I.

Die Beteiligten streiten über die Durchführung eines Einigungsverfahrens zum Abschluss einer Dienstvereinbarung.

Der Antragsteller möchte als örtlicher Personalrat mit der Leitung der Dienststelle eine Dienstvereinbarung zu Grundsätzen der Dienstplangestaltung abschließen. Nach Diskussionen und Verhandlungen legte er der Dienstellenleitung auf Grund des Beschlusses vom 6. Juni 2001 den Entwurf der Dienstvereinbarung vor. Wegen des Inhalts wird Bezug genommen auf Blatt 12 bis 15 der Gerichtsakte. Die Dienststelle lehnte den Abschluss der Dienstvereinbarung mit Schreiben vom 13. Juni 2001 ab. Der Entwurf enthalte Vorschläge, die einer Dienstvereinbarung nicht zugänglich seien, da gesetzliche und tarifliche Regelungen entgegenstünden. Zu den Einzelheiten wurde auf die bereits geführte Korrespondenz verwiesen. Der Antragsteller beschloss, das Einigungsverfahren durchzuführen. Er legte die Angelegenheit mit Schreiben vom 20. Juni 2001 dem Verwaltungsausschuss vor und ging dabei auch auf die rechtlichen Bedenken der Dienststelle ein. Der Verwaltungsausschuss führte das Verfahren jedoch trotz Aufforderung der Personalvertretungen nicht weiter; er beteiligte insbesondere nicht den Gesamtpersonalrat.

Zur Fortführung des Verfahrens und zur Wahrung seiner Rechte hat der Antragsteller am 8. Oktober 2001 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Seiner Ansicht nach ist das Einigungsverfahren auch für den Abschluss von Dienstvereinbarungen anwendbar. Der Beteiligte als Vorsitzender des Verwaltungsausschusses sei deshalb verpflichtet, die Angelegenheit zu fördern und den Gesamtpersonalrat zu beteiligen. Er habe keine Kompetenz, das Verfahren einseitig auszusetzen. Inhaltlich sei die Dienstvereinbarung nicht zu beanstanden. Tarifrecht und Gesetze würden beachtet und stünden nicht entgegen.

Der Antragsteller beantragt,

Der Beteiligte beantragt,

Seiner Ansicht nach kann ein Einigungsverfahren bei Abschluss einer Dienstvereinbarung nicht durchgeführt werden, weil die Personalvertretung die Dienststelle nicht einseitig zum Abschluss eines Vertrages zwingen dürfe. Nach der Systematik des NPersVG seien die Regelungen über die Nichteinigung in Mitbestimmungsangelegenheiten auf das Verfahren zum Abschluss von Dienstvereinbarungen nicht anwendbar. Davon abgesehen enthalte der Entwurf der Dienstvereinbarung mehrere Regelungen, die mit Gesetzen und Tarifverträgen nicht vereinbar seien oder bereits dadurch abschließend geregelt würden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Prozessakte und auf Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Anhörung waren.

II.

Der Antrag ist nach §§ 83 NPersVG in Verbindung mit§ 80 ff ArbGG statthaft und zulässig, aber unbegründet. Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf Durchführung eines Verfahrens bei Nichteinigung (Einigungsverfahren) zum Abschluss einer Dienstvereinbarung. Der Beteiligte ist nicht verpflichtet, mit dem Gesamtpersonalrat in Verhandlungenüber den vorgelegten Entwurf einer Dienstvereinbarung einzutreten.

Ein Verfahren nach § 70 NPersVG ist durchzuführen, wenn zwischen Dienststelle und Personalrat keine Einigung über einen Antrag der jeweils anderen Seite erzielt werden kann. Sein Gegenstand ist entweder eine von der Dienststelle beabsichtigte Maßnahme, die nach § 68 der Mitbestimmung unterliegt und der nicht zugestimmt wurde, oder ein Antrag des Personalrates auf Durchführung einer Maßnahme, die die Dienststelle nach § 69 Abs. 2 NPersVG abgelehnt hatte. Das Einigungsverfahren ist Teil der Bestimmungen im zweiten Abschnitt (Mitbestimmung) des 5. Kapitels (Beteiligung des Personalrats) des NPersVG. Demgegenüber ist das Verfahren zum Abschluss einer Dienstvereinbarung in § 78 NPersVG im dritten Abschnitt (andere Formen der Beteiligung) des 5. Kapitels geregelt. Zu den dort aufgeführten anderen Formen der Beteiligung gehören neben der Dienstvereinbarung die Herstellung des Benehmens nach § 75 NPersVG und der Arbeits- und Gesundheitsschutz nach § 77 NPersVG. Zur fehlenden Einigung im Rahmen der Benehmensherstellung sind in § 76 NPersVG Sonderregelungen getroffen worden, die teilweise auf das Einigungsverfahren der Mitbestimmung verweisen. Für den Fall der Nichteinigung bei Antrag auf Abschluss einer Dienstvereinbarung finden sich keine Regelungen.

