I.

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob der Dienststellenpersonalrat - der Antragsteller - oder der Gesamtpersonalrat - der Beteiligte zu 2) - zur Mitbestimmung bei der Einstellung der Beteiligten zu 3) in den Dienst der Stadt Wolfsburg mitzubestimmen hatte. Die Stadtverwaltung hatte den Gesamtpersonalrat beteiligt.

Bei der Stadtverwaltung Wolfsburg gibt es seit 1961 verselbständigte Dienststellenteile, nämlich den Bauhof einschließlich Fuhrpark, die Feuerwehr, das Garten- und Friedhofsamt, das Stadtkrankenhaus, die Stadtwerke einschließlich Kraftverkehr und die Schulen. 1972 wurde auch der Schlachthof zur selbständigen Dienststelle erklärt. Diese verselbständigten Dienststellen haben Dienststellenpersonalräte. Für den Rest der Stadtverwaltung, die die Bezeichnung Hauptverwaltung trägt, gibt es den Dienststellenpersonalrat "Hauptverwaltung", den Antragsteller. Darüber hinaus besteht ein Gesamtpersonalrat, der Beteiligte zu 2).

1963 stellte der Gesamtpersonalrat in Übereinstimmung mit den Dienststellenpersonalräten einen "Katalog über die Zuständigkeiten der Personalräte" auf. Der Oberstadtdirektor bestätigte diesen Katalog mit Schreiben vom 10. April 1963. Nach Nr. 22 des Kataloges gehört die hier streitige Einstellung von Angestellten bis zur Vergütungsgruppe V a zur Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats. Nach der Zuständigkeitsverteilung der §§ 7, 8, 10 und 11 der Hauptsatzung der Stadt Wolfsburg idF des 10. Nachtrages, gültig seit dem 1. November 1977 bzw. 1. Februar 1978, schließt der Oberstadtdirektor Arbeitsverträge mit Angestellten. Er ist gleichzeitig Dezernent für das Personalamt.

Der Antragsteller behauptet, zwischen ihm und dem Oberstadtdirektor bestünden seit längerer Zeit erhebliche Differenzen über die Frage, ob er oder der Gesamtpersonalrat bei personellen Maßnahmen mitbestimmungsberechtigt sei, die der Oberstadtdirektor im Bereich der Hauptverwaltung vornimmt. Der Oberstadtdirektor beteilige bei solchen Maßnahmen generell den Gesamtpersonalrat und nicht den antragstellenden Personalrat. Am 11. April 1978 teilten der Antragsteller und der Gesamtpersonalrat dem Oberstadtdirektor mit, daß die derzeitige Zuständigkeitsregelung nach einem Beschluß des angerufenen Senats vom 28. September 1973 (P OVG L 3/73) zu ändern sei. Sie forderten den Oberstadtdirektor auf, § 83 Nds PersVG ab 1. Mai 1978 zu befolgen. Die Frist verlängerten sie mit Schreiben vom 12. Mai 1978 bis 1. Juni 1978. Mit Schreiben vom 7. Juli 1978 schlug der Oberstadtdirektor vor, gemeinsam eine Abgrenzung der Zuständigkeiten zu suchen. Hierauf erwiderte der Antragsteller am 13. Juli 1978, er erwarte bis zum 14. Juli 1978, 12.00 Uhr, eine schriftliche Einverständniserklärung und die Erklärung, daß der Oberstadtdirektor in seiner Funktion als Dienststellenleiter "Hauptverwaltung" bestätigt werde. Andernfalls würden gerichtliche Schritte unternommen werden. Da die Stadtverwaltung die Einstellungsangelegenheit von Fräulein ... (als Büchereigehilfin für die Zeit vom 1. September 1978 bis zum 15. Januar 1979) mit Schreiben vom 11. August 1978 wiederum dem Gesamtpersonalrat vorlegte, beschloß der Antragsteller am 28. August 1978, eine Klärung auf dem Rechtswege herbeizuführen.

Er hat dazu vor der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen beim Verwaltungsgericht Braunschweig den Inhalt des oben genannten Beschlusses vom 28. September 1973 vorgetragen und beantragt,

hilfsweise,

Die Beteiligte zu 1) hat beantragt,

Er sei unzulässig, mindestens unbegründet, nachdem sich die Sache ... erledigt habe.

Der Gesamtpersonalrat und die Beteiligte zu 3) haben keinen Antrag gestellt.

