Die zulässige Berufung ist in vollem Umfang begründet. Die Kläger können nach Maßgabe ihres im Berufungsverfahren neugefaßten Antrages von der Beklagten beanspruchen, es zu unterlassen, für den Fall der Benennung von Beratern eine Auswahl zu treffen.

1. Die Klage ist zulässig.

Das Verwaltungsgericht hat die Zulässigkeit des Rechtsweges zu den Verwaltungsgerichten zutreffend bejaht. Das mit der Klage verfolgte Begehren ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art i.S. von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Ob eine solche vorliegt, bestimmt sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird. Stellt der Streitgegenstand eine unmittelbare Rechtsfolge eines dem öffentlichen Recht zuzuordnenden Rechtsverhältnisses dar, so ist die Streitigkeit öffentlich-rechtlicher Art (Gemeinsamer Senat der Obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschl. v. 4. 6. 1974 - GmS - OGB 2/73 -, NJW 1974, 2087; BVerwGE 71, 183 ff, 187 [BVerwG 18.04.1985 - 3 C 34/84] und Urt. v. 6. 11. 1986 - BVerwG 3 C 72.84 -, DVBl 1987, 364 ff). Das ist hier der Fall. Der von den Klägern geltend gemachte Unterlassungsanspruch bezieht sich auf die Tätigkeit der Beklagten im Rahmen der Aufgabenzuweisung des § 1 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl I S. 920), zuletzt geändert durch Art. 95 Nr. 5 EGAO 1977 vom 14. Dezember 1976 (BGBl I S. 3341) - IHKG -. Die Klägerin zu 1. als Mitglied der Beklagten rügt außerdem eine Überschreitung der Kammerbefugnisse gegenüber den Mitgliedern. Beides betrifft die im öffentlichen Recht wurzelnde Verwaltungstätigkeit der Beklagten gemäß § 1 IHKG. Soweit die Kläger sich im Laufe des Verfahrens zum Verhalten der Beklagten auch unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten geäußert haben, läßt dies die Zulässigkeit der Klage im Verwaltungsrechtsweg unberührt (vgl. Kopp, VwGO, 7. Aufl. 1986, § 40 RdNr. 5). Die Prüfung des angerufenen Verwaltungsgerichts erstreckt sich nur auf die Gründe, für die eben dieser Rechtsweg eröffnet ist (vgl. Eyermann/Fröhler, VwGO, 8. Aufl. 1980, § 40 RdNr. 31 m.w.N.).

Gegen die Zulässigkeit der Klage als allgemeine Leistungsklage mit einem auf Unterlassung gerichteten Begehren bestehen ebenfalls keine Bedenken. Da sich die Kläger gegen ein schlichtes Verwaltungshandeln der Beklagten wenden, kommt keine andere Klageart in Betracht. Das gilt auch für die Klägerin zu 1. hinsichtlich der gerügten Verletzung von Mitgliedschaftsrechten. Allen Mitgliedern eines öffentlich-rechtlichen Zwangsverbandes (vgl. §§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 IHKG) steht ein letztlich aus Art. 2 Abs. 1 GG fließender Unterlassungsanspruch gegenüber solchen Verbandsmaßnahmen zu, die nicht den gesetzlichen Verbandsaufgaben entsprechen (vgl. BVerfGE 10, 89, 102, 104 [BVerfG 29.07.1959 - 1 BvR 394/58];  38 [BVerfG 14.07.1959 - 2 BvF 1/58];  281, 297, 299, 303).

Schließlich begegnet auch die Neufassung des Klageantrages im Berufungsverfahren keinen rechtlichen Bedenken, da sie lediglich eine Konkretisierung des bisherigen Begehrens darstellen.

2. Die Klage ist auch begründet.

Das beanstandete Verhalten der Beklagten verletzt das Grundrecht der Kläger aus Art. 12 Abs. 1 GG; es greift in das Recht der Kläger zur freien Berufsausübung ein. Hierauf kann sich auch die Klägerin zu 1. als juristische Person des Privatrechts berufen (BVerfGE 50, 290, 362). Das Verhalten der Beklagten bedarf nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage, an der es hier fehlt.

Durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, daß ein (unzulässiger) Eingriff in dieses Grundrecht auch in den faktischen Auswirkungen einer staatlichen Maßnahme liegen kann, wenn sie in engem Zusammenhang der Berufsausübung steht und eine deutlich erkennbare objektiv berufsregelnde Tendenz aufweist (vgl. BVerfGE 46, 120, 137;  49, 24, 47; BVerwGE 71, 183, 191) [BVerwG 18.04.1985 - 3 C 34/84]. So steht es nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. April 1985 (BVerwGE 71, 183 ff) der Annahme einer Grundrechtsbeeinträchtigung durch die Veröffentlichung einer Arzneimittel-Transparentsliste nicht entgegen, daß die Veröffentlichung nur mittelbare Wirkungen entfaltet und die möglichen wirtschaftlichen Nachteile für die Arzneimittelhersteller allein auf dem autonomen Verhalten Dritter beruhen; denn weder schützen die Grundrechte nur gegenüber obrigkeitlich regelnden Maßnahmen noch erfordern sie generell, daß die Belastung des einzelnen unmittelbare Folge der staatlichen Maßnahme ist. Unter Berücksichtigung der Schutzfunktion des jeweiligen Grundrechts kann vielmehr - je nach Art und Ausmaß auch eine tatsächliche Betroffenheit des Grundrechtsträgers einen Grundrechtseingriff bedeuten. Hieran anknüpfend führt das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 6. November 1981 - 3 C 72.84 -, DVBl 1987, 364 ff aus, in jedem Falle werde (aber) in das Grundrecht der Berufsfreiheit dann eingegriffen, wenn eine an Dritte gerichtete staatliche Maßnahme gezielt die Berufsausübung eines Grundrechtsträgers einschränken solle. Es hat dabei einen aus Art. 12 Abs. 1 GG herzuleitenden Unterlassensanspruch auch dann anerkannt, wenn die Beeinträchtigung sich faktisch in Form des Ausschlusses bestimmter Unternehmen von subventionierten Betreuertätigkeiten äußert. Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung, der sich der Senat anschließt, ist auch die Auskunftspraxis der Beklagten als grundrechtsrelevanter Eingriff zu werten.

Es braucht im Verfahren der Kläger nicht entschieden zu werden, unter welchen Umständen die Auskunftspraxis einer Behörde allgemein geeignet sein kann, einen Eingriff in die grundgesetzlich geschützte Betätigungsfreiheit des Unternehmers zu begründen. Eingriffsqualität kann diese Praxis jedenfalls dann gewinnen, wenn die Erteilung von Auskünften Bestandteil der kontinuierlich ausgeübten Verwaltungstätigkeit im Rahmen der behördlichen Zuständigkeit ist und die Ratsuchenden sich in Kenntnis dieser Zuständigkeit und im Vertrauen auf die damit verbundene besondere Sachkunde mit Anfragen an die Behörde wenden. Bei den wirtschafts- und berufsständischen Kammern sind diese Voraussetzungen gegeben.

Die Auskunftspraxis der Beklagten führt nach dem Ergebnis der Verhandlung vor dem Senat auch zu nicht unerheblichen wirtschaftlichen Nachteilen für die Kläger. Die Beklagte hat dargelegt, sie benenne bei Anfragen nach wirtschaftlichen Beratern im Rahmen der Subventionsprogramme für Existenzgründer nach Landes- oder Bundesrichtlinien nur qualifizierte und zuverlässige Berater. Die Kläger benenne sie nicht, da sie nach ihrem Informationsstand nicht davon ausgehen könne, daß diese ihre Aufgaben ordnungsgemäß wahrnähmen. Die Beratertätigkeit im Rahmen der bezeichneten Programme wird wegen der Kostenübernahme durch die öffentliche Hand in erheblichem Maße nachgefragt. Bei der Beklagten gehen jährlich etwa 150 bis 200 qualifizierte Anfragen von potentiellen Existenzgründern nach Wirtschaftsberatern ein. Die Beklagte benennt aus einem Kreis von ca. 10 bis 15 ihr bekannter und geeignet erscheinender Berater jeweils zwei oder drei im Wechsel. Bei grober Schätzung entfallen auf diese Weise auf jeden Berater etwa 10 Benennungen. Die Chance, daß es in einigen dieser Fälle später auch zu honorarpflichtigen Geschäftskontakten kommt, kann angesichts der Kostenübernahme durch die öffentliche Hand nicht gering veranschlagt werden. Einen Anhaltspunkt für die wirtschaftliche Bedeutung der zu erwartenden Aufträge geben die Förderungsrichtlinien. Nach Ziffer 5.4 der Bundesrichtlinien (aaO) kann für eine Existenzgründungsberatung höchtens ein Zuschuß von 2.500,-- DM, nach Ziffer 4.3.2 der EGP-Richtlinien höchstens ein solcher von 1.500,-- DM für eine Erstberatung gewährt werden. Selbst wenn nur in der Hälfte der Fälle Honorarforderungen zugrunde gelegt werden, würde dies einen Umsatzrückgang von mindestens 10.000,-- DM jährlich bedeuten.

