Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist als Verpflichtungsklage zulässig, nachdem der Klageantrag in der mündlichen Verhandlung entsprechend konkretisiert worden ist. Der Kläger hat seinen Antrag auch der Höhe nach konkretisiert, nachdem diese Frage in der mündlichen Verhandlung erörtert worden war. Dafür war maßgeblich:

Für die Höhe der Dürrebeihilfe ist Nummer 6 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 maßgeblich. Nach Nummer 6.1 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 beträgt die "Bruttobeihilfeintensität der gewährten Billigkeitsleistung" bis zu 50 % des maßgeblichen Schadensbetrags. Nach Nummer 5.4 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 ist der nach den Nummern 5.1 und 5.2 errechnete Schaden um das zumutbar verwertbare Privatvermögen zu kürzen, insbesondere das kurzfristig verwertbare Privatvermögen. Bei Einzelunternehmen wird dafür die Summe des Vermögens der haftenden natürlichen Personen und deren Ehegatten berücksichtigt, das über der Hälfte des nach den Nummern 5.1 und 5.2 errechneten Schadens liegt. Dafür sollen die Vermögensverhältnisse gelten, die am 30. Juni 2018 bestanden. Der Kläger hat für seinen Antrag den Schaden mit 23 884,92 Euro angemeldet. Dieser angemeldete Schaden ist unstreitig. Das Privatvermögen der Eheleute beträgt nach den Angaben des Klägers im Antrag 24 133 Euro, nämlich 6 053 Euro auf privaten Konten und 18 080 Euro als private Spareinlagen. Gelder auf privaten Konten oder Spareinlagen sind kurzfristig verwertbar. Dass es sich bei beiden Beträgen um Gelder handelt, die die Ehefrau des Klägers fürsich zurückgelegt hat, hindert die Anrechnung nicht. Denn die Verwaltungsvereinbarung sieht es ausdrücklich vor, dass auch das Vermögen des Ehepartners der haftenden natürlichen Person berücksichtigt wird. Diese Berücksichtigung hält das Gericht auch nicht für sachwidrig. Die Beklagte folgt damit der allgemeinen Lebenserfahrung, dass Eheleute einander in existenziellen Notlagen beistehen. Die Verhältnismäßigkeit dieser Anrechnung für den Ehepartner wird dadurch gewährleistet, dass er nur für die Hälfte des Schadens mit herangezogen wird, indem nämlich nur dasjenige Vermögen berücksichtigt wird, das größer als die Hälfte des Schadens ist. Überdies wird nur das zumutbar verwertbare Vermögen berücksichtigt, so dass Besonderheiten des Einzelfalls stets Rechnung getragen werden kann. Solche sind hier aber nicht dargetan. Daraus ergibt sich ein Kürzungsbetrag von 12 190,54 Euro, nämlich 24 133 Euro anzurechnendes Vermögen abzüglich (23 884,92 Euro errechneter Schaden: 2 =) 11 942,46 Euro = 12 190,54 Euro. Damit wäre rechnerisch eine Dürrehilfe von 4 862,13 Euro möglich, und zwar 23 884,92 Euro - 12 190,54 = 11 694,38 Euro, und davon 41,57664 % - nach dem Erlass vom 23. August 2019. Das ist auch der Betrag, auf den der Kläger seinen Klageantrag konkretisiert hat.

Die Klage ist unbegründet. Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch nicht zu und der Bescheid vom 28. Juni 2019 verletzt ihn nicht in seinen Rechten.

Es trifft nicht zu, dass bereits dann Anspruch auf eine Dürrebeihilfe besteht, wenn es durch die Dürre zu einem Schaden gekommen ist. Für diese Auffassung hat der Kläger keine Rechtsgrundlage bezeichnet, es gibt auch keine:

Die Dürrebeihilfe 2018 ist nicht gesetzlich geregelt, sondern erfolgt auf der Grundlage der Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BAnz AT 31.08.2015 B4). Diese Richtlinie ist der Europäischen Kommission als Beihilferegelung notifiziert worden. Auf dieser Rahmenrichtlinie beruhen die Verwaltungsvereinbarungen des Bundes und der Länder vom 8. Oktober 2018 und vom 18. April 2019. In diesen Verwaltungsvereinbarungen heißt es, dass die deutsche Rahmenrichtlinie auf die "vorliegende" Vereinbarung jeweils "vollumfänglich" Anwendung finde, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthalte.

