des zu ändernden Subjekts voraus. Sollten an dieser Wortlautauslegung noch irgendwelche Zweifel bestehen können, so folgt aus der Rechtstechnik der Änderungsverordnung, nach der einzelne Nummern der Verordnung gestrichen und bisherige Nummern eine andere Nummernzahl erhalten, dass die jeweils geänderten Nummern und damit auch der Rest der Verordnung fortbestehen. Jede andere Auslegung des Wortlautes der Änderungsverordnung wäre abwegig.

c. Begründungsalternativ und insoweit selbstständig tragend wäre die Behörde in dem Sinne der Nummer 3 des § 49 Abs. 2 VwVfG aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt gewesen, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen (aa), und ohne diesen Widerruf wäre das öffentliche Interesse gefährdet (bb).

(aa) Der Beklagte wäre in dem Sinne der Nummer 3 des § 49 Abs. 2 VwVfG aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt gewesen, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Wie ausgeführt, sieht das geltende Recht nach wie vor eine Beseitigungsverpflichtung für die Materialien der Kategorien 1 bis 3 in A-Stadt vor. Diese Beseitigung praktiziert die Klägerin jedoch in A-Stadt gerade nicht. Diese Tatsache berechtigt damit zum Widerruf.

(bb) Ohne diesen Widerruf wäre das öffentliche Interesse gefährdet. Die ortsnahe Beseitigungspflicht, die - wie dargelegt - gleichermaßen Unionsrecht, Bundesrecht und Landesrecht vorsehen, dient tierseuchenhygienischen Zielsetzungen, an deren Einhaltung schon grundsätzlich ein umfassendes öffentliches Interesse besteht, welches erst recht bei der im Landkreis Emsland extensiv betriebenen Massentierhaltung virulent wird.

d. Ermessensfehler, die in dem Rahmen des § 114 VwGO der Kammer zur Überprüfung zugewiesen sind, sind in dem angefochtenen Bescheid nicht ersichtlich. Der Beklagte hat sein Ermessen erkannt und alle von der Klägerin vorgetragenen Argumente gewürdigt und in seine Entscheidungsfindung einbezogen. Es ist auch entgegen der Ansicht der Klägerin nicht ermessensfehlerhaft, die im Gebiet des Landkreises Emsland vorhandenen großen Massentierbestände in die Ermessenserwägungen einzubeziehen. Es liegt in der Natur der Sache, dass eine - wie sie gerichtsbekannt aus zahlreichen Umweltverbandsklagen vorhanden ist - örtliche Konzentration von Massentierhaltungsanlagen in einer Gebietskörperschaft das Tierseuchenrisiko entsprechend potenziert. Da aber die Tierseuchenprävention und -bekämpfung gerade nach den genannten gesetzlichen Vorschriften deren Ziel ist, tritt dieses Ziel umso stärker in den Vordergrund, je höher aufgrund der örtlichen Konzentration von Massentierhaltungsanlagen das entsprechende Risiko ist.

Letztlich ist es entgegen der Ansicht der Klägerin ebenfalls nicht ermessensfehlerhaft, die Anlagenbezogenheit der Übertragungsverfügung zu berücksichtigen. Denn - wie ausgeführt - ist die Übertragungsverfügung gerade anlagebezogen und nicht - wie die Klägerin meint – unternehmensbezogen.

e. Die ausgesprochene Widerrufsverfügung ist auch verhältnismäßig. Die getroffene Widerrufsentscheidung ist geeignet, rechtmäßige Zustände wiederherzustellen. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich, zumal die Einzugsbereichsverordnung mit ihrer vollständigen Zuweisung der Beseitigung aller Materialien aller Kategorien zu einer bestimmten Anlage als geltendes Recht einen teilweisen Widerruf nicht zulässt. Die äußerst lang bemessene Übergangszeit hat der Klägerin hinreichend Möglichkeiten gegeben, aus ihrer Sicht für einen wirtschaftlichen Betrieb notwendige bauliche Maßnahmen umzusetzen oder Genehmigungsanforderungen zu erfüllen.

f. Die Widerrufsfrist ist gewahrt. Die Jahresfrist war noch nicht abgelaufen, denn diese beginnt gem. § 49 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 VwVfG und § 1 NdsVwVfG erst ab dem Zeitpunkt, in dem „die Behörde“ Kenntnis von den Tatsachen erhält, welche den Widerruf rechtfertigen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass diese Jahresfrist anders als die Verjährungsfrist als Entscheidungsfrist ausgestaltet ist. Sie beginnt erst zu laufen, wenn der Behörde die für die Widerrufsentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind; dazu gehört auch die Durchführung einer vollständigen Beteiligtenanhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG. Auch wenn der Erlass des Verwaltungsakts darauf beruht, dass die Behörde den ihr vollständig bekannten Sachverhalt rechtsfehlerhaft gewürdigt oder das anzuwendende Recht verkannt hat, beginnt die Jahresfrist erst mit der Kenntnis des Rechtsfehler zu laufen (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2012, - BVerwG 2 C 13.11 -, NVwZ-RR 2012, 933 [BVerwG 28.06.2012 - BVerwG 2 C 13.11] [Rn. 28]). Die Frist wird daher nur dann überschritten, wenn die Behörde für ihre Entscheidung trotz Kenntnis aller für den Widerruf erforderlichen Umstände mehr als ein Jahr benötigt (BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 2013 - 2 B 62.12 -, juris [Rn. 6]). Maßgeblich für die erforderliche Kenntnis „der Behörde“ ist die Stelle innerhalb der Behörde, die über den Widerruf des Verwaltungsakts zu entscheiden hat (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG 5. Aufl.,§ 48 Rn. 215 f. m. w. N).

Unter Beachtung dieser Maßstäbe lässt sich vorliegend weder aus dem Inhalt der Behörden- und Gerichtsakten noch aus dem sonstigen Vorbringen der Beteiligten ein Anhaltspunkt für eine Kenntnis des Beklagten über das Vorliegen der Widerrufsvoraussetzungen vor Erlass des angefochtenen Bescheides entnehmen. Denn die maßgebliche abschließende Anhörung, die gerade in dem Interesse der Suche nach einer einvernehmlichen Lösung zur Wahrung auch der wirtschaftlichen Interessen der Klägerin erst sehr spät im Verwaltungsverfahren erfolgte, fand am 2. November 2012 statt und die Widerrufsverfügung datiert vom 23. Mai 2013. Erst mit dieser abschließenden Anhörung sind die auch aus Sicht der Klägerin relevanten Tatsachen vorgebracht worden und begann die Entscheidungsfrist des Beklagten zu laufen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.

Beschluss

In derselben Verwaltungsrechtssache hat das Verwaltungsgericht Osnabrück - 3. Kammer - am 6. September 2018 beschlossen:

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 500.000,00 € festgesetzt.

Gründe

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer macht von dem ihr eingeräumten Ermessen Gebrauch und schätzt den wirtschaftlichen Wert der Übertragungsgenehmigung für die Klägerin auf diesen Betrag.