Durch den Beschluß vom 17. Januar 1979, auf den im übrigen verwiesen wird, hat die Fachkammer den Antrag und den Hilfsantrag zurückgewiesen. Für die Entscheidung sei von § 83 Nds PersVG auszugehen, der folgenden Wortlaut habe:

"Der Gesamtpersonalrat ist in den Angelegenheiten zu beteiligen, deren Entscheidung der Hauptdienststelle für ihren gesamten Bereich oder für eine ihrer gem. § 6 Abs. 3 zu selbständigen Stellen erklärten Nebenstellen oder Dienststellen vorbehalten ist."

Der antragstellende Dienststellenpersonalrat gehöre nicht zu einer Nebenstelle oder einem Dienststellenteil, die zu einer selbständigen Dienststelle erklärt worden seien. Infolgedessen sei nur der Teil des § 83 a.a.O. anzuwenden, der wie folgt laute: "Der Gesamtpersonalrat ist in den Angelegenheiten zu beteiligen, deren Entscheidung der Hauptdienststelle für ihren gesamten Bereich ... vorbehalten ist."

Diese Bestimmung sei vom Oberverwaltungsgericht in dem Beschluß vom 28. September 1973 dahingehend ausgelegt worden, daß es sich

1. 1.

   um Angelegenheiten handeln müsse, deren Entscheidung der Hauptdienststelle vorbehalten sei,

2. 2.

   diese Entscheidungen entweder für den gesamten Bereich der Dienststelle oder

3. 3.

   für eine ihrer gemäß § 6 Abs. 3 zur selbständigen Dienststelle erklärten Nebenstelle oder

4. 4.

   für eine ihrer gemäß § 6 Abs. 3 zur selbständigen Dienststelle erklärten Dienststellenteile getroffen werden müßten.

Davon ausgehend habe das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, die Beteiligungsbefugnis des Gesamtpersonalrats beziehe sich nach dem Wortlaut des Gesetzes nur auf Entscheidungen der Hauptdienststelle, die den Bereich aller Dienststellen - den gesamten Bereich - "betreffen". Mit den Worten "Entscheidung der Hauptdienststelle für ihren gesamten Bereich" könnten nämlich nicht solche Entscheidungen gemeint sein, die nur die Hauptdienststelle selbst und deren Bedienstete "betreffen". Um eine solche Absicht des Gesetzgebers auszudrücken hätten die Worte für ihren "Bereich" genügt. Das Wort "gesamten" erweise, daß auch diejenigen Dienststellenteile und Nebenstellen von der Entscheidung "betroffen" sein müssen, für deren Angelegenheiten die Hauptdienststelle sich ihre Entscheidung vorbehalten hat. Mit "Entscheidungen der Hauptdienststelle für ihren gesamten Bereich" seien mithin nur solche Entscheidungen gemeint, die gleichzeitig sowohl die Hauptverwaltung als solche, wie auch die Nebenstellen und die Dienststellenteile "betreffen". Damit werde darauf abgestellt, welchen Inhalt die jeweilige Entscheidung habe.

Dieser Auslegung könne nicht gefolgt werden, weil es nach § 83 a.a.O. nicht auf das inhaltliche Betroffensein ankomme. Nach dem Gesetzeswortlaut sei der Gesamtpersonalrat vielmehr in den Angelegenheiten zu beteiligen, deren Entscheidung der Hauptdienststelle für ihren gesamten Bereich "vorbehalten" ist. Es komme also nicht darauf an, ob die Angelegenheit den gesamten Bereich "betrifft", sondern ob sie für den gesamten Bereich "vorbehalten" sei. Ebenso komme es in § 82 Abs. 1 Nds PersVG darauf an, ob die Dienststelle in der Angelegenheit zur Entscheidung "befugt" ist. So ergebe sich aus der Zuständigkeit der Dienststelle die Zuständigkeit des personalvertretungsrechtlichen Organs, d.h. des Personalrats, der Stufenvertretung oder des Gesamtpersonalrats. Ausdrücklich spreche § 82 Abs. 3 a.a.O. von den Angelegenheiten, in denen die übergeordnete Dienststelle "zuständig" sei. Das Prinzip der Zuständigkeit der Dienststelle und damit auch der Personalvertretung durchziehe das gesamte Personalvertretungsrecht und gestalte es. Die Zuständigkeit sei sowohl für die Dienststelle wie auch für den Personalrat die Voraussetzung des Handelns. Daraus entstehe eine Gemeinsamkeit der Arbeitsbereiche. Erst sie schaffe die unerläßliche Voraussetzung für das Kernstück des Personalvertretungsrechts, nämlich die vertrauensvolle Zusammenarbeit. Die gleiche Zuständigkeit werde auch aus praktischen Erwägungen erforderlich. Nur sie lasse sich nämlich verhältnismäßig leicht aus den in der Dienststelle bekannten Vorschriften ablesen und man brauche nicht, wie bei der Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht, die schwierige Frage zu beantworten, welcher Bereich von einer Entscheidung "betroffen" wird. Die Auslegung, die Zuständigkeit der Personalvertretung aus der Zuständigkeit der Dienststelle abzuleiten, vermeide auch verfassungsrechtliche Erörterungen, die das Oberverwaltungsgericht angestellt habe. Aus der dort vorgenommenen Auslegung sei nämlich gefolgert worden, daß bei den verselbständigten Dienststellenteilen eine Personalentscheidung vom Gesamtpersonalrat mitbestimmt werde, während bei der sogenannten Hauptverwaltung der örtliche Personalrat zuständig wäre. Mithin habe es auf der Ebene der örtlichen Personalräte Unterschiede gegeben, die zur Erörterung von Artikel 3 GG führten. Dies erübrige sich, wenn der Gesamtpersonalrat bei allen Entscheidungen mitwirke, für die die Zuständigkeit der Hauptdienststelle vorbehalten sei.

Bei der Anwendung dieser Grundsätze ergebe sich hier, daß die umstrittene Einstellung einer Aushilfskraft für die städtische Bücherei, d.h. einer Angestellten nach der Vergütungsgruppe VIII BAT, dem Oberstadtdirektor für den gesamten Bereich vorbehalten ist, woraus sich die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ergebe. Der antragstellende Dienststellenpersonalrat sei mithin nicht mitbestimmungsberechtigt gewesen.

Gegen diesen am 14. März 1979 zugestellten Beschluß richtet sich die am 27. März 1979 eingegangene Beschwerde des Antragstellers.

Zu ihrer Begründung tragt er vor, daß die Kritik des angefochtenen Beschlusses an dem zitierten Beschluß des Oberverwaltungsgerichts, dieser verwechsele "vorbehalten" und "betroffen" miteinander, nicht durchgreife. Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats im hier vorliegenden Bereich sei es, daß es sich um eine Angelegenheit handele, deren Entscheidung der Hauptdienststelle vorbehalten ist und die Wirkungen für den gesamten Bereich der Stadtverwaltung habe. Im Rahmen der Zuständigkeitsregelung werde also zur Abgrenzung der Befugnisse der Personalvertretungen auf die Zielrichtung der Maßnahme abgestellt.

Dies werde auch durch die historische Entwicklung der Zuständigkeitsregelung bestätigt. Entsprechend der Entwicklung der Behördenorganisation hätten sich im Bereich der Kommunal Verwaltung zunächst Personalräte der jeweiligen einheitlichen Dienststelle Stadtverwaltung gebildet. Diese hätten sämtliche Beschäftigten vertreten. Aufgrund von Verselbständigungsbeschlüssen seien dann Dienststellenpersonalräte gebildet worden, die in den Angelegenheiten beteiligungsberechtigt waren, deren Entscheidung beim Dienststellenleiter des jeweiligen verselbständigten Dienststellenteils lagen. Insoweit, als dienstliche Befugnisse im personalvertretungsrechtlichen Bereich seitens des Leiters der Stadtverwaltung auf die Leiter verselbständigter Dienststellen übergegangen seien, sei hierdurch die zunächst bestehende Zuständigkeit des zuvor gebildeten Personalrats eingeschränkt worden. Der Dienststellenpersonalrat habe dennoch seine ausschließliche Zuständigkeit in seinem Bereich behalten. Die Notwendigkeit eines Gesamtpersonalrats habe sich daraus ergeben, daß die Leiter der Teildienststellen entweder keine oder nur eine beschränkte Zuständigkeit in wichtigeren Angelegenheiten haben, die der Beteiligung einer Personalvertretung bedürfen, und daß ohne Bildung eines Gesamtpersonalrats in den der Hauptdienststelle vorbehaltenen Angelegenheiten überhaupt keine Beteiligung einer Personalvertretung stattfinden würde. Der Gesamtpersonalrat nehme also insoweit die Interessen der Beschäftigten der verselbständigten Teildienststellen wahr bei Maßnahmen, die dem Oberstadtdirektor vorbehalten sind.

Der nach der Neufassung des Gesetzes nunmehr obligatorische Gesamtpersonalrat habe mitzubestimmen bei solchen Entscheidungen, die dem Oberstadtdirektor für den gesamten Bereich vorbehalten sind, in denen also weder eine Zuständigkeit des Personalrats "Hauptdienststelle" noch eine Zuständigkeit der Teildienststellenpersonalräte gegeben sei. Entsprechend der Entwicklung der Behördenstruktur sei nach § 82 Abs. 1 a.a.O. von einer Allzuständigkeit des örtlichen Personalrats auszugehen, der Kompetenzen an die Personalräte der verselbständigten Teildienststellen abgebe, weitere Kompetenzen an den Gesamtpersonalrat, jedoch könne nicht von einer primären Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ausgegangen werden. Dies werde auch dadurch bestätigt, daß der Gesamtpersonalrat als "übergeordneter" Personalrat im Rahmen des Nichteinigungsverfahrens anzusehen sei. Dies widerspreche ebenfalls seiner generellen Erstzuständigkeit.

Die im angefochtenen Beschluß geäußerte Rechtsauffassung verstoße auch gegen das Repräsentationsprinzip, nach dem jeder Personalrat diejenigen Bediensteten vertritt, die ihn gewählt haben. Dies sei ein grundlegendes Prinzip des Personalvertretungsrechts. Darüber hinaus sei die im angefochtenen Beschluß vertretene Abgrenzung des Begriffs "vorbehalten" im Sinne einer abstrakten Zuständigkeitsbereichsregelung keine tragfähige Grundlage zur Kompetenzabgrenzung zwischen dein Personalrat der Dienststelle Hauptverwaltung und dem Gesamtpersonalrat. Personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse habe im Bereich des Antragstellers lediglich der Oberstadtdirektor als Dienststellenleiter. Einen eigenen Dienststellenleiter "Hauptverwaltung" mit entsprechenden Kompetenzen gebe es nicht. Dies wäre auch nicht mit § 62 Abs. 2 NGO vereinbar, wonach der Gemeindedirektor den Geschäftsgang der Verwaltung leite und beaufsichtige. Daraus folge u.a., daß der Gemeindedirektor nicht befugt sei, wesentliche Entscheidungsbefugnisse behördenintern zu delegieren. Unabhängig davon sei im vorliegenden Fall doch aufgrund der Behördenorganisation klar, daß im Bereich der Dienststelle Hauptverwaltung lediglich der Oberstadtdirektor tätig werde. Nehme man das Abgrenzungskriterium "Vorbehaltensein" im Sinne einer abstrakten Zuständigkeitsbereichsregelung, so ergebe sich hieraus keine klare Abgrenzung der Kompetenzen des Personalrats der Dienststelle Hauptverwaltung gegenüber dem Gesamtpersonalrat.

Daraus folgten praktische Konsequenzen für den Mitbestimmungsbereich des Antragstellers, die sich auch in allen großen Kommunalverwaltungen ergäben. Konsequenz hieraus sei nämlich, daß der Personalrat der Dienststelle Hauptverwaltung, weil es eben hier leinen eigenen Dienststellenleiter gebe, weniger Kompetenzen als der Personalrat einer verselbständigten Dienststelle habe. Er habe im wesentlichen keine eigenen Kompetenzen in Ausfüllung der Mitbestimmungs- bzw. Mitwirkungsrechte. Diese Konsequenz widerspreche letztlich dem Willen des Gesetzes.

Der Antragsteller beantragt,

Die Beteiligte zu 1) beantragt,

Sie tritt der Beschwerdebegründung entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Gesamtpersonalrat und die Beteiligte zu 3) haben sich nicht geäußert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze verwiesen.

II.

Die Beschwerde ist form- und fristgerecht eingelegt und auch sonst zulässig, sie ist jedoch nicht begründet.

Der Antragsteller stützt sich zur Begründung von Antrag und Beschwerde im wesentlichen auf den Beschluß P OVG L 3/73 (Nds) vom 28. September 1973, jedoch vermag der Senat nicht, weiterhin an diesem Beschluß festzuhalten; Wortlaut und Sinn des oben wiedergegebenen § 83 Nds PersVG stehen dem entgegen.

