Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid vom 7. Juli 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist Art. 54 Abs. 1 der Verordnung (EG) 882/2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 v. 30. April 2004, S. 1ff.), zuletzt geändert durch VO (EU) 2017/1389 v. 26. Juli 2017 (ABl. L 195 v. 27 Juli 2017, S. 9 f.), i.V.m. Anhang VI Teil A Nr. 1 zu Art. 17 Abs. 5 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Informationen der Verbraucher über Lebensmittel - Lebensmittelinformationsverordnung - LMIV (Abl. L 304 v. 22. November 2011, S. 18 ff.), zuletzt geändert durch VO (EU) 2015/2283 v. 25. November 2015 (ABl. L 327 v. 11. Dezember 2015, S. 1 ff.).

Die spezielle unionsrechtliche Kontrollermächtigung in Art. 54 Abs. 1 VO (EG) 882/2004 geht der in § 39 des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuches - LFGB - normierten Eingriffsbefugnis, die der Beklagte herangezogen hat, insoweit vor (vgl. zum Anwendungsvorrang bereits Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 28. Oktober 2013 - ME 132/13 -, juris Rn. 10 und 16; VGH Mannheim, Urteil v. 16. Juni 2014 - 9 S 1273/13 -, juris Rn. 22 f.). Der Anwendungsbereich der VO (EG) 882/2004 erstreckt sich nach deren Art. 1 b) u.a. auf Kontrollen, die darauf abzielen, den Verbraucherschutz, einschließlich der Kennzeichnung von Futtermitteln und Lebensmitteln und sonstiger Formen der Verbraucherinformation, sicherzustellen.

Der von dem Beklagten als zuständiger Behörde für die Lebensmittelüberwachung erlassene Bescheid ist zunächst formell rechtmäßig, insbesondere ist die erforderliche Anhörung gem. § 28 VwVfG erfolgt. Der Klägerin ist im Vorfeld des Bescheiderlasses hinreichend rechtliches Gehör u.a im Rahmen der Gespräche mit den Mitarbeitern des Beklagten am 19. Februar und 25. April 2016 gewährt worden. Eine besondere Form für die Anhörung ist nicht vorgesehen, insbesondere ist ein schriftliches Verfahren nicht erforderlich. Auch von der Absicht, weitere verwaltungsrechtliche Schritte einzuleiten bzw. einen Bescheid zu erlassen, hat der Beklagte die Klägerin in Kenntnis gesetzt. Zudem hat die Klägerin im Vorfeld des Bescheides eine ausführliche Stellungnahme vom 23. Mai 2016 übersandt (vgl. Bl. 44 ff. BA 001).

Der Bescheid ist auch in materieller Hinsicht rechtlich nicht zu beanstanden.

Nach Art. 54 Abs. 1 der Verordnung (EG) 882/2004 trifft die zuständige Behörde bei Feststellung eines Verstoßes gegen u.a. lebensmittelrechtliche Vorschriften (vgl. Art. 2 Abs. 10 der VO) die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass der Unternehmer Abhilfe schafft. Zu den Maßnahmen können gem. Art. 54 Abs. 2 b) der Verordnung u.a. die Einschränkung oder Untersagung des Inverkehrbringens von Lebensmitteln oder gem. Art. 54 Abs. 2 h) das Ergreifen sonstiger Maßnahmen, die von der zuständigen Behörde für angemessen erachtet werden, gehören.

Aufgrund des Inverkehrbringens der hier maßgeblichen Schweine- oder Putenschnitzel ohne eine Kennzeichnung, die das Behandlungsverfahren der Flüssigwürzung erkennen lässt, lag ein Verstoß i.S.d. Art. 54 Abs. 1 der Verordnung (EG) 882/2004 gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften vor. Der Bescheid ist, soweit er eine Kennzeichnungsverpflichtung enthält, rechtlich nicht zu beanstanden, wobei der Beklagte in der mündlichen Verhandlung (nochmals) klargestellt hat, dass über das Behandlungsverfahren nicht nur durch die Bezeichnung „flüssig gewürzt“, sondern auch durch eine vergleichbare Kennzeichnung informiert werden kann.