Ein - gebundener - Anspruch auf die Bewilligung der Dürrebeihilfe steht dem Kläger danach nicht zu. Die Dürrebeihilfe ist eine freiwillige Leistung, über die die Beklagte nach ihrem pflichtmäßigen Ermessen entscheidet. Das beschreibt Nummer 1.2 der Rahmenrichtlinie. Danach besteht ein Rechtsanspruch auf Gewährung der Zuwendungen nicht. Die jeweilige Bewilligungsstelle entscheidet nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und, soweit diese strenger sind, der Verwaltungsvereinbarungen. Die Gewährung der Zuwendung steht unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel. Das Ermessen, das der Beklagten dabei zusteht, ist nicht auf Null reduziert. Dazu hat der Kläger nichts dargelegt.

Der Kläger hat aber auch keinen Anspruch auf eine erneute Ermessensentscheidung über seinen Antrag nach der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019, weil er nicht hinreichend dargelegt hat, dass der landwirtschaftliche Betrieb in seiner Existenz gefährdet war.

Die Beklagte hat ihr Ermessen willkürfrei ausgeübt. Für die Ermessensausübung hat die Beklagte die Rahmenrichtlinie zu beachten, außerdem die Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019, soweit diese strengere Bestimmungen enthält. Die Verwaltungsvereinbarung enthält strengere Vorschriften in diesem Sinn, soweit sie besondere Voraussetzungen für die Hilfe und soweit sie die Bemessung der Hilfe regelt.

Nach Nummer 3 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 werden Billigkeitsleistungen nur gewährt, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30 Prozent zurückgegangen ist. Die durchschnittliche Jahreserzeugung ist der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraums unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes.

Nach Nummer 4.1 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 können in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden, die im Sinne des Anhanges I der Verordnung (EU) Nr. 702/2014 "der Kommission vom 25. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Arten von Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union" Kleinstunternehmen, kleine Unternehmen oder mittlere Unternehmen sind und deren Geschäftstätigkeit die Primärproduktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse einschließlich Imkerei und Wanderschäferei umfasst. Eine Existenzgefährdung in diesem Sinn liegt nach Nummer 4.2 vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Nummer 5.1 und 5.2 errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum.

Der Kläger ist nach Nummer 4.2 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 in Verbindung mit Tabelle 4 deren Anlage nicht in seiner Existenz gefährdet gewesen.

Der nach Nummer 5.1 und 5.2 errechnete Schaden übersteigt den Cashflow III im Sinn dieser Regelungen nicht, und zwar nach beiden Berechnungsarten der Beklagten nicht. Die Beklagte hat einen Cashflow III von 44 170,75 Euro, beziehungsweise von 33 863,42 Euro errechnet. Das ist jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden:

Cashflow ist die Finanzkraft eines Unternehmens, mit der es Geldvermögen bilden und Investitionen finanzieren kann, also der Einnahmeüberschuss. Er kann zum Beispiel aus dem Jahresabschluss ermittelt werden und errechnet sich aus Unternehmenseinnahmen minus Unternehmensausgaben plus Einlagen minus Entnahmen (Alsing, Lexikon Landwirtschaft, 3. Auflage München 1995, Artikel "cash-flow", S. 112). Zur Ermittlung des Cashflow III verwenden die Länder das Berechnungsschema der Tabelle 4 der Anlage zu der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019. Außerdem beschreibt die Beklagte in ihrem Merkblatt zur Dürrehilfe 2018 Niedersachsen/Bremen (s. 5 f.) den Cashflow folgendermaßen:

"Der Cash Flow gibt den von einem Unternehmen erzielten Geldzufluss während eines Wirtschaftsjahres an. Er ist die Differenz zwischen den geldwerten Zuflüssen, die einem Unternehmen zukommen, sowie den geldwerten Abflüssen des Unternehmens. Der Cash Flow ist eine Größe, die Veränderungen der Liquidität über einen Zeitraum misst. Zur Berechnung sind die o.a. Jahresabschlüsse und Einkommensbescheide einzureichen bzw. die steuerlichen Buchführungsunterlagen.

