Die Klage ist zulässig. Die Klägerin hat zunächst eine auf Aufhebung der angefochtenen Bescheide gerichtete Anfechtungsklage erhoben. Nachdem der vom Beklagten beanstandete Tilsiter Käse vernichtet worden und damit Erledigung der Hauptsache eingetreten ist, hat sie nunmehr einen Feststellungsantrag gem. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gestellt. Danach spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn sich dieser vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt und der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat. Letzteres ist insbesondere dann der Fall, wenn die Feststellung für die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen erheblich ist, ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und nicht offenbar aussichtslos erscheint, sofern die Erledigung erst nach Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Klage eintritt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.1998 - 4 C 14.96 -, NVwZ 1998, 1295). Vorliegend ist die Erledigung nach Klageerhebung eingetreten und die Klägerin hat beim Landgericht G. eine den hier streitigen Vorgang betreffende Schadensersatzklage erhoben (2 O 105/01), so dass sie ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat.

Die Feststellungsklage ist jedoch unbegründet, da die angefochtenen Bescheide rechtmäßig waren. Grundlage der Entscheidung des Beklagten, das in Verkehr Bringen des Käses zu untersagen und seine getrennte Lagerung anzuordnen, war die Annahme eines Verstoßes gegen Vorschriften des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (-).

Die Zuständigkeit des Beklagten für die Überwachung des Verkehrs mit Lebensmitteln etc. nach dem LMBG ergibt sich aus § 4 der Verordnung über Zuständigkeiten auf verschiedenen Gebieten der Gefahrenabwehr vom 18.10.1994 ( ZustVO-NGefAG ).

Rechtsgrundlage für die angeordneten Maßnahmen ist die polizei- und ordnungsrechtliche Generalermächtigung des § 11 des Nds. Gefahrenabwehrgesetzes (NGefAG). Da das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz selbst keinen Maßnahmenkatalog zur Durchsetzung seiner Verbotsvorschriften enthält, kommt mangels einer spezialgesetzlichen Norm als Eingriffsermächtigung für den Erlass eines behördlichen Verbots die ordnungsrechtliche Generalermächtigung zur Anwendung (BVerwG, Urteil vom 12.03.1987 - 3 C 2.86 -, BVerwGE 77, 102, 106; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Auflage 1995, S. 221 f). Danach können die Verwaltungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren.

Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit gem. § 2 Nr. 1 a NGefAG bestand im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide im Hinblick darauf, dass der von den Verfügungen erfasste Käse nicht zum Verzehr geeignet war und daher gem. § 17 Abs. 1 Nr. 1 LMBG nicht als Lebensmittel gewerbsmäßig in den Verkehr gebracht werden durfte. Unter dem Begriff "nicht zum Verzehr geeignet" sind auch die Fälle einzureihen, in denen ein Erzeugnis ohne äußerlich erkennbare Veränderung Ekel oder Widerwillen bei einem normal empfindenden Verbraucher auslösen würde, wenn er von bestimmten Herstellungs- oder Behandlungsverfahren Kenntnis hätte. Auf eine tatsächliche Kenntnis des Verbrauchers kommt es dabei nicht an. In diesen Fällen wird das subjektive Empfinden des Normalverbrauchers, das sich in den Gefühlen des Ekels oder des Widerwillens äußert, geschützt. Es muss allerdings ein objektiver Anknüpfungspunkt für Ekelempfindungen vorhanden sein (Zipfel, Lebensmittelrecht, Stand: 2001, § 17 LMBG Rn. 30).

Anknüpfungspunkte für die Annahme, dass der von den Verfügungen betroffene Tilsiter Käse bei einem normal empfindenden Verbraucher Ekel oder Widerwillen auslösen würde, ergeben sich hier aus den hygienischen Zuständen im Produktionsbetrieb der Klägerin, die im Ergebnisprotokoll über die Betriebsbesichtigung vom 03.07.1998 dokumentiert worden sind. Dabei sind folgende Punkte der Anlage zum Protokoll von besonderer Bedeutung:

Nr. 3:   Im Raumteil 50/1 ist die Tankentleerungsleitung mit der Rohrleitung zur Lauge- und Säurebehälterentleerung der Tankreinigungsvorrichtung fest verbunden. Als Absperrventile sind lediglich Rohrleitungshähne installiert, so dass eine Vermischung der Molke mit Reinigungsmitteln nicht auszuschließen ist. Ein Sicherheitsventil gegen unzulässige Vermischungen ist nicht installiert.

Nr. 5:   Das aus Metall bestehende Schlauchendstück der Wasserzapfstelle im Raumteil 50/3 ist stark korrodiert und verunreinigt.

Nr. 10: Im Raumteil 50/2 sind mehrere Fliegen vorhanden; im Molkerahmtank befindet sich eine tote Fliege.

Nr. 11: Die Trinkwasserzapfstelle am Molkerahmtank ist stark verunreinigt.

Nr. 14: Im Raumteil 50/2 ist am Molkeseparator die Trinkwasserzulaufleitung am Molkevorlaufgefäß wasserseitig hochgradig verunreinigt.