Allein schon die Behandlung des Mitbestimmungsverfahrens mit ausführlichen Einigungsregelungen einerseits und des Verfahrens auf Abschluss einer Dienstvereinbarung andererseits in zwei unterschiedlichen, in sich abgeschlossenen gleichwertigen Abschnitten des 5. Kapitels schließt es aus, das Einigungsverfahren des zweiten Abschnitts auf Fälle von Uneinigkeit bei Gegenständen des dritten Abschnitts anzuwenden (OVG Lüneburg, Beschl. v.18. 10.2000, 18 L 2100/99; VG Oldenburg, Beschl. v. 11. Juni 1996, 9 A 552/96).

Die Rechtsprechung des BVerwG steht dem nicht entgegen. Für das BPersVG hat das BVerwG ein Initiativrecht der Personalvertretung zum Abschluss einer Dienstvereinbarung angenommen, das auch einen Anspruch auf Vorlage zum Zwecke der Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens einschließt, auf Grund dessen der Personalrat vom Leiter derübergeordneten Dienststelle die Entgegennahme der Vorlage und die Einleitung des Stufenverfahrens durch Einschaltung der Stufenvertretung beanspruchen kann (BVerwG, Beschl. v. 20. Jan. 1993, 6 P 21/90, BVerwGE 91, 346). Diese Rechtsprechung zum BPersVG ist auf das NPersVG jedoch nicht übertragbar, weil das Bundesrecht anders als das Niedersächsische Landesrecht aufgebaut ist. Im BPersVG findet sich die Dienstvereinbarung in § 73 im zweiten Abschnitt (Formen und Verfahren der Mitbestimmung und Mitwirkung) des 5. Kapitels (Beteiligung des Personalrats) unmittelbar hinter den Regelungen des Mitbestimmungsverfahrens. Allein schon diese abweichende Systematik der Gesetze macht eine Übertragung auf das niedersächsische Personalvertretungsrecht schwierig (anderer Ansicht wohl Dembowski u.a., NPersVG, Kommentar, Anm. 13 zu § 78). In Niedersachsen ist das Initiativrecht mit seinen Verfahrensvorschriften und Rechtsfolgen, z. B. bei Schweigen auf eine Vorlage der Personalvertretung, auf das Mitbestimmungsverfahren beschränkt und nicht auf das Recht der sonstigen Beteiligungsformen auszudehnen.

Im Bundespersonalvertretungsrecht hat die Dienstvereinbarung nicht nur systematisch eine andere Stellung im Gesetz gefunden, sondern auch eine andere und viel geringere Bedeutung. In § 75 Abs. 3 BPersVG ist z. B. dem Personalrat in den Fällen der vollen Mitbestimmung bei personellen und organisatorischen Maßnahmen die Befugnis eingeräumt "gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen". Gleiches gilt auch für Maßnahmen der eingeschränkten Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 BPersVG, wo der Personalrat ebenfalls "gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen" hat. Wenn das Gesetz die Dienstvereinbarung als Form der Mitbestimmung vorsieht, kann ein entsprechender Initiativantrag nach § 70 BPersVG zuzulassen sein. In Niedersachsen ist die Rechtslage anders. Im Mitbestimmungskatalog des § 68 NPersVG und weiterer Bestimmungen ist die Dienstvereinbarung als Mittel der Mitbestimmung auch bei Gegenständen, die denen des Bundespersonalvertretungsrechtsähnlich sind, nicht als Mittel der Mitbestimmung aufgeführt. Besonders auffallend ist in diesem Zusammenhang, dass auch in §§ 66 und 67 NPersVG bei organisatorischen und innerdienstlichen Maßnahmen der Hinweis auf die Möglichkeit einer Regelung durch Dienstvereinbarung fehlt. Das erscheint konsequent und systemgerecht, weil anders als im Bundesrecht die Dienstvereinbarung als eigenständiges Instrument der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung in § 78 NPersVG im dritten Abschnitt geregelt ist.