Auszugehen ist, wie es auch in dem angefochtenen Beschluß anklingt, von dem das Personalvertretungsrecht beherrschenden Zuständigkeitsgrundsatz. Das heißt, die Zuständigkeit der Personalvertretung hinsichtlich ihrer Mitwirkung richtet sich nach der Zuständigkeit der Dienststelle hinsichtlich der zu treffenden Entscheidung. Mitzuwirken hat also die Personalvertretung, die der Dienststelle zugeordnet ist. Es bereitet in der Regel keine Schwierigkeit, die zu beteiligende Personalvertretung festzustellen.

Dieser Grundsatz wird durchbrochen, und die Feststellung der zuständigen Personalvertretung könnte Schwierigkeiten bereifen in den Fällen, in denen aufgrund einer nach § 6 Abs. 3 Nds PersVG erfolgten Verselbständigung von Dienststellenteilen nach § 63 Abs. 1 Nds PersVG ein Gesamtpersonalrat gebildet worden ist. Hier sind nämlich der Hauptdienststelle zwei Personalvertretungen zugeordnet.

Der Gesetzgeber mußte also die Frage lösen, in welchen Fällen welche Personalvertretung zu beteiligen ist.

Dazu bestimmt § 83 Nds PersVG, daß der Gesamtpersonalrat in den Angelegenheiten zu beteiligen ist, deren Entscheidung der Hauptdienststelle für ihren gesamten Bereich vorbehalten ist (die übrigen Fälle können hier unbeachtet bleiben), d.h., das Gesetz stellt darauf ab, ob die Hauptdienststelle (handelnd durch ihren Leiter oder einen sonst zuständigen Bediensteten) die Entscheidung zu treffen hat.

Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, daß die Beteiligte zu 1) richtigerweise den Gesamtpersonalrat beteiligt hat; denn die Entscheidung über die hier in Rede stehende Angelegenheit, nämlich die Einstellung der Beteiligten zu 3), war allein dem Oberstadtdirektor vorbehalten, und zwar für alle Dienststellen und Dienststellenteile der Stadt Wolfsburg.

In diesem Punkt macht der Beschluß vom 28. September 1973 einen nicht nachzuvollziehenden und auch nicht überzeugend begründeten Schritt, indem er aus dem "Entscheidungsvorbehalt" auf ein "Betroffensein" schließt. Das ist mit dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes nicht zu vereinbaren. Auch führt die Gegenüberstellung des "gesamten" Bereichs der Hauptdienststelle und ihres "eigenen" (d.h. engeren) Bereichs nicht weiter, weil auch hierbei in dem Beschluß vom 28. September 1973 vom Betroffensein ausgegangen wird, das eben im Gesetz keine Stütze findet.

Für den vorliegenden Fall kann auch dahingestellt bleiben, was das Gesetz unter dem "gesamten" Bereich versteht. Gleichgültig, ob damit die Gesamtheit der Dienststelle einschließlich aller verselbständigten Teile oder nur die Hauptdienststelle schlechthin, die ihrerseits tatsächlich keine Einheit bilden muß, gemeint ist, hier wäre jedenfalls allein die Hauptdienststelle berufen gewesen, über die Einstellung der Beteiligten zu 3) zu entscheiden.

Auch der Hinweis auf das Repräsentationsprinzip kann der Beschwerde nicht zum Erfolg verhelfen. Denn die beiden Personalvertretungen werden (mindestens auch) von den Bediensteten der Hauptdienstelle gewählt und diese Bediensteten werden von einer der beiden Personalvertretungen repräsentiert je nach dem Bereich ihrer Beteiligung. Es trifft zwar zu, daß unter den gegebenen organisatorischen Umständen der Personalrat der Hauptdienststelle unmittelbar (im übrigen muß der Gesamtpersonalrat ihm Gelegenheit zur Äußerung geben) nur noch in unbedeutenderen Angelegenheiten zu beteiligen ist, das aber ist eine Folge der Fassung des § 83 Nds PersVG und nicht durch das Gericht, sondern nur durch den Gesetzgeber zu ändern.

Nach alledem muß der Beschwerde der Erfolg versagt bleiben.

Eine Kostenentscheidung ergeht im Beschlußverfahren nicht. Die Rechtsbeschwerde kann nicht zugelassen werden, da keine der hierfür vom Gesetz aufgestellten Voraussetzungen vorliegt.