Tatbestand:

Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten, ihm entsprechend seinem Antrag vom 6. Juni 2016 eine Bescheinigung gemäß Verordnung (EG) Nr. 338/97 für zwei am 13. und am 17. Mai 2016 geschlüpfte Wanderfalkenhybriden aus eigener Zucht zu erteilen (sog. CITES-Bescheinigungen oder EU-Vermarktungsbescheinigungen). Darüber hinaus begehrt er die Verpflichtung des Beklagten, ihm CITES-Bescheinigungen für weitere acht im Jahr 2017 gezüchtete Falkenhybriden mit Anteilen von Sakerfalken zu erteilen.

Der Kläger züchtet seit vielen Jahren Falken. Unter den von ihm gezüchteten Falken befinden sich auch Hybriden (Mischlinge), an denen zum Teil auch Wanderfalken und Sakerfalken beteiligt sind. Die von ihm gezüchteten Tiere vermarktet der Kläger (Betriebsbezeichnung: E.) insbesondere im arabischen Raum.

Mit Bescheid vom 29. Oktober 2013 erteilte das Bundesamt für Naturschutz (BfN) dem Kläger im Rahmen der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Europäischen Rates vom 9. Dezember 1996 zur Anwendung des Washingtoner Artenschutzübereinkommens (WA/CITES) in der EU die Anerkennung als kommerzieller Zuchtbetrieb gemäß der Resolution Conf. 12.10 (Rev. CoP 15) für Gerfalken (Falko rusticolus) und Hybridfalken. Bereits zuvor hatte er die Registrierung für Wanderfalken (Falco peregrinus) erhalten. In der Begründung des Bescheides heißt es, der Antrag des Klägers auf Registrierung als kommerzieller Zuchtbetrieb gemäß der CITES - Resolution Conf. 12.10 (Rev. CoP 15) für Gerfalken und Hybridfalken sei geprüft und positiv bewertet worden. Der Betrieb „E. / A.“ sei ein registrierter Zuchtbetrieb für Falken des WA-Anhangs I der Arten Falco peregrinus, Falco rusticolus sowie für Hybridfalken. Diese Registrierung erstrecke sich ausschließlich auf die Arten Falco peregrinus, Falco rusticolus sowie für Hybridfalken und sei auf die im Betrieb selbst produzierten Exemplare beschränkt. Weiter heißt es (Nr. 6 des Bescheides), die Regelungen der BArtSchV, Unterabschnitt 2, zu Zucht und Haltung von Greifvogelhybriden gölten uneingeschränkt und seien zu beachten.

Mit Schreiben vom 15. Juni 2015 beantragte der Kläger beim Beklagten die Erteilung von CITES-Bescheinigungen für 94 Jungtiere, darunter 41 Hybride, aus 2015. Im Hinblick auf die Hybridfalken erklärte er, er habe die Anerkennung als WA-Zuchtbetrieb für Gerfalken, Wanderfalken und Hybridfalken erhalten.

In der Folgezeit entwickelte sich ein umfangreicher Schriftverkehr über die Frage, ob die beantragten Bescheinigungen für die Hybridfalken zu erteilen seien. Der Beklagte wies in diesem Zusammenhang auf das seit dem 1. Januar 2015 geltende Zuchtverbot nach § 9 BArtSchV für Greifvogelhybriden hin, während der Kläger im Kern auf seine Anerkennung als WA-Zuchtbetrieb verwies und die Auffassung vertrat, mit dieser Anerkennung sei er zur Züchtung von Hybridfalken berechtigt und habe daher Anspruch auf Erteilung der beantragten Bescheinigungen. Letztendlich wurden dem Kläger die von ihm beantragten Bescheinigungen „aus Billigkeitsgründen“ für die bis zum 15. Juni 2016 gezüchteten Sakerfalken-Hybriden nach Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 erteilt.

Am 6. Juni 2016 beantragte der Kläger beim Beklagten nach Art. 10 i.V.m. Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 die Erteilung von CITES-Bescheinigungen für zwei am 13. und am 17. Mai 2016 geschlüpfte Hybridfalken (Wanderfalke x Gerfalke).