Das Auskunftsverhalten der Beklagten hat hiernach einen meßbaren Einfluß auf Geschäftsumfang und -tätigkeit der benannten Berater. Der Ausschluß der Kläger aus diesem Personenkreis durch Nichtbenennung bewirkt Umsatzeinbußen, die jedenfalls nicht als vernachlässigbar gering bezeichnet werden können. Der Sachverhalt unterscheidet sich insoweit von der Entscheidung des Senats zur Aufnahme in die Liste "Kunst am Bau" (Urt. v. 27. 5. 1982 - 8 OVG A 73/81 -, NJW 83, 1218). Der Senat hat eine Grundrechtsbeeinträchtigung in jenem Falle verneint, weil durch die Aufnahme in die Liste eine zu einer konkreten Gewinnerwartung verdichtete Chance noch nicht bewirkt wurde.

Nach Auffassung des Senats wohnt dem Auskunftsverhalten der Beklagten auch ein finales, wirtschaftslenkendes Element inne. Die Beklagte will mit dem Ausschluß ihr ungeeignet erscheinender Beratungsfirmen aus dem Kreise der empfohlenen Unternehmen dazu beitragen, das Ansehen der Wirtschaftsberater in der Bevölkerung zu erhalten und im Interesse potentieller Auftraggeber sowie im öffentlichen Interesse an der effektiven Vergabe öffentlicher Mittel schlechte Beratungsleistungen zu verhindern. Mit dieser gewollten und verwirklichten Zielsetzung überschreitet das Verhalten der Beklagten die Grenze zu einer grundrechtsneutralen Änderung der gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Es handelt sich um eine Maßnahme, mit der die Beklagte kraft ihrer hoheitlichen Aufgabenstellung in den wirtschaftlichen Prozeß eingreift, um zu Lasten bestimmter Unternehmen einen im öffentlichen Interesse erwünschten Erfolg herbeizuführen (BVerwGE 71, 183, 194) [BVerwG 18.04.1985 - 3 C 34/84]. Der von der Beklagten bezweckte Erfolg stellt sich nicht lediglich als Begleiterscheinung einer staatlichen Maßnahme mit anderer Zielsetzung dar. Die Beklagte bedient sich der mit ihrer Funktion als wirtschaftlicher Schaltstelle verbundenen Möglichkeiten, um einen ihr wirtschafts-, sozial- oder gesellschaftspolitisch erwünscht erscheinenden Lauf des Wirtschaftslebens herzustellen. Dies geschieht zwar anders als in den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. April 1985 und 6. November 1986 (aaO) nicht dadurch, daß die Beklagte eine einem negativen Werturteil über die Kläger gleichkommende Liste veröffentlicht oder diese durch Verwaltungsrichtlinien von der Heranziehung bei Förderungsprogrammen von vornherein ausschließt. Für den Grundrechtseingriff kommt es jedoch nicht auf das Lenkungsinstrument, sondern nur auf dessen Zielsetzung an.

Für die Rechtmäßigkeit ihres Verhaltens kann sich die Beklagte nicht auf § 1 IHKG oder die zitierten Bundes- und Landesrichtlinien (aaO) stützen. Die Richtlinien selbst kommen als hinreichende Rechtsgrundlage einer Berufsausübungsregelung bereits deshalb nicht in Betracht, weil es gerade Sinn des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG ist, die Regelung der Berufsausübung der vollziehenden Gewalt zu entziehen und dem Gesetzgeber zur Regelung zu überweisen (BVerwG, Urt. v. 6. 11. 1986, aaO).