Cash Flow III 1. Stufe: hier werden Einlagen/Einkünfte in der Berechnung mitberücksichtigt. Betriebe, bei denen der ermittelte Schaden über diesen Wert liegt, werden vorrangig bearbeitet. - Cash Flow III 2. Stufe hier werden nur die sonstigen Einlagen in der Berechnung berücksichtig. Der ermittelte Schaden muss über diesen Wert liegen damit eine Existenzgefährdung vorliegt."

Nach Tabelle 4 zu der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 ist für die Ermittlung des Cashflow II zum Cashflow I hinzuzuzählen, was an Einlagen zugeflossen ist "(bzw. bei jurist. Personen Entnahme aus Rücklagen)" und vom Cashflow I abzuziehen, was an Entnahmen abgeflossen ist "(bzw. bei jurist. Personen Einstellung in Rücklagen, Ausschüttung)".

Die Beklagte hat beim Kläger "Einlagen aus Privatvermögen" von 23 000 Euro für 2014/2015, von 38 000 Euro für 2015/2016 und von 5 000 Euro für 2016/2017 zum Cashflow I hinzugezählt. Das ist im Ergebnis nicht zu beanstanden:

Zwar ist die Einlage "aus Privatvermögen" bei einem landwirtschaftlichen Betrieb, der nicht als juristische Person geführt wird, nicht zahlungswirksam. Denn das Geld ist immer im Einzelunternehmen vorhanden. Der Landwirt haftet in diesem Fall mit seinem gesamten Vermögen und es erfolgt auch keine getrennte steuerliche Veranlagung für den landwirtschaftlichen Betrieb einerseits und den Kläger andererseits. Das gilt umso mehr für den Kläger, der "privat" kein gesondertes Konto führt. Das Gericht hat allerdings in der mündlichen Verhandlung nicht feststellen können, dass es sich bei den genannten drei Beträgen tatsächlich um Buchungsposten aus "Privatvermögen" gehandelt hat, die zahlungsunwirksam waren, und die deshalb beim Cashflow nicht hätten berücksichtigt werden dürfen. Zwar hat die Landberatung für den Kläger im Antragsformular diese Positionen als "Einlagen aus Privatvermögen" deklariert. Der Kläger hat aber nicht erläutern können, was es damit auf sich hat, insbesondere nicht im Hinblick darauf, dass er für Betrieb und Privates nur ein einziges einheitliches Konto führt. Er ist vielmehr zu der Bewertung gekommen, dass das mit dem Privatvermögen nicht passe.

Die Kammer sieht sich in der Bewertung, dass die Beklagte diese Beträge im Ergebnis mit Recht als zahlungswirksamen Überschuss behandelt hat, dadurch bestätigt, dass der Kläger sich eingelassen hat, er habe nur das gebaut, was er auch habe bezahlen können. Aufgrund seiner schlechten Erfahrungen mit der Dürre 2003 habe er immer so gewirtschaftet, dass er finanziell nicht an seine Grenzen gegangen sei. Der Kläger macht zwar seinerseits mit Recht geltend, dass er nun bei der Dürrehilfe gerade wegen dieses umsichtigen Wirtschaftens schlechter gestellt werde als Betriebe, die riskant gewirtschaftet hätten. Es ist auch nachvollziehbar, dass er sich deshalb gerade wegen seines soliden Wirtschaftens ungerecht behandelt fühlt. Darin sieht die Kammer aber keinen Ermessensfehler der Beklagten. Bei den freiwilligen Leistungen bestimmt die Beklagte die Berechtigten nach Ermessen. Dieses Auswahlermessen hat die Beklagte sachgerecht ausgeübt. Die Beklagte bewilligt die Dürrehilfe denjenigen Betrieben, die nach ihren Maßstäben in der Existenz gefährdet sind. Davon sind nach dem Cash-Flow-III-Kriterium diejenigen Betriebe ausgeschlossen, die solide genug gewirtschaftet haben, um einen Überschuss zu erzielen, der größer ist als der Schaden. Da Ziel der Dürrehilfe ist, Existenzbedrohungen zu vermeiden oder zu mildern, ist es nicht zu beanstanden, dass für die Leistungsberechtigung nur auf die Bedrohung in der Existenz abgestellt wird und nicht auf die Gründe dafür - etwa den Grund, warum der Cashflow III kleiner war als der Schaden. Ob diese Differenzierung zu Lasten der solider wirtschaftenden Betriebe zweckmäßig ist, hat das Gericht nicht zu prüfen.