Nr. 16: Im Raumteil 60/1 weist der 3-Wege-Hahn in der Milchrohrleitung nach der Milchpumpe dunkle, schmierige Beläge auf.

Nr. 19: Im Raumteil 60/1 sind insbesondere in der Ecke hinter dem Thermiseur Schmutzablagerungen vorhanden.

Nr. 22: Die zur Verfügung stehenden Papierhandtücher sind überwiegend feucht...Die Metallteile der Handtuchspender sind korrodiert. Im Raumteil 50/2 ist der Handtuchspender zusätzlich durch Spinnen verunreinigt.

Nr. 25: In der im Raumteil 50/1 aufgestellten Kühlzelle sind der Fühler und die Verkleidung des Kühlaggregats verunreinigt und korrodiert.

Nr. 29: Im Raum 110/1 ist über den offenen Wannen das Laufwerk der Rührvorrichtung des Käsefertigers an der Innenseite z. Teil stark korrodiert und verunreinigt.

Nr. 30: Im Raum 110/1 wird die in der Käserei anfallende Molke über einen in den Betriebsraumfußboden eingelassenen Schacht geführt und von dort über ein Rohr zum Molketank zur Molkerahmgewinnung gefördert. Die Schachtöffnung ist mit der gefliesten Fußbodenoberfläche des Bereichs Käsefertiger und Käsepresse bündig. Die betreffenden Fußbodenoberflächen haben zum selbständigen Ablauf aller Flüssigkeiten Neigung zu diesem Schacht. Dieser Schacht ist aufgrund der zwangsmäßigen Funktion als Gully des Raumes 110/1 anzusehen. Die durch diesen Schacht abgeführte Molke wird entrahmt. Der gewonnene Molkerahm wird nach einer Wärmebehandlung wieder der Käsereimilch zugeführt.

Nr. 32: ...Ein auf der Westseite gelegenes Fenster ist so aufgeklappt, dass die ungereinigte Außenseite der Fensterfläche schräg nach unten zu einem darunter stehenden offenen Wagen geneigt ist, in dem sich Käse befindet.

Nr. 41: Im Raum 110/2 (Salzbad I) ist das Becken des Salzbads aus rauem Beton. Am oberen Rand ist die Verkleidung aus Metall teilweise korrodiert und aufgewellt, so dass sich unter der Verkleidung nicht zu reinigende Hohlräume gebildet haben.

Nr. 43: Die Ablage für Salzsäcke im Raum 110/2 ist korrodiert.

Nr. 45: Im Raum 110/2 ist der Ablaufstutzen des Salzbades hochgradig verunreinigt...

Nr. 56: Der Raum 140/5 (Durchgang zur Expedition mit Kältemaschinenstation), in dem verunreinigte und korrodierte Kältemaschinen installiert sind, wird als Transportweg von unverpacktem Käse genutzt. Der Raum selbst ist teilweise verunreinigt.

Nr. 72: Die im Raum 160/1 stehenden Käsewaschmaschinen weisen Ablagerungen von eingetrocknetem Eiweiß auf. Die Bürsten der Käsewaschmaschinen sind hochgradig verunreinigt. Die Käsewaschmaschinen werden nach dem Benutzen lediglich durchgespült. Die gründliche Reinigung erfolgt erst vor der Benutzung.

Nr. 73: Nach Öffnen einer Käsewaschmaschine im Raum 160/1 wird im Innern der Maschine ein verunreinigter Lappen vorgefunden.

Nr. 75: An den Wänden des Raumes 170/1 befinden sich Spinnweben und im Paraffinbehälter für den gelben Überzug befinden sich tote Fliegen.

Der Geschäftsführer der Klägerin hat die soeben aufgeführten Mängel in der mündlichen Verhandlung eingeräumt. Soweit er weitere Punkte, die erörtert worden sind, bestritten hat (Nr. 39, 47 und 48 der Mängelliste der Bezirksregierung Braunschweig), hat die Kammer auf eine Beweisaufnahme verzichtet; sie lässt diese Punkte außer Betracht, da sie nicht entscheidungserheblich sind. Auch auf die anlässlich der Betriebsbesichtigung am 01.10.1998 angefertigten Fotos, die wegen des zeitlichen Abstands zur Aufgabe der Käse-Produktion nur bedingt aussagekräftig sind, kommt es für die Entscheidung nicht an. Bereits dem oben aufgeführten Auszug aus der Mängelliste lässt sich hinreichend deutlich entnehmen, dass der Betrieb der Klägerin grundlegenden Hygieneanforderungen bei der Milchverarbeitung nicht entsprochen hat. Daneben kommt es nicht auf die Einlassung der Klägerin an, der in den Reifungsräumen zum Teil in erheblichem Umfang vorhandene Schimmel an Wänden und Decken sei in einem Produktionsbetrieb für Tilsiter Käse notwendig und stets vorhanden. Die Kammer war daher nicht gehalten, dem Hilfsantrag der Klägerin nachzugehen, soweit sie diese Behauptung unter Beweis gestellt hat.

