Der Kläger wendet sich als Testamentsvollstrecker über den Nachlass des Herrn B. gegen die Verbindlichkeitserklärung eines Sanierungsplans durch den Beklagten, der Grundlage für die Sanierung einer Altenlastenfläche in H. sein soll.

Das zu sanierende, insgesamt rd. 25.000 m² große Grundstück, das im Norden durch eine Wohnsiedlung, im Osten und Süden jeweils durch eine Straße und im Westen durch zwei Teiche begrenzt wird, wurde seit Ende des 19. Jahrhunderts industriell genutzt. Diese Nutzung begann im Jahre 1873 mit der Ansiedlung eines Unternehmens, das neben einer Ölmühle insbesondere die Fabrikation und den Verkauf von Leim, Kunstdünger und chemischen Produkten aller Art betrieb. Nach dem Verkauf dieser Firma an ein anderes Unternehmen erfolgte dort ab 1882 die Herstellung von Schwefelsäure und ab 1891 die industrielle Gewinnung von Nickel. Im Jahre 1897 wurde das Unternehmen an die G. mbH (AEMG) verkauft, die dort mehrere Produktionsanlagen (insbesondere ein Bädergebäude, eine Laugerei, eine Werkstatt und eine Kraftwerkszentrale) errichtete und das Gelände bis zum 1. Weltkrieg  - und sodann nochmals in den Jahren zwischen 1926 und 1929 -  zur Gewinnung von Nickel, Kupfer und Kobalt, ab 1918 vorübergehend auch zum Zwecke des Torfabbaus nutzte. In der Zeit seit 1929 lag das Gelände weitgehend brach, bevor dort im Jahre 1948 eine Glashütte gegründet wurde, in der in der Folgezeit mundgeblasene Glaswaren produziert wurden. Im Jahre 1955 wurde die Glashütte von einem anderen Unternehmen übernommen, das dort Getränkeflaschen, Tintengläser und andere Glaswaren herstellte. Nachdem dieser Betrieb im Jahre 1966 geschlossen worden war, wurde das gesamte Gelände an Herrn B. verkauft, der im Jahre 1997 verstorben ist und sein Grund- und Kapitalvermögen weitgehend einer nach ihm benannten gemeinnützigen Stiftung vermacht hat, deren Stiftungszweck in der Seniorenförderung besteht. Ein Teil des Geländes wurde in der Folgezeit (u.a. von Herrn B. selbst) als Schrott- bzw. Autowrackplatz, ein Teil der insbesondere im östlichen Grundstücksbereich vorhandenen Gebäude zeitweise gewerblich (u.a. als Werkstatt und als Verkaufslager für gebrauchte Möbel, Haushaltsgegenstände u.ä.) genutzt. Der westliche Grundstücksbereich wurde im Laufe der Zeit in weiten Teilen mit Bauschutt und Baustellenabfällen aufgefüllt und lag seit dem brach.

Aufgrund von zunächst von der Stadt H. auf dem fraglichen Gelände durchgeführten Boden- und Grundwasseruntersuchungen ergaben sich konkrete Anhaltspunkte für einen Altlastenverdacht, die sich anlässlich weiterer, nunmehr vom Beklagten fortgeführter Untersuchungen im Jahre 1994 bestätigten. Dabei wurden insbesondere eine massive Auffüllung des Geländes mit Bauabfällen, Schlacke u.ä., Bodenverunreinigungen durch Mineralölkohlenwasserstoffe, polycyclische aromatische Kohlenwasserstoffe, Phenole und schwermetallhaltige Rückstände sowie Grundwasserbelastungen mit Schwermetallen (z.B. Nickel, Kupfer und Arsen), Phenolen und polycyclischen aromatischen Kohlenwasserstoffen festgestellt. Im Hinblick darauf gab der Beklagte Herrn B. als damaligem Grundstückseigentümer weitergehende Sanierungsuntersuchungen auf, die dieser  - bzw. nach dessen Ableben der Kläger als Testamentsvollstrecker -  durch ein in M. ansässiges Planungsbüro durchführen ließ.