Mit Bescheid vom 1. September 2016 lehnte der Beklagte diesen Antrag ab. Zur Begründung führte er aus, nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 unterlägen Exemplare der Arten des Anhangs A dieser Verordnung dem sogenannten Vermarktungsverbot. Das bedeute, dass der Verkauf und das Anbieten oder Befördern zu Verkaufszwecken nicht zulässig seien. Das Vermarktungsverbot erstrecke sich nach Art. 2 Buchstabe t) dieser Verordnung in gleicher Weise auf Hybriden dieser Arten. Nach Art. 8 Abs. 3 dieser Verordnung könne die Vollzugsbehörde eine Ausnahme von den Vermarktungsverboten unter anderem für gezüchtete Tiere erteilen. Eine Verpflichtung zur Erteilung dieser Ausnahmegenehmigung bestehe nicht. Vielmehr entscheide die Vollzugsbehörde nach Ermessen. Seit dem 25. Februar 2005 gelte zum Schutz wildlebender Greifvogelarten nach § 9 BArtSchV ein Zuchtverbot für Greifvogelhybriden. Greifvogelhybriden seien nach § 8 BArtSchV Greifvögel mit genetischen Anteilen mindestens einer heimischen sowie einer weiteren Greifvogelart. Der Wanderfalke zähle zu den heimischen Greifvogelarten, so dass nach § 9 BArtSchV die Zucht von Wanderfalkenhybriden seit dem 25. Februar 2005 untersagt sei. Die Aufnahme des Zucht- und Haltungsverbots von Greifvogelhybriden in die BArtSchV sei zum Schutz und Erhaltung wildlebender Greifvogelarten erfolgt. Den wirtschaftlichen Interessen Einzelner sei dabei durch die Aufnahme der Ausnahmetatbestände vom Haltungsverbot gemäß § 10 BArtSchV bezüglich des Bestandsschutzes für die vor dem 25. Februar 2005 bereits gehaltenen Greifvogelhybriden sowie die Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2014 für die Zucht von Greifvogelhybriden für die Abgabe an Dritte mit Sitz oder Wohnsitz im Ausland ausreichend Rechnung getragen worden. Die Erteilung einer Vermarktungsgenehmigung für Exemplare, die durch einen vorsätzlich herbeigeführten rechtswidrigen Zustand entstanden seien, führe zu ungerechtfertigten wirtschaftlichen Vorteilen gegenüber rechtskonform handelnden Züchtern. Des Weiteren sei die Gefahr einer Nachahmung durch Dritte gegeben, da diese annehmen könnten, dass sie sich zumindest mit vorübergehendem Erfolg über bestehende Gesetze hinwegsetzen könnten. Außerdem würde der Anschein materieller Rechtmäßigkeit für unbefangene Dritte erweckt, die annehmen könnten, dass sich auch eine rechtswidrige Zucht wirtschaftlich rechne. Der Beklagte erteile deshalb in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens für Greifvogelhybriden, die 2016 in Kenntnis der Rechtslage rechtswidrig gezüchtet worden seien, keine Vermarktungsgenehmigungen nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97. Der Kläger vertrete die Auffassung, dass die Bestimmungen zu Greifvogelhybriden gemäß §§ 8 bis 10 BArtSchV für ihn keine Anwendung fänden, da seine Firma E. als kommerzieller Zuchtbetrieb beim CITES-Sekretariat registriert sei. Diese Auffassung überzeuge nicht. Bereits während des Antragsverfahrens sei dem Kläger durch das BfN mitgeteilt worden, dass das Haltungs- und Zuchtverbot von einer etwaigen Registrierung nicht beeinflusst werde. Zudem sei im bestandskräftigen Bescheid vom 29. Oktober 2013 über die Anerkennung als kommerzieller Zuchtbetrieb explizit die Nebenbestimmung enthalten, dass die Regelungen der BArtSchV zu Greifvogelhybriden uneingeschränkt gölten. Bei dieser Anerkennung gehe es nicht um nationale Vorschriften, sondern nur um Erleichterungen bei der Ausfuhr im Rahmen des CITES-Übereinkommens. Insbesondere werde dadurch nicht erlaubt, gegen nationale Verbote verstoßen zu dürfen. Der Kläger könne sich auch nicht darauf berufen, dass er die Wanderfalkenhybriden in Unkenntnis der Rechtslage gezüchtet habe. Im Rahmen der Antragstellung für Vermarktungsgenehmigungen unter anderem für Hybridfalken im Jahr 2015 sei er mehrfach fernmündlich und schriftlich auf die Rechtslage hingewiesen worden. So sei ihm vom BfN mit E-Mail vom 15. Juli 2015 ausdrücklich mitgeteilt worden, dass Anträge auf Erteilung von Ausfuhrgenehmigungen für die Nachzuchten von 2015 ausschließlich mit Blick auf den aktuellen Konflikt geprüft würden, ohne dass ihm deshalb weiterhin die Zucht und Haltung von Greifvogelhybriden erlaubt sei. Dieser Auffassung habe sich der Beklagte angeschlossen und ausnahmsweise für die im Jahr 2015 gezüchteten Falkenhybriden noch einmal Vermarktungsgenehmigungen erteilt. Ein Anspruch auf die Erteilung weiterer Vermarktungsgenehmigungen für Exemplare, die danach unter Verstoß gegen § 9 BArtSchV gezüchtet worden seien, lasse sich daraus somit nicht ableiten. Vielmehr sei man davon ausgegangen, dass der Kläger nach alledem die unrechtmäßige Zucht von Falkenhybriden einstelle. Wenn er trotz eingehender Belehrung über die Sach- und Rechtslage an seinem vorschriftswidrigen Vorhaben festhalte, könne dieses Verhalten nicht durch die neuerliche Erteilung von Vermarktungsgenehmigungen honoriert werden. Die Versagung der Vermarktungsgenehmigung hindere den Kläger letztlich auch nicht daran, die Tiere unentgeltlich an einen Dritten mit Wohnsitz im europäischen Ausland abzugeben und so den ordnungswidrigen Zustand zu beseitigen.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 28. September 2016 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus: Der Bescheid vom 1. September 2016 sei rechtswidrig, da der Beklagte verpflichtet sei, ihm die beantragten CITES-Bescheinigungen zu erteilen. Die materielle Rechtsgrundlage finde sich in Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 i.V.m. Art. 54 der Verordnung (EG) Nr. 865/2006. Die nach diesen Vorschriften definierten gesetzlichen Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall erfüllt, da er - der Kläger - die streitgegenständlichen Exemplare gezüchtet habe, indem diese in kontrollierter Umgebung geboren worden seien. Im Falle der vorliegenden geschlechtlichen Fortpflanzung seien die Nachkommen aus Eltern hervorgegangen, die sich in kontrollierter Umgebung gepaart hätten. Weiter sei der Zuchtstock in Übereinstimmung mit den zum Zeitpunkt des Erwerbs geltenden Rechtsvorschriften in einer Weise erworben worden, die dem Überleben der Art in der Natur nicht abträglich gewesen sei, wobei der Zuchtstock ohne das Eindringen von Exemplaren aus Wildpopulationen erhalten worden sei und werde. Der Zuchtstock habe zudem Nachkommen der folgenden Generationen in kontrollierter Umgebung hervorgebracht, indem bereits die Elternteile jeweils in kontrollierter Umgebung gezeugt worden seien. Damit seien die Voraussetzungen der genannten Normen erfüllt, so dass ein Rechtsanspruch auf Erteilung der beantragten Bescheinigungen bestehe. Dies gelte auch vor dem Hintergrund, dass er von der Vollzugsbehörde als Züchter zugelassen worden und im Zuchtregister aufgeführt sei. Der Erteilung der Bescheinigungen stehe auch nicht § 9 BArtSchV entgegen. Bei der Anwendung und Auslegung der BArtSchV seien nach allgemeinen Auslegungsgrundsätzen die europarechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen. Die Verordnungen (EG) Nr. 338/97 und Nr. 865/2006 genössen Anwendungsvorrang, wobei die in der Normhierarchie unterhalb der europarechtlichen Vorgaben stehende nationale BArtSchV zudem europarechtskonform auszulegen sei. Nach Maßgabe dieser Grundsätze gingen die europarechtlichen Vorgaben vorliegend von der Zulässigkeit der streitgegenständlichen Zucht von Wanderfalkenhybriden aus, da der dort geregelte Handel diese Zucht denknotwendig voraussetze. Unter den europarechtlichen Einschränkungen, wonach die Zucht ausschließlich auf in Gefangenschaft geborene und gezüchtete Exemplare beschränkt sei, sei diese somit europarechtlich zulässig, sodass die BArtSchV so auszulegen sei, dass sich das Zuchtverbot nicht auf die in Gefangenschaft geborenen und gezüchteten Exemplare beziehen könne. Dies werde nicht zuletzt dadurch bestätigt, dass er durch die Vollzugsbehörden als Züchter für gerade diese Tiere ausdrücklich anerkannt worden sei. Wäre nach den nationalen Vorgaben von einem Zuchtverbot nach der BArtSchV auszugehen, hätte keine dazu im Widerspruch stehende Anerkennung als Züchter vorgenommen werden können. Ungeachtet dessen habe er sich zu jedem Zeitpunkt rechtmäßig verhalten und daher hinsichtlich des bestehenden Zuchtbetriebs eine Zulassung und damit Genehmigung unter Beteiligung auch gerade der nationalen Behörden beantragt und dann auch erhalten. Die Anerkennung als Zuchtbetrieb beziehe sich gerade auch auf Wanderfalkenhybriden. Folglich könne kein Zuchtverbot nach der BArtSchV angenommen werden. Ohnehin sei davon auszugehen, dass die Voraussetzungen des in der BArtSchV enthaltenen Zuchtverbots nicht vorlägen, da auch nach den Vorgaben der BArtSchV und der hierzu bestehenden Durchführungsverordnung die gezüchteten Tiere keine heimischen Greifvogelarten im Sinne der Verordnung seien. In seinem Betrieb würden seit etwa vier Jahrzehnten Falken in kontrollierter Unterbringung nach einem Ausleseverfahren bezüglich (u.a.) Farbe, Größe und Verhalten gezüchtet. Sämtliche der durch ihn eingesetzten Tiere befänden sich somit bereits in der vierten oder noch höheren Generation und stellten damit „domestizierte“ Tiere dar, die seit 40 Jahren keinen Kontakt zur freien Natur gehabt hätten und damit nicht dem Artenschutz unterfielen. In den Vollzugshinweisen zum Artenschutzrecht vom 19. November 2010 sei hierzu ausdrücklich festgehalten, dass die Bestimmungen für besonders geschützte Arten nicht für domestizierte Formen gölten. So entfalle unter anderem bei Hybriden von Wild- und Hauskatzen der Artenschutz schon ab der dritten Generation. Bei einem Vergleich dieser Tierarten sei somit kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, dass die durch ihn zur Zucht eingesetzten Tiere, die sich größtenteils in der sechsten und siebten Generation befänden, einem Zuchtverbot unterstellt werden könnten. Des Weiteren sei den Vollzugshinweisen zu entnehmen, dass Kreuzungen zwischen Hybriden ebenfalls nicht artenschutzrechtlichen Bestimmungen unterfielen. Die durch ihn für die Zucht verwandten Hybriden unterstünden damit ebenfalls nicht dem in der BArtSchV normierten Zuchtverbot. Hiermit übereinstimmend sähen auch die oben dargelegten europarechtlichen Vorgaben Ausnahmen gerade für die in Gefangenschaft geborenen und gezüchteten Tiere vor. Die durch ihn gezüchteten Hybriden seien keine vom Aussterben bedrohte Tierart und hätten auf eine solche auch keinen erkennbaren Bezug, so dass diese nicht dem Anwendungsbereich der BArtSchV und dem Regelungszweck der Verordnung unterfielen. Hinzu komme, dass die Regelungen der BArtSchV verfassungskonform auszulegen seien und bei Annahme eines Zuchtverbots seine Grundrechte verletzt wären.

Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Oktober 2016 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Die Ablehnung des Antrags auf Erteilung von CITES-Bescheinigungen sei rechtmäßig. Bei den in Rede stehenden Wanderfalkenhybriden handele es sich um gezüchtete Tiere. Die Erfüllung der Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 i.V.m. Art. 54 der Durchführungsverordnung bedinge keinen Rechtsanspruch auf Erteilung der beantragten Bescheinigungen, sondern räume der Vollzugsbehörde einen Ermessensspielraum ein. In Ausübung dieses Ermessensspielraums werde er - der Beklagte - keine EU-Bescheinigungen für Wanderfalkenhybriden erteilen, deren Zucht unter Verstoß gegen § 9 BArtSchV erfolgt sei. Die Verordnung (EG) Nr. 338/97 diene dem Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels. Wie unter Ziffer 3 der Erwägungsgründe zu der Verordnung aufgeführt, stehe es den Mitgliedsstaaten frei, strengere Maßnahmen, insbesondere hinsichtlich der Besitzverbote von Exemplaren von Arten, die unter diese Verordnung fielen, zu erlassen. Die in den §§ 8 bis 10 BArtSchV normierten Besitz- und Zuchtverbote dienten dem Schutz wildlebender Greifvogelarten und seien damit im Einklang mit der Zielsetzung der Verordnung (EG) Nr. 338/97 ergangen. Die Anerkennung als kommerzieller Zuchtbetrieb tangiere das Zuchtverbot von Greifvogelhybriden nicht. Die Domestizierung einer Tierart umfasse eine planmäßige Züchtung unter Nutzung für die Umweltanpassung günstiger Mutationen bzw. Merkmale, durch die ein innerartlicher Veränderungsprozess durchlaufen werde. Zuchtformen seien speziell dann von den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 338/97 ausgenommen, wenn dies in den Anhängen der Verordnung in einer Fußnote vermerkt sei. Eine solche Fußnote sei bei den in Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 338/97 aufgeführten Greifvogelarten nicht enthalten. Bei den vom Kläger gehaltenen Greifvögeln handele es sich somit um Exemplare wildlebender Tierarten, auf die die artenschutzrechtlichen Bestimmungen voll umfänglich Anwendung fänden. Die Ausführungen des Klägers zu Hybriden liefen ebenfalls ins Leere, da es sich bei den in Rede stehenden Exemplaren um zwei hybride Tiere handele, deren Elternteile beide einer in Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 338/97 aufgeführten Art angehörten. Nach Ziffer 11 der Erläuterungen zur Auslegung der Anhänge A, B, C und D fielen hybride Tiere, bei denen in den vier vorhergehenden Generationen in direkter Linie ein oder mehrere Exemplare einer Art der Anhänge A oder B vorkämen, wie reine Arten unter die Verordnung. In diesem Zusammenhang sei anzumerken, dass das Besitz- und Zuchtverbot nach §§ 8 ff. BArtSchV für alle Hybriden mit genetischen Anteilen mindestens einer heimischen Greifvogelart gelte, d. h. ungeachtet in welcher vorhergehenden Generation letztmalig ein Exemplar einer heimischen Greifvogelart zur Zucht verwendet worden sei. Das Haltungs- und Zuchtverbot diene dazu, eine Gefährdung der heimischen Fauna durch genetische Introgression durch entflogene Hybridfalken zu vermeiden. Schließlich verletze das Haltungs- und Zuchtverbot die Greifvogelhalter auch nicht in ihren Grundrechten.