Eine weitere Grundlage für die Einschätzung des Gerichts, dass die Zustände im Betrieb der Klägerin nicht annähernd den Anforderungen entsprachen, die an die Hygiene in einem Milchverarbeitungsbetrieb zu stellen sind, bildet das Ergebnis der von der Klägerin selbst in Auftrag gegebenen Hygiene-Untersuchung durch das "A. Institut" vom Mai 1998. In der ursprünglichen Version der Zusammenfassung des Berichts führt das Institut aus, das Hygieneumfeld sei im gesamten Bereich nach und nach vernachlässigt worden. Das Personal habe "den Absprung zu konsequentem hygienischen Handeln verloren". Es sei auch sichtbar, dass in einzelnen Bereichen eine Investitionsbereitschaft nicht mehr vorliege. Dies betreffe beispielsweise die Arbeitskleidung, den Molkenablauf, die Molkenrahmerhitzung sowie die Verbesserung der Hygiene in den Reifungs- und Kühlräumen. Die Kammer hat keinen Anlass, diese Bewertungen anzuzweifeln, so dass es nicht darauf ankommt, dass die endgültige Version der Zusammenfassung abgeschwächt formuliert worden ist.

Ein normal empfindender Verbraucher, der Kenntnis von den unhygienischen Zuständen in dem Betrieb gehabt hätte, hätte hinsichtlich des dort produzierten Käses Ekel und Widerwillen empfunden, so dass der Käse nicht zum Verzehr geeignet und damit nicht verkehrsfähig gewesen ist. Dabei ist es unerheblich, dass die Betriebsbesichtigung etwa zwei Wochen nach der Produktion der beanstandeten Käse-Chargen stattgefunden hat, weil sich aus den dargestellten Mängeln und der Stellungnahme des "A. Instituts" ergibt, dass die hygienischen Anforderungen in diesem Betrieb generell und nicht nur am Tag der Besichtigung nicht eingehalten worden sind. Die Kammer durfte auf die von der Klägerin hilfsweise beantragte Beweiserhebung zu dieser Frage verzichten. Angesichts der z. T. gravierenden Mängel und des Gesamtbildes des Betriebs kann sie die Frage, ob ein normal empfindender Verbraucher bei Kenntnis der dort herrschenden Zustände Ekel und Widerwillen empfunden hätte, aufgrund eigener Sachkenntnis und ohne Hinzuziehung eines Gutachters bejahen.

Es ist nicht von Bedeutung, dass der Beklagte seine Verfügung nicht auf die unhygienischen Produktionsbedingungen, sondern auf in den Käseproben vorgefundenen Schimmel gestützt hat. Die Bezirksregierung Braunschweig hat den Zustand der Räume und Arbeitsgeräte nämlich zum Gegenstand ihres Widerspruchsbescheides gemacht und die mangelnde Verkehrsfähigkeit des Käses ausdrücklich auch auf diesen Gesichtspunkt gestützt. Das Nachschieben von Gründen ist bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens möglich, da Gegenstand der (hier zunächst erhobenen) Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt ist, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Erst der Widerspruchsbescheid gibt dem Verwaltungsakt die für die gerichtliche Kontrolle maßgebliche Gestalt und Begründung.

Aus diesem Grund kommt es auch nicht darauf an, dass mit der nunmehr vorgenommenen Begründung sämtlicher jedenfalls zuletzt von der Klägerin produzierter Käse hätte beschlagnahmt werden können. Erst die Bezirksregierung Braunschweig hat der angefochtenen Verfügung ihre endgültige Gestalt gegeben. Zu diesem Zeitpunkt versprachen Maßnahmen bzgl. weiterer Käse-Chargen keinen Erfolg mehr. Letztlich kann die Klägerin auch deshalb nichts daraus herleiten, dass der Beklagte die Ausgangsverfügung auf zwei Chargen des Käses beschränkt hat, weil sie hierdurch nicht in ihren Rechten verletzt worden ist.

Ermessensfehler sind nicht ersichtlich, denn auch im Hinblick auf Ermessenserwägungen gibt der Widerspruchsbescheid dem Ausgangsbescheid seine endgültige und maßgebliche Gestalt. Unter den gegebenen Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass die Bezirksregierung Braunschweig dem Schutz des Verbrauchers vor einer Täuschung durch Lieferung von zum Verzehr nicht geeigneten Lebensmitteln den Vorrang vor den finanziellen Interessen der Klägerin eingeräumt hat.

Die vom Beklagten getroffenen Maßnahmen entsprechen auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, denn sie sind zur Abwehr der Gefährdung des Verbrauchers geeignet und erforderlich und treffen die Klägerin, die für die Zustände in ihrem Betrieb verantwortlich war, nicht unangemessen hart.

Es kommt daher nicht mehr darauf an, ob die angefochtene Verfügung auch im Hinblick auf den im Käse vorgefundenen Schimmel bzw. wegen eines Verstoßes gegen die Milch- oder die Käseverordnung gerechtfertigt war.

Die Androhung eines Zwangsgeldes findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 1 Nr. 2, 67 und 70 NGefAG und ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.