§ 1 Abs. 1 IHKG umschreibt den Aufgabenbereich der Beklagten in seinen wesentlichen Zügen und stellt somit die Grundlage für deren Tätigkeit dar. Hiernach obliegt es der Beklagten, das Gesamtinteresse der ihr zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirks wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen sowie andere Behörden zu unterstützen und zu beraten. Diese gesetzliche Aufgabenzuweisung reicht als gesetzliche Grundlage für das Verhalten der Beklagten im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG ebenfalls nicht aus. Sie ist hierfür zu unbestimmt und zu weit gefaßt. Dies erklärt sich daraus, daß die Bestimmung schon von ihrer Zielrichtung her keine Eingriffsermächtigung, sondern eine Förderungsermächtigung ist und mit dieser Maßgabe rechtsstaatlichen Grundsätzen durchaus genügt (vgl. Fröhler/Kormann, GewArch. 84, 177 ff, 181, 183; teilweise a.A. zu § 91 HO VGH Mannheim, Beschl. v. 2. 7. 1985 - 14 S 942/85 -, NJW 1986, 340).

Aus der Zielrichtung des § 1 IHKG folgt kein Verbot für die Beklagte, sich von jeglicher Anbahnung von Geschäftskontakten zwischen Subventionsbewerbern und wirtschaftlichen Beratern fernzuhalten. Ihre Mitwirkung ist unter Nr. 5.6 der EGP-Richtlinien des Landes Schleswig-Holstein sogar ausdrücklich vorgesehen (Gegenzeichnung der Beratungsvereinbarungen). Diese Mitwirkung legt es nahe, daß die Beklagte anfragenden Dritten auch im Vorstadium Auskünfte erteilt. Entschließt sich die Beklagte dazu, derartige Auskünfte zu erteilen, so ist ihr Verhalten jedoch nicht nur an dem sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebenden Willkürverbot zu messen, sondern vor allem an Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beklagte befürchtet zu Recht, daß schlechte Beratungsleistungen dem Ansehen der in diesem Bereich tätigen Unternehmen in der Öffentlichkeit abträglich sein und negative Folgen für das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft nach sich ziehen können. Derartige Überlegungen müssen aber in einem Gesetzgebungsverfahren zur Geltung gebracht werden. Ein anderes Ergebnis wäre mit dem Schutzzweck des Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar, weil es dem Staat erlauben würde, ohne Beachtung grundrechtlicher Schutzbedingungen unternehmerisches Verhalten zu steuern und die unternehmerische Dispositions- und Betätigungsfreiheit einzuschränken und womöglich auszuhöhlen (BVerwGE 71, 183, 194) [BVerwG 18.04.1985 - 3 C 34/84].

Nach alledem ist die Beklagte verpflichtet, den durch ihr Verhalten bei der Benennung von Beratern bewirkten Eingriff in das Grundrecht der Kläger aus Art. 12 Abs. 1 GG zu unterlassen. Die Beklagte ist verpflichtet, ihre tatsächliche Handhabung zu ändern, sei es, daß sie die Kläger künftig auch benennt oder von der Benennung von Beratern überhaupt absieht. Im Falle weiterer Benennungen ist sie allerdings aus Gründen ihrer räumlich begrenzten Zuständigkeit berechtigt, sich auf die in ihrem Kammerbezirk ansässigen Unternehmen, soweit ihr deren Benennungswünsche bekannt sind, zu beschränken. Einer Auseinandersetzung mit der Frage, ob die Klägerin zu 1. als Mitglied der Beklagten ihr Unterlassungsbegehren auch noch mit Erfolg auf die behauptete Verletzung von Mitgliedschaftsrechten stützen kann, bedarf es danach nicht mehr.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, ihre vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision war nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, weil die Frage der faktischen Grundrechtsbeeinträchtigung durch schlicht hoheitliches Handeln grundsätzliche Bedeutung hat und im Anschluß an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. November 1986 (- BVerwG 3 C 72.84 -, DVBl 1987, 364 ff) einer weiteren Klärung bedarf.

Dubslaff

Atzler

Heeren-Jank