Der Ausschluss des Einigungsverfahrens führt nicht zu einer Einschränkung oder Abwertung der Dienstvereinbarung, sondern ermöglicht eine größere Flexibilität. Sie ist nach dem NPersVG in weiterem Umfang möglich als nach Bundesrecht, wo die Zulässigkeit auf abschließend aufgeführte Gegenstände beschränkt ist. Sie wird auch nicht mehr, wie im Nds.PersVG von 1985, auf abschließend aufgezählte Fälle von Mitbestimmung beschränkt. Die Beteiligten haben die Entscheidungsfreiheit, ob sie mit den Möglichkeiten und Zwängen des Mitbestimmungsverfahrens eine Einigung über Maßnahmen und Initiativen gegebenenfalls im Verfahren nach § 70 NPersVG suchen, oder ob sie den Weg über eine Dienstvereinbarung gehen, und z. B nicht unter dem Zeitdruck der §§ 68, 69 NPersVG stehen. Gerade weil die Dienstvereinbarung nicht dem Mitbestimmungsverfahren unterliegt, hat sie nicht nur eine inhaltliche, sondern auch verfahrensrechtliche eigenständige Bedeutung, die nicht durch die Ausdehnung des recht starren Mitbestimmungsverfahrens eingeschränkt werden soll.

Im Übrigen wäre die Anwendung der Nichteinigungsregelungen des Mitbestimmungsverfahrens auf die Dienstvereinbarung auch nur dann möglich, wenn Gegenstand der Dienstvereinbarung nur Gegenstände der Mitbestimmung sein könnten, wie es z.B. im BPersVG der Fall ist. Wenn aber Dienstvereinbarungen nicht nur im Bereich der Mitbestimmung, sondern auch über Gegenstände der Beteiligung durch Benehmen oder sogar über nicht der Beteiligung des Personalrats unterliegende Regelungen abgeschlossen werden können (vergl. dazu OVG Lüneburg, Beschl. v. 18. Okt. 2000. 18 L 2100/99), bedürfte es schon einer ausdrücklichen Vorschrift über die Anwendbarkeit des Einigungsverfahrens der Mitbestimmung auch für die Dienstvereinbarung.

Die Besonderheiten der Dienstvereinbarung gegenüber der Mitbestimmung schließen eine analoge Anwendung der Regelungen des Einigungsverfahrens der §§ 70 bis 72 NPersVG auf das Verfahren zum Abschluss von Dienstvereinbarungen aus (a. A. Dembowski/Ladwig/Sellmann, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Kommentar, Anm. 20 zu § 78 NPersVG). Die Vorschriften zur Lösung von Einigungskonflikten im Mitbestimmungsverfahren sind darauf angelegt, einen einseitig entweder von der Dienststelle oder vom Personalrat ausgelösten Dissens zu regeln. Dem Verfahren liegt entweder eine Maßnahme der Dienststelle nach § 68 NPersVG oder eine Initiative der Personalvertretung nach § 69 NPersVG zu Grunde. Eine Seite ist aktiv geworden und die andere hat die Möglichkeit zur Reaktion. Wenn sie nicht handelt, also die Zustimmung nicht ausdrücklich verweigert oder die Initiative nicht abgelehnt wird (§ 69 Abs. 2 Satz 2 NPersVG), tritt das beabsichtige Ergebnis dennoch ein. Die Maßnahme gilt als gebilligt oder die beantragte Maßnahme muss von der Dienststelle durchgeführt werden. Die jeweils andere Seite hat zwar die Möglichkeit zur Reaktion und kann sich in das Verfahren einbringen. Eine Beteiligung ist jedoch nicht notwendig zur Herbeiführung des beabsichtigten Ergebnisses. Eine Maßnahme nach §§ 68 und 69 NPersVG kann zwar nicht die gegen die andere Seite, aber durchaus ohne sie realisiert werden. Im Mitbestimmungsverfahren auch in der Form des Initiativverfahrens kann eine Seite die andere auch gegen ihren Willen zwingen, sich mit der Sache zu befassen, wenn sie nicht Rechtsnachteile in Kauf nehmen will (vgl. BVerwG Beschl. v. 20. Jan. 1993, 6 P 21/90, BVerwGE 91, 346). Das Zustimmungsverfahren ist, wie schon das Wort sagt, eine Reaktion auf eine Vorlage, die man annehmen oder ablehnen kann, die aber typischerweise nicht Gegenstand und Ergebnis einer Verhandlung ist.

Dem Abschluss einer Dienstvereinbarung liegt demgegenüber eine völlig andere Situation zu Grunde. Schon der Wortlaut " Vereinbarung" legt es nahe, ein freiwilliges und einverständliches Vertragswerk und nicht eine im Einigungsverfahren ersetzte Willenserklärung vorauszusetzen. Die Vereinbarung ist das Ergebnis von Verhandlungen und gleichberechtigten Vorschlägen, bei der keine Seite die andere durch Fristen und fingierte Zustimmungen unter Druck setzen kann. Somit unterscheidet sich das Mitbestimmungsverfahren von der Dienstvereinbarung durchaus auch unter dem Aspekt der Freiwilligkeit (anderer Ansicht, Dembowski u.a., Kommentar, Anm. 18 zu § 78). Gerade wenn die Dienstvereinbarung umfassendere Komplexe betrifft, kann es kontraproduktiv sein, zum Beispiel unter dem Druck der Fristen der §§ 68, 69 NPersVG verhandeln zu müssen.