Im Februar 2000 erklärte sich der Kläger bereit, das fragliche Gelände sanieren zu lassen; anschließend legte er einen von dem o.g. Planungsbüro in Abstimmung mit dem Beklagten erstellten Sanierungsplan für das Altlastengelände der ehemaligen Glashütte vom 14.03.2000 vor und stellte unter dem 09.05.2000 beim Beklagten den Antrag, diesen Sanierungsplan für verbindlich zu erklären. In dem Sanierungsplan wurden zunächst die anlässlich der vorangegangenen Untersuchungen des Beklagten bzw. des Planungsbüros selbst gewonnenen Erkenntnisse bestätigt, dass in Teilbereichen des Geländes sowohl Boden- als auch Grundwasserverunreinigungen durch Schwermetalle, Phenole und Kohlenwasserstoffe festgestellt worden seien, wobei der Gutachter davon ausgeht, dass die Verunreinigungen durch Schwermetalle wahrscheinlich auf die Ablagerung von Schlacken aus der früheren Nickel-, Kupfer- und Kobaltproduktion und die Kohlenwasserstoff- und Phenolverunreinigungen auf den früheren Einsatz von Teer- und Schwerölen zum Betrieb der Öfen der ehemaligen Kraftwerkszentrale zurückzuführen sind. Darüber hinaus seien aufgrund der langjährigen Lagerung von Schrottfahrzeugen sowie Metall- und sonstigen Abfällen punktuelle oberflächennahe Belastungen durch Kohlenwasserstoffe und Schwermetalle nicht auszuschließen. Der größtenteils um das Jahr 1900 herum errichtete Gebäudebestand sei generell in einem schlechten Zustand und teilweise verfallen. Ein Teil dieser Gebäude sei zwischenzeitlich bereits zurückgebaut und von dort in der Vergangenheit gelagerten Abfällen (Schrott, Autoteile, Sperrmüll, Bauschutt) geräumt worden. Mit der geplanten Sanierung verfolge der Auftraggeber das Ziel, das Gelände baureif zu machen und dort künftig einen Seniorenstift  - u.a. mit Ferienhäusern für Senioren, einem Trainingsgelände für Senioren, einem Bereich mit Therapie- und Gymnastikräumen, einer Einrichtung zur Tages- und Kurzzeitpflege sowie dazugehörigen Parkplätzen und Außenanlagen -  zu errichten (insoweit hat die Stadt H. zwischenzeitlich erste Schritte für eine Überplanung des Geländes mit dem Ziel einer Ausweisung als Mischgebiet eingeleitet). Zu diesem Zweck solle der belastete Boden im Bereich der künftig geplanten Wohnnutzung vollständig ausgehoben und anschließend mit unbelastetem Bodenmaterial verfüllt werden. Das insoweit ausgehobene belastete Bodenmaterial solle im Hinblick darauf, dass bei einer Entsorgung dieses Materials in einer Abfalldeponie Transport- und Verwertungskosten in Höhe von ca. 4,94 Mio. DM anfallen würden, zur Errichtung eines Landschaftsbauwerks (Lärmschutzwalls) auf dem Gelände verwendet werden; dieser Lärmschutzwall solle dann mit einer undurchlässigen Folie und einem Mutterbodenauftrag versehen und anschließend bepflanzt werden, was Kosten in Höhe von insgesamt etwa 417.000 DM verursachen werde. In den übrigen Bereichen des Geländes sei dagegen vorgesehen, lediglich den Oberboden (in einer Stärke von 20-30 cm) auszuheben und zu entsorgen bzw. bei den geplanten Außenanlagen einen 30 cm starken Mutterboden auf die vorhandenen belasteten Bodenauffüllungen aufzubringen. Darüber hinaus sollten die vorhandenen Baulichkeiten teilweise (etwa ein Teil der Kraftwerkszentrale, ein baufälliger Schornstein und eine vorhandene Tankanlage) abgebrochen bzw. zurückgebaut, im Übrigen erhalten und restauriert werden. Soweit es die festgestellten lokalen Grundwasserverunreinigungen betreffe, seien diese zwischenzeitlich zum Teil saniert worden. Im Übrigen sei auf der Grundlage der bislang durchgeführten Untersuchungen noch keine abschließende Risikobewertung möglich; insoweit müssten vielmehr nach Fertigstellung des Lärmschutzwalles noch weitere Untersuchungen durchgeführt und zu diesem Zweck zusätzliche Grundwassermessstellen eingerichtet werden.