Im Bereich des Lebensmittelrechts ergeben sich die einzuhaltenden Kennzeichnungspflichten u.a. aus der VO (EU) 1169/2011 - LMIV. Im Vordergrund für den europäischen Verordnungsgeber stand die Verbesserung des Verbraucherschutzes (vgl. Art. 1 Abs. 1 VO (EU) 1169/2011). Die LMIV bildet die Grundlage für die Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus in Bezug auf Informationen über Lebensmittel unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Erwartungen der Verbraucher und ihrer unterschiedlichen Informationsbedürfnisse.

Zunächst enthält Art. 7 Abs. 1 LMIV ein allgemeines Irreführungsverbot für Informationen über Lebensmittel. Anhang VI zu Art. 17 Abs. 5 LMIV beinhaltet spezielle Vorschriften für die verpflichtenden Bezeichnungen eines Lebensmittels und die Angaben, die erforderlich sind. Nach Anhang VI Teil A Nr. 1 LMIV enthält die Bezeichnung des Lebensmittels Angaben zum physikalischen Zustand des Lebensmittels oder zur besonderen Behandlung, die es erfahren hat (z.B. pulverisiert, wieder eingefroren, gefriergetrocknet, tiefgefroren, konzentriert, geräuchert), sofern die Unterlassung einer solchen Angabe geeignet wäre, den Käufer irrezuführen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist eine Irreführung nicht nur dann anzunehmen, wenn ein Verbraucher mehr oder etwas Besseres erwartet bzw. ein schlechteres Erzeugnis erhält, als er sich vorgestellt hat. Denn die genannten Vorschriften stellen gerade nicht - anders als etwa § 11 Abs. 2 Nr. 2 b) LFGB - darauf ab, ob die Produkte in ihrem Wert gemindert sind. Vielmehr dienen das allgemeine Irreführungsverbot und insbesondere die Kennzeichnungspflichten in Anhang VI der LMIV vornehmlich der größtmöglichen Transparenz und Entscheidungsfreiheit der Verbraucher. Dies ergibt sich bereits aus Art. 3 Abs. 1 LMIV, wonach die Bereitstellung von Informationen über Lebensmittel den Zweck verfolgt, den Endverbrauchern eine Grundlage für eine fundierte Wahl und die sichere Verwendung von Lebensmitteln unter besonderer Berücksichtigung von gesundheitlichen, wirtschaftlichen, umweltbezogenen, sozialen und ethischen Gesichtspunkten zu ermöglichen. Dementsprechend heißt es in Erwägungsgrund Nr. 17 der LMIV: „Die Einführung verpflichtender Informationen über Lebensmittel sollte hauptsächlich den Zweck erfüllen, die Verbraucher in die Lage zu versetzen, das gewünschte Lebensmittel zu finden und in geeigneter Weise zu verwenden und eine Wahl zu treffen, die ihren individuellen Ernährungsbedürfnissen entspricht.“ Die Aufzählung der Behandlungsmethoden in Anhang VI zu Art. 17 Abs. 5 Nr. 1 LMIV ist dabei nicht abschließend. Auch zeigen die beispielhaft genannten Behandlungsmethoden, wie etwa „wieder eingefroren“, dass es auf das Vorhandensein bestimmter Inhaltsstoffe nicht ankommt. Die möglichst umfassende Transparenz als Zielsetzung der LMIV gebietet im Übrigen eine weite Auslegung des Wortlauts einer im Einzelfall anwendbaren Kennzeichnungsregelung - hier in Bezug auf die „besondere Behandlung“.

Nach Art. 4 Abs. 2 LMIV ist bei der Prüfung, ob verpflichtende Angaben erforderlich sind, um Verbraucher zu einer fundierten Wahl zu befähigen, zu berücksichtigen, ob ein eine Mehrheit der Verbraucher betreffender Bedarf an bestimmten Informationen besteht, denen sie erhebliche Bedeutung beimessen, oder ob Verbrauchern nach allgemeiner Auffassung ein Nutzen durch die Information entsteht. Eine Bezeichnung eines Erzeugnisses ist bereits dann irreführend, wenn sie bei einer Auslegung nach der Verkehrsauffassung geeignet ist, bei dem in Frage kommenden Verbraucher eine falsche Vorstellung über die tatsächlichen Verhältnisse hervorzurufen.