Eine Regelungslücke, die durch Analogie gefüllt werden müsste, entsteht nicht, wenn für den Abschluss der Dienstvereinbarung die Vorschriften der Mitbestimmung über das Einigungsverfahren undüber Verschweigungsfristen nicht gelten. Mitwirkungsrechte der Personalvertretung werden nicht eingeschränkt oder verletzt, wenn eine Dienstvereinbarung nicht zu Stande kommt. Soweit es sich um mitbestimmungspflichtige Maßnahmen handelt, bleibt es dann beim allgemeinen Zustimmungserfordernis. Soweit der Personalrat von sich aus die Initiative ergreifen will, hat er dazu die Möglichkeit nach § 69 NPersVG für Einzelmaßnahmen. Ein Initiativrecht auf Durchführung einer Dienstvereinbarung ist zur Wahrung von Rechten der Personalvertretung ebenso wenig wie zur Aufrechterhaltung und Förderung des Dienstbetriebes erforderlich.

Gegen die Annahme, der Abschluss einer Dienstvereinbarung könne im Einigungsverfahren mit dem Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle durchgeführt werden, spricht die freie Kündbarkeit der Dienstvereinbarung durch jede Seite gem. 78 Abs. 4 S. 1 NPersVG. Es ist unangebracht, die übergeordneten Dienststelle und die höhere Stufe der Personalvertretung mit der Angelegenheit zu befassen und dort umfangreiche Erörterungen zu führen, wenn die Seite, die mit dem Inhalt der aufgedrängten Vereinbarung nicht einverstanden ist, sie nach Abschluss des Stufenverfahrens und nach Unterzeichnung sofort kündigen könnte. Das aufwändige und komplizierte Einigungsverfahren des NPersVG ist auf dauerhafte Befriedung und Regelung gerichtet und nicht auf eine Ergebnis, das von der mit ihm nicht einverstanden Seite sofort durch Kündigung wieder beseitigt werden kann.

Die freie Kündbarkeit ist ein wesentlicher Unterschied zwischen der Dienstvereinbarung und Maßnahmen, die der Mitbestimmung unterliegen. Die vom Personalrat initiierte Maßnahme muss, gegebenenfalls nach Einigungsverfahren, durchgeführt werden. Die Dienststelle kann sich nicht nachträglich davon lösen, auch wenn sie mit ihren Vorstellungen im Einigungsverfahren nicht durchgedrungen ist. Die freie Kündbarkeit der Dienstvereinbarung belegt, dass nicht nur das Entstehen, sondern auch das Bestehen der Dienstvereinbarung auf Konsens beruht. Ein Einigungsverfahren kann diese Konsensbildung nicht ersetzen, weil die Dienstvereinbarung durch Verhandlungen auf der übergeordneten Stufe durchaus einen Inhalt erhalten kann, mit dem keine der beiden Seiten einverstanden ist. Damit wäre der Sinn der "Vereinbarung" nicht erreicht.

Die beiderseitige Unterschrift, die zur Gültigkeit der Dienstvereinbarung nach § 78 Abs. 2 S. 2 NPersVG erforderlich ist, ist nicht nur Formerfordernis, mit dem auch eine im Einigungsverfahren entstandene Vereinbarung in Wirksamkeit gesetzt werden könnte, sondern Ausdruck des Abschlusses und Endes von Verhandlungen zwischen den Parteien, die die Vereinbarung unterzeichnet haben. Anderenfalls wäre es konsequent, die Vereinbarung von den Verhandlungspartnern im Stufenverfahren unterzeichnen zu lassen.

Wenn aber der Abschluss einer Dienstvereinbarung nicht durch ein Stufenverfahren ersetzt werden kann, ist nicht nur die verbindliche Entscheidung der übergeordneten Stufen und letztendlich der Einigungsstelle über die Dienstvereinbarung ausgeschlossen, sondern es entfällt das gesamte Stufenverfahren. Deshalb besteht kein Anspruch der Personalvertretung auf Vorlagen an die übergeordnete Stufenvertretung ebenso wenig wie ein Anspruch der Dienststelle auf Vorlage im Stufenverfahren, wenn die Personalvertretung der von ihr vorgelegten Dienstvereinbarung nicht zustimmt.

Eine Kostenentscheidung ergeht im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht.