Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die Klage ist im Hauptantrag als Verpflichtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte erneut darüber entscheidet, ob er auf der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs ein Grabmal für Frau F. aufstellen darf. Der Bescheid vom 27. November 2013, mit dem die Beklagte dies abgelehnt hat, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.

Rechtsgrundlage des Bescheids ist § 18 Abs. 1 der Friedhofsordnung der Beklagten. Hiernach bedarf unter anderem die Errichtung eines Grabmales auf einer Grabstätte der vorherigen Zustimmung der Friedhofsverwaltung. Der Nutzungsberechtigte hat nach Maßgabe der jeweiligen Friedhofsordnung einen Anspruch auf Erteilung einer Zustimmung, ein Grabmal zu errichten, sofern keine Ausschlussgründe vorliegen; es entspricht allgemeiner Sitte und Gewohnheitsrecht, dass das Nutzungsrecht an einer Grabstätte grundsätzlich zugleich das Recht gewährt, diese mit einem Grabmal zu versehen (vgl. Gaedke in: Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 10. Aufl., Teil III Kap. 4 §1 Rn. 1 f.).

Der Bescheid der Beklagten vom 27. November 2013 ist formell rechtmäßig. Insbesondere hat mit dem Oberbürgermeister der Beklagten das zuständige Organ entschieden, weil die Frage, ob dem Errichten eines Grabmals zugestimmt wird, ein Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne von § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (im Folgenden: NKomVG) betrifft.

Der Bescheid vom 27. November 2013 ist auch materiell rechtmäßig; die Beklagte hat es dem Kläger zu Recht versagt, ein Grabmal für Frau F. zu errichten. Die Kammer nimmt gemäß § 117 Abs. 5 VwGO zunächst Bezug auf die Begründung des Bescheids, der sie folgt.

Ergänzend weist die Kammer auf Folgendes hin: Der Kläger hat keinen Anspruch gegenüber der Beklagten auf Zustimmung zum Errichten des Grabmals. Weil es sich bei dem Städtischen Friedhof nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofsordnung um eine öffentliche Einrichtung handelt, besteht nach § 30 Abs. 1 und Abs. 3 NKomVG ein Benutzungsanspruch nur im Rahmen der bestehenden Vorschriften, insbesondere nur im Rahmen des Widmungszwecks (vgl. Wefelmeier in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG, 3. Aufl. § 30 Rn. 10; Koch in: Ipsen, NKomVG, § 30 Rn. 28). Einschränkungen des Rechts, auf  einer Grabstätte ein Grabmal zu errichten, sind deswegen zulässig, wenn sie sicherstellen, dass der Friedhofszweck gewahrt wird (vgl. Gaedke, a.a.O., Teil III Kap. 4 § 2 Rn. 26). Die Beklagte verweist zu Recht darauf, dass das Errichten eines Grabmals für Frau F. der Zweckbestimmung des Städtischen Friedhofs bzw. der Grabstätte, an der der Kläger das Nutzungsrecht erworben hat, widerspräche. Denn die Grabstätte ist nicht belegt; die sterblichen Überreste von Frau F. sind im Jahr 1978 aus der Grabstätte in die Ascheruhestätte umgebettet worden. Ein Grabmal darf auf einer Grabstätte des Stadtfriedhofs aber nur errichtet werden, soweit und solange die Grabstätte mit einer Leiche oder Urne belegt ist, und nur für die verstorbene Person, die dort bestattet oder beigesetzt ist. Zum Ausdruck kommt dies unter anderem in den Regelungen in § 18 Abs. 1 Satz 3 und in § 19 Satz 3 der Friedhofsordnung, die zugrunde legen, dass ein Grabmal erst errichtet werden kann, nachdem und soweit eine verstorbene Person in einer Grabstätte bestattet oder beigesetzt wurde. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 der Friedhofsordnung dienen die Friedhöfe der Bestattung oder Beisetzung von Leichen und Urnen. Das Nutzungsrecht an einer Grabstätte dient ausschließlich dazu, die Grabstätte mit einer Leiche oder Urne zu belegen. Dies zeigt sich beispielsweise an der Regelung in § 12 Abs. 5 der Friedhofsordnung, wonach die Vergabe der Grabstätten grundsätzlich zum Zwecke der sofortigen Belegung erfolgt. Der Vorauserwerb des Nutzungsrechts - wie dem Kläger mit Bescheid vom 26. August 2010 ermöglicht - ändert diese Zweckbestimmung nicht. Der Nutzungsberechtigte kann hiermit lediglich während der Dauer der Nutzungszeit die anderweitige Vergabe der Grabstätte ausschließen, § 15 Abs. 4 Satz 2 der Friedhofsordnung. Eine Grabstätte mit einem Grabmal zu versehen, ohne dass dort eine verstorbene Person bestattet oder beigesetzt ist, erlaubt das Nutzungsrecht hingegen nicht, weil es verhindert, dass die Grabstätte ihrer Zweckbestimmung entsprechend mit einer Leiche oder Urne neu belegt werden kann.

Der Kläger dringt nicht mit dem Einwand durch, der Zweck der Friedhofsordnung wäre gewahrt, wenn die Urne mit den sterblichen Überresten von Frau F. in die Grabstätte I. des Stadtfriedhofs umgebettet würde. Unabhängig davon, dass der Bescheid vom 28. Januar 2014, mit dem die Beklagte ein Umbetten der Urne gegenüber dem Kläger abgelehnt hat, bestandskräftig geworden ist, spricht hiergegen, dass die Urne in der Ascheruhestätte, in die sie im Jahr 1978 verbracht worden ist, nicht mehr ausfindig gemacht werden kann.

Die Klage hat auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg. Sie ist insoweit bereits unzulässig; jedenfalls aber ist sie unbegründet.

Die Klage ist mit dem Hilfsantrag als Verpflichtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 Alt. 2, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zwar statthaft. Sie ist aber unzulässig, weil der Kläger nicht die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis hat.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO setzt die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage voraus, dass der Kläger geltend macht, durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Klagebefugnis setzt hiernach voraus, dass eine Verletzung des Klägers in subjektiven Rechten jedenfalls denkbar erscheint und nicht von vornherein ausgeschlossen ist (vgl. Wahl/Schütz in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: März 2015, § 42 Rn. 67 m.w.N.). Letzteres ist hier der Fall.

Der Kläger hat unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einen Rechtsanspruch gegenüber der Beklagten, dass diese rechtsfehlerfrei und insbesondere ermessensfehlerfrei darüber entscheidet, ob sie die (ehemalige) Grabstätte von Frau F. als Ehrengrab ausgestaltet. Die Entscheidung der Beklagten darüber, ob sie der (ehemaligen) Grabstätte von Frau F. die Eigenschaft eines Ehrengrabs zuerkennt oder nicht, betrifft den Kläger nicht in subjektiven Rechten. Ein subjektives öffentliches Recht setzt voraus, dass die öffentlich-rechtliche Rechtsordnung einem Rechtssubjekt eine Position individuell so zuordnet, dass das Rechtssubjekt - nicht zwangsläufig ausschließlich - Rechtsmacht erhält und über die Nutzung der Position entscheiden kann (vgl. Wahl in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2014, vor § 42 Abs. 2 Rn. 47). Nicht jede Vorschrift, die einer Behörde Ermessen einräumt, ist subjektiv-rechtlich relevant. Ermächtigungen zum Handeln nach Ermessen finden sich auch in Normen, welche die Rechts- und Interessensphäre des Bürgers nicht betreffen, also dort, wo Ermessenserwägungen nicht um des Bürgers Willen anzustellen sind. Ein allgemeines subjektives öffentliches Recht auf fehlerfreie Ermessensbetätigung (also einen Gesetzesvollziehungsanspruch in Bezug auf § 40 VwVfG) gibt es nicht. Der – grundsätzlich anerkannte – Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung besteht vielmehr nur insoweit, als die Rechtsvorschrift, die zur Ermessensausübung ermächtigt, (zumindest auch) den individuellen Interessen des Klägers zu dienen bestimmt ist (vgl. Wahl/Schütz, a.a.O., § 42 Rn. 84 f. m.w.N.).

Nach diesem Maßstab betrifft eine Entscheidung der Beklagten über die Zuerkennung eines Ehrengrabs für Frau F. den Kläger nicht in subjektiven Rechten. Die Entscheidung, welche verstorbene Person die Beklagte auf ihrem Städtischen Friedhof durch Zuerkennung eines Ehrengrabs eine posthume Ehrung zuteil kommen lässt, erfolgt ausschließlich nach politischen Kriterien. Angesichts der vielfältigen denkbaren und weitgehend möglichen Motivationen für die Zuerkennung einer Ehrung fehlt es bereits an greifbaren rechtlichen Maßstäben. Die Entscheidung ist schließlich nicht dazu bestimmt, den individuellen Interessen Angehöriger der verstorbenen Person oder sonstigen Dritten zu dienen; sie hat diesen gegenüber einen objektiven Gehalt. Weder Angehörige einer verstorbenen Person noch ein Verein - wie der Kläger - als Sachwalter des Andenkens einer verstorbenen Personen können die Zuerkennung eines Ehrengrabs demnach verlangen oder durch die Entscheidung über die Zuerkennung eines Ehrengrabs in subjektiven Rechten verletzt sein.

Zum Ausdruck kommt dies in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung, soweit dort ausgesprochen ist, dass die Zuerkennung von Ehrengrabstätten ausschließlich der Stadt obliegt. Entgegen der Einschätzung des Klägers ist dies keine Zuständigkeitsregelung. Den Regelungsgehalt der Vorschrift auf eine Zuständigkeitsregelung zu beschränken, ist nicht sachgerecht. Die Beklagte ist bereits nach allgemeinen Grundsätzen für die Verwaltung ihrer Friedhöfe zuständig. Die Friedhofsordnung legt dies zugrunde; sie enthält dementsprechend auch sonst keine Regelungen zur Zuständigkeit - insbesondere keine Regelungen, mit denen die Zuständigkeit abweichend vom Grundsatz geregelt würde. Angesichts dessen besteht kein Erfordernis, die ohnehin bestehende Zuständigkeit der Beklagten in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung beschränkt für die Entscheidung über Ehrengräber nochmals auszusprechen. Die Regelung in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung ist sachgerecht vielmehr dahingehend auszulegen, dass der Normgeber hiermit den objektiv-rechtlichen Charakter der Entscheidung über die Zuerkennung eines Ehrengrabs zum Ausdruck gebracht hat. Es ist sachgerecht, dies durch die Regelung in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung klarzustellen, weil der objektiv-rechtliche Charakter der Entscheidung über die Zuerkennung von Ehrengrabstätten in Ausnahme zu dem subjektiv-rechtlichen Gehalt vieler Vorschriften der Friedhofsordnung, zumal in § 12 über die Vergabe von Grabstätten, steht.

Die Klage ist mit dem Hilfsantrag auch deshalb unzulässig, weil der Kläger kein hinreichendes Rechtsschutzbedürfnis hat. Das Rechtsschutzbedürfnis für eine Verpflichtungsklage fehlt wegen des in §§ 42 Abs. 1, Alt. 2, 68 Abs. 2, 74 Abs. 2, 75, 78 Abs. 1 VwGO zum Ausdruck kommenden Antragsgrundsatzes regelmäßig dann, wenn der Kläger vor Klageerhebung keinen entsprechenden Antrag bei der Behörde gestellt hat (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, U. v. 29.06.2009 - 12 A 1638/08 -, juris Rn. 49 m.w.N.). So ist es hier. Der Kläger hat - entgegen seiner Bewertung - die Zuerkennung eines Ehrengrabs nicht vor Klageerhebung bei der Beklagten beantragt. Dies ist erst durch die Antragstellung in der mündlichen Verhandlung Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens geworden. Streitgegenstand des Verwaltungsverfahrens sowie des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist ursprünglich nur der Antrag des Klägers gewesen, ein Grabmal auf der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs errichten zu dürfen, mit dem er Frau F. gedenken und diese ehren möchte, bzw. der Anspruch des Klägers gegenüber der Beklagten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über diesen Antrag. Ursprünglich nicht Streitgegenstand gewesen ist hingegen ein Anspruch des Klägers gegenüber der Beklagten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Zuerkennung oder Anlage einer Ehrengrabstätte im Sinne von § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung.

Der Streitgegenstand bestimmt sich nach dem Klageantrag, der nach dem Maßstab von § 88 VwGO zu ermitteln ist, und dem Klagegrund. Der Antrag des Klägers im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist bereits seinem Wortlaut nach ursprünglich darauf beschränkt gewesen, auf der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs „ein Grabmal“ aufstellen zu dürfen. Dies hat dem bis zur mündlichen Verhandlung schriftsätzlich vorgetragenen Klagebegehren des Klägers entsprochen: Er wollte danach selbst - nach seinen Vorstellungen - ein Grabmal zum Gedenken an Frau F. errichten. Erst in der mündlichen Verhandlung hat der Kläger den Klageantrag hilfsweise erweitert und die Verpflichtung der Beklagten begehrt, über die Zuerkennung eines Ehrengrabs nach § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung zu entscheiden.

Der Klagegrund bestimmt sich im Wesentlichen durch den Gegenstand des Verwaltungsverfahrens. Der Antrag des Klägers vom 18. Februar 2013 an die Beklagte hat ausschließlich das Ansinnen des Klägers zum Gegenstand gehabt, auf der ehemaligen Grabstätte von Frau F. ein Grabmal zu errichten. Der Antrag bezieht sich somit nicht auf die Anlage oder Zuerkennung eines Ehrengrabs durch die Beklagte. Entsprechendes gilt für den Bescheid der Beklagten vom 27. November 2013. Dieser betrifft schon seinem Entscheidungstenor nach ausschließlich das Begehren des Klägers, ein Grabmal errichten zu dürfen. Etwas anderes folgt nicht daraus, dass die Beklagte zur Begründung ihrer Entscheidung die Regelung in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung in Bezug genommen hat. Hiermit ist nicht eine Entscheidung der Beklagten über die Anlage oder Zuerkennung eines Ehrengrabes verbunden gewesen. Vielmehr hat die Beklagte dort klargestellt, dass die ehemalige Grabstätte von Frau F. nicht bereits aufgrund des Bescheids vom 26. August 2010 ein Ehrengrab ist, sondern der Kläger aufgrund dieses Bescheids nur ein Nutzungsrecht an der - nicht belegten - Grabstätte erworben hat. Die Beklagte hat dies ausschließlich als Argument angeführt, das zusätzlich gegen den vom Kläger geltend gemachten Anspruch, ein Grabmal aufstellen zu dürfen, spricht.

Die Klage ist im Sinne einer weiteren selbstständig tragenden Begründung im Hilfsantrag auch unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch gegenüber der Beklagten, dass diese über die Zuerkennung eines Ehrengrabs für Frau F. ermessensfehlerfrei entscheidet. Unabhängig davon, dass die Entscheidung über die Zuerkennung eines Ehrengrabs - wie zuvor dargelegt - objektiv-rechtlichen Charakter hat und dem Kläger insoweit keine subjektiv-öffentlichen Rechte zustehen, folgt dies daraus, dass bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Zuerkennung eines Ehrengrabs nicht erfüllt sind.

Die Zuerkennung oder Anlage eines Ehrengrabs setzt - dies ergibt sich bereits aus der Bezeichnung, systematisch aus dem Regelungszusammenhang in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung sowie nach Sinn und Zweck eines Ehrengrabs - voraus, dass es sich um eine reguläre Grabstätte handelt. Dies hat, wie zuvor in den Ausführungen zur Unbegründetheit des Hauptantrags der Klage dargelegt, zur Voraussetzung, dass die betreffende Grabstätte mit einer Leiche oder Urne belegt ist (vgl. auch Gaedke, a.a.O., Teil III, Kap. 1 § 1 Rn. 12). Eine Grabstätte von Frau F. existiert aktuell aber nicht mehr. Der Beklagten ist deswegen kein Ermessensspielraum über die Zuerkennung eines Ehrengrabs für Frau F. eröffnet. Ein Anspruch des Klägers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Zuerkennung eines Ehrengrabs scheidet  von vornherein aus. Es kommt für die Entscheidung über die Klage deswegen nicht entscheidend auf den Einwand des Klägers an, mit dem Oberbürgermeister der Beklagten habe das sachlich unzuständige Organ der Beklagten über seinen Antrag auf Zuerkennung eines Ehrengrabes entschieden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.