Der Kläger hat am 1. Dezember 2016 beim Verwaltungsgericht Hannover Klage erhoben, das den Rechtsstreit mit Beschluss vom 7. September 2017 an das Verwaltungsgericht Oldenburg verwies. Mit seiner Klage begehrte der Kläger zunächst lediglich die Verpflichtung des Beklagten, ihm die am 6. Juni 2016 beantragten CITES-Bescheinigungen zu erteilen. Mit Schriftsatz vom 14. August 2017 erweiterte er diese Klage um die Verpflichtung des Beklagten, ihm auch CITES-Bescheinigungen für weitere acht im Jahr 2017 gezüchtete Falkenhybriden mit Anteilen von Sakerfalken zu erteilen.

Zur Begründung seiner Klage trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Er habe Anspruch auf Erteilung der von ihm beantragten CITES-Bescheinigungen. Der Anspruch ergebe sich aus Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 i.V.m. Art. 54 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 865/2006. Die Anspruchsvoraussetzungen seien gegeben. Die streitgegenständlichen Tiere seien entsprechend Art. 54 der Durchführungsverordnung durch ihn gezüchtet worden, indem diese in kontrollierter Umgebung geboren bzw. gezüchtet worden seien. Die Nachkommen seien durch geschlechtliche Fortpflanzung aus Eltern hervorgegangen, die sich in kontrollierter Umgebung gepaart hätten. Darüber hinaus sei der Zuchtstock in Übereinstimmung mit den zum Zeitpunkt des Erwerbs geltenden Rechtsvorschriften in einer Weise erworben worden, die dem Überleben der Art in der Natur nicht abträglich gewesen sei, wobei der Zuchtstock ohne das Einbringen von Exemplaren aus Wildpopulationen erhalten worden sei und werde. Dieser Zuchtstock habe zudem Nachkommen der folgenden Generationen in kontrollierter Umgebung hervorgebracht, indem bereits die Elternteile jeweils in kontrollierter Umgebung gezeugt worden seien. In Übereinstimmung mit dem Vorliegen dieser gesetzlichen Voraussetzungen sei er durch das BfN als WA-Zuchtbetrieb gerade für die streitgegenständlichen Tiere unter Einbindung der staatlichen Behörden anerkannt und in die hierfür bestehende Liste eingetragen worden. Diese ausdrückliche Anerkennung als Zuchtbetrieb setze sowohl die Zucht als auch die Vermarktung voraus. Soweit der Beklagte darauf abstelle, dass die nationalen Regelungen Verschärfungen gegenüber internationalen Vorschriften bestimmen könnten und eine solche sich aus § 9 BArtSchV ergebe, seien einerseits die Voraussetzungen dieser Norm nicht erfüllt und andererseits - im Falle einer gegenteiligen Auffassung - seine grundrechtlich geschützten Rechte und europarechtliche Vorschriften durch die Verordnung verletzt. Für § 9 BArtSchV werde als Schutzzweck angenommen, den heimischen Tierbestand im Sinne des § 7 BNatSchG zu schützen. Dieser Schutzzweck sei dann nicht betroffen, soweit es sich bei den streitgegenständlichen Tieren um domestizierte Formen bzw. Nutztiere handele, so dass dann keine heimischen Tierarten im Sinne der BArtSchV anzunehmen seien. Die durch ihn zur Zucht eingesetzten Wanderfalken sowie die gezüchteten Hybriden seien nach diesen Kriterien domestiziert und damit nicht „wild“ im Sinne des § 7 Abs. 2 Nr. 7 BNatSchG. Heimisch seien danach aber nur „wild lebende“ Tiere, so dass sein Zuchtstock nicht „wild lebend“ sei und damit denknotwendig auch dessen Genanteile nicht heimisch sein können. Durch das Einsetzen einer Domestizierung einer Tierart würden die Voraussetzungen für die Entwicklung der Art entscheidend verändert. Die natürliche evolutionäre Entwicklung werde durch Auswahlkriterien des Menschen nach Zuchtzielen ersetzt und die genetischen Eigenschaften der Tiere änderten sich daher im Rahmen der Domestikation. In seinem Zuchtbetrieb würden seit mehr als vier Jahrzehnten Falken in kontrollierter Unterbringung ohne Freiflug nach einem Ausleseverfahren gezüchtet, die den Wünschen der späteren Kunden der Tiere mit verbesserten Eigenschaften als Jagdhelfer und Nutztiere gerecht würden. Daher sei eine Domestizierung der vorhandenen Wanderfalken sowie Hybriden nach den genannten Kriterien anzunehmen. Sämtliche durch ihn eingesetzte Tiere befänden sich bereits in der vierten oder noch höheren Generation und stellten damit domestizierte Tiere dar, deren Zuchtstöcke seit mehr als 40 Jahren keinen Kontakt zur freien Natur gehabt hätten und die damit dem Artenschutz nicht unterfielen. Dies entspreche auch den „Vollzugshinweisen zum Artenschutzrecht“ vom 19. November 2010, da dort ausdrücklich festgehalten sei, dass die Bestimmungen unter anderem nicht für domestizierte Formen und Nutztiere gölten. Es handele sich folglich bei den streitgegenständlichen Tieren nicht um Hybriden im Sinne des § 9 BArtSchV.

Wollte man dies anders sehen, wäre er durch das Zuchtverbot in seinen Grundrechten verletzt. Es liege ein Eingriff in seine Grundrechte aus Art. 12 und 14 GG vor. Er beschäftige in seinem Zuchtbetrieb drei Mitarbeiter. Im Falle des Zuchtverbots sei der Betrieb wirtschaftlich nicht überlebensfähig, da dann die hierzu erforderlichen Verkäufe in das Ausland unterblieben und damit der notwendige Umsatz wegfalle. Die Mitarbeiter müssten dann entlassen und der Betrieb geschlossen werden, da für andere Tiere keine vergleichbaren Absatzmärkte bestünden. Könne er keine Hybridfalken mehr liefern, müssten sich seine Kunden nach anderen Vertragspartnern umsehen. Dies sei das Ende der Falkenzucht in seinem Betrieb. Ein solcher Eingriff könne nur dann gerechtfertigt sein, wenn dieser geeignet, erforderlich und angemessen sei, um ein anderes grundrechtlich geschütztes Rechtsgut zu verwirklichen, wobei in der Interessenabwägung das zu schützende Rechtsgut (Schutz heimischer Greifvogelarten) überwiegen müsste. Nach der Begründung der Neufassung der BArtSchV sollen aus Kreuzungen unterschiedlicher Greifvogelarten hervorhergegangene Hybriden entsprechend dem Züchtungszweck verbesserte Jagdeigenschaften besitzen und deshalb den heimischen Arten zum Teil überlegen sein und den Bestand und die Wiederansiedlung heimischer Greifvogelarten ernsthaft gefährden, wenn sie in die freie Natur gelangten. Es bestehe daher die Gefahr, dass die Hybriden heimische Arten aus ihren Revieren verdrängten und die Bruten störten. Diese Gefahr sei angesichts der relativ hohen Zahl von ca. 500 gezüchteten Greifvogelhybriden jährlich und einem Anteil von gelungenen Fluchten in die Freiheit von ca. 10 % pro Jahr auch hoch einzuschätzen. Entflogene Greifvogelhybriden seien zudem von den heimischen Greifvogelarten zur Fortpflanzung angenommen worden. Entgegen diesen Annahmen liege vorliegend bereits keine Gefährdung eines anderen zu schützenden Rechtsgutes vor, da die durch ihn gezüchteten Tiere bereits nicht dem Kontakt mit heimischen Greifvogelarten ausgesetzt seien, so dass die Grundrechtseingriffe durch die BArtSchV nicht verhältnismäßig und damit nicht gerechtfertigt seien. Die durch ihn gezüchteten Tiere würden bis zur Vermarktung ausschließlich in geschlossenen Volieren gehalten, so dass es zu keinem Zeitpunkt einen Freiflug eines Hybridfalken gebe. Seit Erlass der Verordnung sei es bei keinem der Tiere zu einem Freiflug gekommen. Seine Volieren verfügten u.a. über Doppelschleusen. Ein Freiflug der durch ihn gezüchteten Tiere sei auch in der Zukunft weder beabsichtigt noch aufgrund der vorhandenen geschlossenen Volieren möglich. Die Annahme einer Gefahr durch Flucht bestehe damit nicht. In seinem Betrieb sei seit der Verordnung keinem Tier die Flucht gelungen, so dass für die Annahme einer solchen Gefahr bereits keine erforderliche Tatsachengrundlage ersichtlich sei. Nicht zuletzt sei er auch gerade vor diesem Hintergrund als kommerzieller WA-Zuchtbetrieb für Hybridfalken anerkannt worden. Diese Anerkennung setze ein hohes Maß an Zuverlässigkeit voraus, wobei er der einzige Betrieb in Deutschland mit einer Anerkennung für Wanderfalken, Gerfalken und Hybridfalken sei. Die Nachweise der vorhandenen Zuverlässigkeit und fachlichen Qualität seien in einem langjährigen Verfahren geprüft und positiv beschieden worden. Durch ihn und seine Zucht sei der Artenschutz somit nicht gefährdet, sondern stattdessen werde die Natur durch seine Zucht gerade geschützt, da er von Beginn an nur Falken aus der Zucht im Bestand habe und kein Tier aus der freien Natur komme. Nach Maßgabe dieses Sachverhalts sei das in § 9 BArtSchV normierte Zuchtverbot somit aus Gründen des Artenschutzes weder erforderlich noch geeignet, da die durch ihn gezüchteten Tiere seit Inkrafttreten der BArtSchV weder Kontakt zu heimischen Tieren gehabt hätten, haben oder noch haben werden. Damit übereinstimmend habe sich auch keines seiner Tiere in die Natur eingegliedert. Soweit eine gesetzliche Beschränkung überhaupt geboten sei, wäre im Rahmen der Erforderlichkeit eine Regelung zur Unterbindung der Fluchtmöglichkeiten durch bauliche Maßnahmen als weniger beeinträchtigende und zudem gleich effiziente Maßnahme zu wählen gewesen. Mit geschlossenen Volieren und doppelten Schleusen werde mangels Fluchtmöglichkeit bereits tatsächlich ausgeschlossen, dass heimische Arten aus ihren Revieren verdrängt und Bruten gestört würden. Der Annahme der Erforderlichkeit und Angemessenheit der Grundrechtseingriffe stehe weiter entgegen, dass das Zuchtverbot auch nicht die hierzu eigens eingeholten Empfehlungen der bestehenden Fachbehörden berücksichtige, in denen das BfN Unterarthybriden des Wanderfalken als gefährlicher eingeschätzt habe und diese nicht dem Zuchtverbot unterfielen, während hierzu im Widerspruch die von den Fachbehörden als geringer eingeschätzte Gefährdung durch Arthybriden, z.B. Gerfalke und Wanderfalke, nach der Verordnung verboten sein sollen. Indem die durch die Fachbehörden als problematisch eingeschätzten Kreuzungen gesetzlich zulässig sein sollen, könne es demgegenüber denknotwendig nicht geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein, geringer eingeschätzte Gefahren zu seinen Lasten zu verbieten. Im Hinblick auf das drohende wirtschaftliche Ende seines Betriebs im Falle des Bestehens des Zuchtverbots könne sich die Angemessenheit des Eingriffs auch nicht durch die in der Verordnung vorgesehene Übergangsfrist bis zum Januar 2015 ergeben. Im Falle des Verbots wären künftig eine sinnvolle Fortsetzung des Betriebs und damit seine Berufsausübung und die seiner Mitarbeiter nicht mehr möglich, da die Zucht von Hybriden im Jahr 2013 mindestens 36 %, im Jahr 2014 72 % und im Jahr 2015 37 % betragen habe und sich bisher weder die getätigten Investitionen amortisiert noch sich für ihn Möglichkeiten ergeben hätten, durch alternative Zucht den Wegfall zu kompensieren. Darüber hinaus sei ein Eingriff in den Gleichheitsgrundsatz anzunehmen. Soweit die streitgegenständlichen Tiere nach Auffassung des Beklagten dem Zuchtverbot nach der BArtSchV unterfallen sollten, sei dieses für andere Hybriden nicht der Fall. Kreuzungen, die genetische Anteile ausschließlich von gebietsfremden Vogelarten besitzen, seien weiterhin möglich. Nicht erfasst würden somit Hybridkreuzungen nicht heimischer Arten. Diese Ungleichbehandlung stelle einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar. Das Zuchtverbot erstrecke sich ausschließlich auf bestimmte Hybridfalken, während demgegenüber das Einkreuzen anderer Arten und Unterarten vom Verbot nicht mitumfasst sei, obwohl durch Fachbehörden angenommen werde, dass die Unterarthybriden des Wanderfalken eine größere Gefahr für den Genpool der heimischen Population darstellen sollen. Trotz dieser Annahmen der Fachbehörden würden nur und ausschließlich die von dort als geringer eingeschätzte Gefährdung der Arthybriden verboten, sodass für diese Ungleichbehandlung der vergleichbaren Sachverhalte kein sachlicher Grund vorliegen könne. Sachlich nicht nachvollziehbar sei auch die Annahme im Widerspruchsbescheid, dass das Haltungs- und Zuchtverbot von Hybriden dazu diene, eine genetische Introgression zu vermeiden. Diese Annahme verkenne zunächst, dass gerade die Hybriden nur sehr bedingt fruchtbar seien. Weiter könne diese Annahme auch deshalb nicht zutreffend sein, da alle nichtheimischen Greifvögel und entsprechende Hybriden dem Zuchtverbot nicht unterlägen, zumal diese Hybriden weiter frei geflogen werden dürfen. Es bestehe daher kein sachlicher Grund, die streitgegenständlichen Tiere unter ein Zucht- und Haltungsverbot zu stellen und dieses für die Mehrzahl von Hybriden und alle nicht heimischen Greifvögel nicht anzunehmen, zumal nicht heimische Greifvögel zu 100 % fruchtbar seien, was bei den streitgegenständlichen Hybriden gerade nicht der Fall sei. Es bestehe damit weder ein sachlicher noch wissenschaftlicher Grund, nur die streitgegenständlichen Tiere mit einem Zucht- und Haltungsverbot zu belegen, so dass die Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte nicht gerechtfertigt sei. Eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung ergebe sich auch daraus, dass sich das Zuchtverbot ohne sachlichen Grund auf lediglich bestimmte Greifvogelhybriden beschränke, während demgegenüber z.B. für Wolfshundhybriden kein Zuchtverbot normiert worden sei. Ein sachlicher Grund für diese Ungleichbehandlung könne nicht in der Vielzahl von bereits vorhandenen Wolfshunden in privater Haltung liegen, da es zahlenmäßig nicht weniger Greifvogelhybriden gebe. Da in den EU-Mitgliedstaaten Frankreich, Niederlande, Belgien, Spanien und Österreich kein vergleichbares Zuchtverbot bestehe, seien zudem eine europarechtswidrige Ungleichbehandlung und Markt- sowie Wettbewerbsverzerrungen anzunehmen, da er gegenüber den Züchtern in den genannten Staaten diskriminiert werde.

Die Klageerweiterung mit Schriftsatz vom 14. August 2017 sei zulässig. Mit Datum vom 22. Juni 2017 habe er beim Beklagten beantragt, ihm EU-Vermarktungsgenehmigungen für acht Falkenhybriden mit Anteilen von Sakerfalken zu erteilen. Dazu habe der Beklagte mitgeteilt, dass die Anträge im Hinblick auf das laufende Klageverfahren bis zu dessen Abschluss zurückgestellt würden. Die Frage, ob Sakerfalken eine heimische Greifvogelart i.S.d. BArtSchV seien und die sich daraus ergebenden Hybriden dem Zuchtverbot unterfielen, seien bisher nicht Gegenstand des Verfahrens gewesen. Entgegen der Annahme des Beklagten handele es sich bei Sakerfalken um keine heimische Greifvogelart, so dass entsprechende Hybriden nicht dem Zuchtverbot des § 9 BArtSchV unterfielen. Dass der Sakerfalke keine heimische Falkenart sei und somit Hybriden dieser Art auch nicht unter die Bestimmungen der §§ 8 bis 11 BArtSchV fielen, sei ursprünglich ausdrücklich durch das Niedersächsische Umweltministerium bestätigt und ihm mitgeteilt worden. Die gegenteilige Auffassung des Beklagten ergebe sich auch nicht aus einer internen Mitteilung des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 22. März 2016, wonach der Sakerfalke nunmehr als heimische Greifvogelart einzustufen sei. Bei dieser internen Mitteilung handele es sich um eine bloße Rechtsauffassung, die weder durch verfestigte Tatsachen noch sonst gestützt werde. Nach aktuellen Beobachtungen und Auskünften über die Verbreitung der Art habe sich der Sakerfalke in Deutschland nicht dauerhaft ansiedeln können. Das Brutpaar, das 2000 und 2001 in Sachsen gebrütet habe, habe seinen Nistplatz aufgegeben und sei abgewandert. Erneute Zuwanderungsversuche bestünden nicht.

Der Kläger beantragt,

den Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 1. September 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. Oktober 2016 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm gemäß seinem Antrag vom 6. Juni 2016 eine Bescheinigung gemäß Verordnung (EG) Nr. 338/97 für zwei am 13. Mai 2016 bzw. am 17. Mai 2016 geschlüpfte Wanderfalkenhybriden aus eigener Zucht zu erteilen,

die Hinzuziehung des Rechtsanwalts im Vorverfahren für notwendig zu erklären und

den Beklagten zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 22. Juni 2017 die beantragten CITES-Bescheinigungen für insgesamt weitere acht Falkenhybriden mit Anteilen von Sakerfalken zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er tritt den Ausführungen des Klägers im Einzelnen entgegen. Im Hinblick auf die Klageerweiterung mit Schriftsatz vom 14. August 2017 verweigert er die Zustimmung zur Klageänderung und hält sie im Übrigen für nicht sachdienlich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen. Sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.