Nachdem der Beklagte anschließend die Träger öffentlicher Belange (u.a. seine eigenen Fachbehörden sowie die Nds. Landesämter für Ökologie und Bodenforschung) beteiligt und diese keine bzw. keine durch entsprechende Nebenbestimmungen ausräumbare Bedenken gegen die geplante Sanierung erhoben hatten, erklärte er dem Kläger gegenüber mit Bescheid vom 04.12.2000 den Sanierungsplan vom 14.03.2000 für verbindlich. Dieser Bescheid wurde mit einer Reihe von Nebenbestimmungen versehen. So wurde dem Kläger u.a. aufgegeben, eine Betriebs- und Gewässerschadenshaftpflichtversicherung abzuschließen (A 13), aus den auf den Freiflächen des Sanierungsgeländes lagernden Halden mit Boden-/Abfallgemischen die Störstoffe mittels einer mobilen Recyclinganlage zu separieren und diese Recyclinganlage nur in Abstimmung mit der Unteren Abfall- und Bodenschutzbehörde sowie dem Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt einzusetzen (A 16 u. 17), die im Bereich der östlichen Teichufer eingebrachten, mit Bau- und sonstigen Abfällen vermischten Bodenmassen in einem mindestens 1 m breiten Streifen zu entfernen, durch anderes Bodenmaterial zu ersetzen und zur Gestaltung eines naturnahen Uferbereichs wechselnde Böschungsneigungen anzulegen und die dort vorhandene Bepflanzung zu ergänzen (A 21) sowie das geplante Landschaftsbauwerk (Lärmschutzwall) u.a. mit einer mindestens 2,5 mm dicken und beidseitig strukturierten Kunststoffdichtungsbahn zu versehen (B 6). Darüber hinaus wurde angeordnet, nach Fertigstellung der vom Gutachter für erforderlich gehaltenen neuen Grundwassermessstellen Grundwasserproben aus allen vorhandenen Messstellen zu entnehmen und diese auf bestimmte, sodann im Einzelnen bezeichnete Parameter zu untersuchen (D 2). Zur Begründung wurde insoweit ausgeführt, dass die beigefügten Nebenbestimmungen, die auf entsprechenden Forderungen der im Verfahren beteiligten Träger öffentlicher Belange beruhten, erforderlich seien, um eine ordnungsgemäße Durchführung der Sanierung zu gewährleisten und Gefahren für die Allgemeinheit zu verhindern.

Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und machte geltend, dass es sich bei dem zu sanierenden Altlastengrundstück um eine der ältesten Industriebrachen der Stadt H. handele, die zuletzt sowohl von der Stadt als auch vom Beklagten selbst jahrzehntelang zur Ablagerung von Baumaterialien, Bauschutt und sonstigen Abfällen genutzt worden sei. Insoweit seien von den zuständigen Behörden weder die erforderlichen Genehmigungsverfahren beachtet noch ausreichende Kontrollen durchgeführt worden, obwohl auf dem Grundstück bereits seit Jahrzehnten Altlasten ruhten; so hätten dort beispielsweise mindestens 34 Jahre lang zwei vollgefüllte Schweröltanks gelegen, ohne dass sich die Behörden darum gekümmert hätten. Vor diesem Hintergrund sei es nicht gerechtfertigt, der gemeinnützigen I. -Stiftung nunmehr die alleinige Last der Altlastensanierung aufzuerlegen, zumal diese dazu weder finanziell noch mit dem ihr zur Verfügung stehenden ehrenamtlichen Personal in der Lage sei. Auf diesen Gesichtspunkt, insbesondere auf den mit der Sanierung verbundenen Kostenaufwand, sei der Beklagte mit keinem Wort eingegangen, so dass die angefochtene Verbindlichkeitserklärung schon aus diesem Grund rechtswidrig sei. Dasselbe gelte für einen Teil der der Verbindlichkeitserklärung beigefügten Nebenbestimmungen. Der geforderte Abschluss einer Schadenshaftpflichtversicherung sei nicht erforderlich; eine solche habe auch bei den Voreigentümern nie bestanden. Bei der auf dem Sanierungsgelände einzusetzenden Recyclinganlage handele es sich um eine ordnungsgemäße Anlage, die nicht in den Zuständigkeitsbereich des Beklagten falle. Die vom Beklagten im Bereich der östlichen Teichufer geforderten Maßnahmen seien nicht erforderlich, weil dort seit 30 Jahren ein natürliches Ufer vorhanden sei, das beibehalten werden könne und auf dem sich im Übrigen bereits seit geraumer Zeit eine entsprechende Flora und Fauna entwickelt habe. Soweit der Beklagte hinsichtlich der Errichtung des Lärmschutzwalles eine in besonderer Weise ausgestaltete Kunststoffdichtungsbahn fordere, sei diese ebenfalls nicht erforderlich; insoweit reiche es vielmehr völlig aus, wenn eine normale Entwässerungsschicht, evtl. Dränagerohre mit ausreichender Funktion, verlegt würden. Schließlich sei auch die angeordnete Grundwasserüberwachung nicht notwendig, weil insoweit keine konkrete Gefährdung und deshalb kein Grund dafür erkennbar sei, das Grundwasser auf die vom Beklagten im Einzelnen genannten Parameter zu untersuchen.

Im Laufe des Widerspruchsverfahrens kamen die Beteiligten überein, die für die Sanierung künftig noch anfallenden Kosten durch das mit der Erstellung des Sanierungsplans beauftragte Planungsbüro abschätzen zu lassen und auf dieser Grundlage sodann eine (aus Sicht des Beklagten erforderliche) Sicherheitsleistung zu errechnen. Das genannte Planungsbüro kam in seiner Stellungnahme vom 06.04.2001 zu dem Ergebnis, dass für die noch durchzuführenden Sanierungsmaßnahmen (Aushub, Bearbeitung und Wiedereinbau des belasteten Bodenmaterials, Abbruch vorhandener Baulichkeiten, Herstellung eines Lärmschutzwalls, Grundwasseruntersuchungen durch neue Messstellen sowie  - falls erforderlich -  Grundwassersanierung) von einem Sanierungsaufwand von insgesamt 866.000 DM auszugehen sei. Im Hinblick darauf teilte der Beklagte dem Kläger anschließend mit, dass er einen Sicherheitseinbehalt von 850.000 DM für erforderlich halte.

Mit Bescheid vom 06.03.2002 wies die Bezirksregierung J. den Widerspruch des Klägers zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Der Einwand des Klägers, die angefochtene Verbindlichkeitserklärung enthalte keinerlei Hinweis auf die zu erwartenden Sanierungskosten, sei angesichts der zwischenzeitlich ermittelten Kosten und der darauf aufbauenden Berechnung eines Sicherheitseinbehalts nicht mehr relevant. Angesichts der derzeitigen Grundstückspreise im Bereich der Stadt H. und der von dieser mit dem Ziel einer Ausweisung als Mischgebiet eingeleiteten Überplanung des Altlastengeländes könne bei konservativer Annahme von einem Grundstückspreis von 50-94 DM/m² und damit von einem Gesamtwert des Altlastengrundstück von 1,25 bis 2,35 Mio. DM ausgegangen werden, der die ermittelten Kosten erheblich übersteige. Die vom Kläger angegriffenen Nebenbestimmungen seien ebenfalls rechtmäßig. Der Abschluss einer Betriebs- und Gewässerschadenshaftpflichtversicherung sei im Hinblick auf mögliche Störfälle notwendig, zumal der vorgelegte Sanierungsplan keine konkreten Angaben zu Fachunternehmen enthalte, die mit der Durchführung der anstehenden Sanierungsmaßnahmen beauftragt werden sollten und die üblicherweise entsprechende Versicherungen selbst abschlössen. Soweit es die auf dem Sanierungsgelände einzusetzende mobile Recyclinganlage betreffe, sei neben der Unteren Bodenschutzbehörde auch das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt zuständig, soweit es um die Einhaltung der Arbeitsschutzbestimmungen beim Einsatz von Fremdfirmen gehe. Die vom Beklagten im Bereich der Teichufer geforderten Maßnahmen seien ungeachtet dessen, dass sich dort zwischenzeitlich eine naturnahe Ufervegetation ausgebildet habe, rechtmäßig, weil die zuvor eingebrachten und mit Bauschutt und anderen Abfällen vermischten Bodenmassen zu erheblichen Beeinträchtigungen des östlichen Uferbereichs, nämlich zu einer Veränderung der Böschungsneigung, einer Beeinträchtigung der Vegetationsdecke und zu einem Eintrag von Schadstoffen, geführt hätten. Dieser Eingriff in die Natur und Landschaft sei durch die vom Beklagten geforderten und insgesamt als angemessen anzusehenden Maßnahmen zu kompensieren. Die Forderung des Beklagten, den geplanten Lärmschutzwall mit einer mindestens 2,5 mm starken und beidseitig strukturierten Kunststoffdichtungsbahn zu versehen, sei ebenfalls gerechtfertigt, weil eine derartige Ausgestaltung dem derzeitigen Stand der Technik bei der endgültigen Ablagerung von Abfällen entspreche. Auch die angeordnete Grundwasserüberwachung, zu der der Sanierungsverantwortliche gesetzlich verpflichtet sei, sei im Hinblick darauf, dass eine Belastung des Grundwassers durch die bislang durchgeführten Untersuchungen bereits belegt sei, nicht zu beanstanden. Im Übrigen habe der Beklagte zwischenzeitlich bereits ausdrücklich erklärt, dass der vorgegebene Parameterumfang im Einvernehmen mit den zuständigen Fachbehörden reduziert werden könne.

Der Kläger hat daraufhin am 09.04.2002 unter Wiederholung seines bisherigen Vorbringens Klage erhoben. Soweit es die zu erwartenden Sanierungskosten betrifft, macht er ergänzend geltend, dass die im Widerspruchsbescheid angenommenen Grundstückspreise unrealistisch seien. Bei einer Gewerbefläche, von der hier auszugehen sei, könne allenfalls ein Quadratmeterpreis von 7,50 € und damit im Ergebnis ein Grundstückswert von insgesamt 187.500 € zugrunde gelegt werden; insbesondere sei insoweit von dem derzeitigen Zustand der Fläche, nicht dagegen von einer künftig ggf. möglichen anderweitigen Nutzung aufgrund geänderter Bauleitplanung auszugehen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 04.12.2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06.03.2002 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt aus den Gründen der angefochtenen Bescheide,

die Klage abzuweisen.

Ergänzend trägt er vor, dass zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr nachvollzogen werden könne, ob und inwieweit das fragliche Gelände in der Vergangenheit auch von ihm selbst bzw. von der Stadt H. als Lagerstätte o.ä. genutzt worden sei. Auch von der Existenz der beiden gefüllten Schweröltanks habe er erst im Rahmen der durchgeführten Altlasten- bzw. Sanierungsuntersuchungen erfahren. Aufgrund der vorliegenden Gutachten stehe allerdings fest, dass die nunmehr zu sanierenden Boden- und Grundwasserverunreinigungen auf die frühere industrielle Nutzung durch die AEMG bzw. die Glashütte und auf die nachfolgende gewerbliche Nutzung als Schrottplatz zurückzuführen seien. Die vom Kläger aufgeworfene Kostenfrage sei im vorliegenden Verfahren, in dem es nicht um eine behördliche Sanierungsanordnung gehe, nicht zu prüfen; abgesehen davon lägen insoweit auch entsprechende Kostenschätzungen vor. Soweit es das Landschaftsbauwerk betreffe, sei dieses zwischenzeitlich entsprechend der Verbindlichkeitserklärung  - insbesondere mit der dort geforderten Kunststoffdichtungsbahn -  tatsächlich errichtet worden, so dass sich die diesbezüglichen Einwände des Klägers erledigt hätten.