Das Gericht teilt nicht die Auffassung des Klägers, der Überschuss berücksichtige nicht die Ursachen beziehungsweise den "Sinn und Zweck" der Dürrebeihilfe. Das Gegenteil ist der Fall, denn der Zweck ist nach dem soeben Ausgeführten, Betrieben zu helfen, die durch die Dürre in ihrer Existenz bedroht waren. In welchem Umfang in einer Notlage Überschüsse zur Verfügung stehen, ist offensichtlich ein sachnahes und geeignetes Kriterium für eine Existenzbedrohung.

Es ist auch nicht ermessensfehlerhaft, dass die Beklagte auf einen Durchschnitt des Cashflow III aus drei vorangegangenen Jahren abstellt. Zwar ist es zutreffend, dass dieser Wert nicht den Überschuss darstellt, der zur Zeit der Dürre dem Schaden gegenüberstand. Das Gericht sieht es gleichwohl als sachgerecht an, den Durchschnitt aus den vorangegangenen drei Jahren zu wählen. Diese Vorgehensweise dient einer Verwaltungsabwicklung nach einem Maßstab, den alle Antragsteller zumutbar erfüllen können. Die Werte der drei vorangegangenen Jahre stehen in einem zeitlichen Zusammenhang zum Schadensjahr, der so eng ist, dass von ihnen noch eine angemessene Aussagekraft erwartet werden kann. Den Durchschnitt aus drei Jahren heranzuziehen, gewährleistet eine größere Einzelfallgerechtigkeit, weil bei nur ein oder zwei Bezugsjahren das Risiko größer wäre, dass die Werte "Ausreißer" wiedergeben, die für die wirtschaftliche Lage des Betriebs nicht repräsentativ sind. Die Beklagte hat das in der mündlichen Verhandlung erläutert, indem sie angeführt hat, dass die letzten drei Jahre gewählt worden seien, damit alle Antragsteller die Buchabschlüsse vorliegen haben konnten. Damit habe eine zuverlässige Datenbasis geschaffen werden sollen, die allen Antragstellern zur Verfügung stand und mit der plausibel nachvollziehbar und transparent zu einem Ergebnis gekommen werden konnte.

Das Gericht sieht nach alledem keine Veranlassung zu problematisieren, dass die Beklagte die Regelvermutung der Nummer 4.2 Satz 2 und die daraus folgende Darlegungserleichterung für die landwirtschaftlichen Betriebe in ihrer Bewilligungspraxis umgedreht hat und in der Regel annimmt, dass eine Existenzgefährdung nicht vorliegt, wenn der Cashflow III größer ist als der Schaden. Das kann zwar die Darlegungslast im Verwaltungsverfahren verschoben haben. Es ist aber nicht erkennbar, dass sich das auf die Entscheidung der Beklagten ausgewirkt hat. Denn der Kläger hat auch im Verwaltungsprozess nach dem oben Ausgeführten nicht hinreichend dargelegt, dass die Voraussetzungen für die richtig verstandene Regelvermutung vorliegen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 der Zivilprozessordnung.

Gründe für eine Zulassung der Berufung nach § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO liegen vor, weil die Frage grundsätzliche Bedeutung hat, ob das Gericht bei der Beurteilung der Ermessensentscheidung über die Dürrehilfe seine Bewertung der Einlagen aus Privatvermögen im Sinn der Tabelle 4 zu der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 an die Stelle der Bewertung der Beklagten setzen darf.