Bei der Beurteilung, ob die betreffende bzw. unterlassene Bezeichnung des Lebensmittels geeignet ist, den Käufer irrezuführen, ist in erster Linie die mutmaßliche Erwartung eines Durchschnittsverbrauchers, der angemessen gut unterrichtet und angemessen aufmerksam und kritisch ist, unter Berücksichtigung sozialer, kultureller und sprachlicher Faktoren zugrunde zu legen und zu prüfen, wie der Durchschnittsverbraucher die Bezeichnung bzw. unterlassene Bezeichnung wahrscheinlich auffassen wird (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 7. April 2011 - 13 LA 58/10 -, juris Rn. 9 m.w.N.). Dies lässt sich in der Regel ohne ein Sachverständigengutachten und ohne eine Verbraucherbefragung feststellen (vgl. EuGH, Urteil v. 16. Juli 1998 - C-210/96; BVerwG, Beschluss v. 18. Oktober 2000 - 1 B 45/00; VGH München, Urteil v. 17. Mai 2000 - 25 B 97.3555; jeweils juris). Bei der Feststellung der allgemeinen Verkehrsauffassung über ein bestimmtes Lebensmittel begründen die von der Deutschen Lebensmittelbuch-Kommission beschlossenen Leitsätze (vgl. § 15 LFGB) eine Vermutungswirkung dafür, was der Verbraucher von einem in den Leitsätzen beschriebenen Lebensmittel erwartet (BVerwG, Beschluss v. 18. Oktober 2000 - 1 B 45/00; OVG NRW, Beschluss v. 8. August 2008 - 13 B 1022/08; jeweils juris).

Nach diesen Maßstäben handelt es sich zur Überzeugung des Gerichts bei der Flüssigwürzung um eine besondere Behandlungsmethode i.S.d. Anhangs VI Teil A Nr. 1 LMIV, die ohne eine entsprechende Kennzeichnung geeignet ist, den Verbraucher bzw. Käufer in die Irre zu führen.

Die bisher vorhandene Bezeichnung „Schweine-„ bzw. „Putenschnitzel“, „paniert und gegart“ ist nicht geeignet, einer Irreführung hinreichend vorzubeugen. Nach den Leitsätzen für Fleisch und Fleischerzeugnisse (Neufassung v. 25. November 2015, GMBl 2015 S. 1357, vgl. dort unter I. Nr. 2.508.1) ist ein Schnitzel bei warmblütigen Tieren eine zum Kurzbraten oder Grillen geeignete Scheibe von in natürlichem Zusammenhang belassenem sehnen- und fettgewebsarmen Fleisch. Der durchschnittliche Verbraucher erwartet also, dass das in dem Produkt enthaltene Fleisch in seinem natürlichen Zusammenhang belassen wurde bzw. seinen ursprünglichen Zustand behalten und keine besondere Behandlungsmethode erfahren hat. Darüber hinaus darf grundsätzlich nur eine Panade aufgetragen sein. Auch die Bezeichnung „Schweinefleisch (74%)“ im Zutatenverzeichnis erweckt die Erwartung, dass es sich um unbehandeltes Fleisch handelt. Denn unter „Fleisch“ wird nur die Skelettmuskulatur mit anhaftendem oder eingelagertem Fett- und Bindegewebe sowie eingelagerten Lymphknoten, Nerven, Gefäßen und Speicheldrüsen verstanden. Bei Fleischerzeugnissen, die auch im Verbraucherhaushalt zubereitet werden, schließt die Bezeichnung „Fleisch“ teilweise auch einen Anteil an eingewachsenen Knochen und Knorpeln ein bzw. bei Schweinefleisch u.U. auch die Schwarte (vgl. Ziff. 1.1 der Leitsätze für Fleisch und Fleischerzeugnisse). Diese Erwartungen der Verbraucher werden ohne die Kennzeichnung der Flüssigwürzung nicht erfüllt. Die vorliegend vermarkteten Fleischerzeugnisse werden aufgrund der Flüssigwürzung nicht mehr in ihrem natürlichen Zusammenhang belassen. Die aus Wasser, Salz und einer Gewürzmischung bestehende Lake wird in das Fleisch injiziert und bleibt auch nach dem Garprozess nicht ohne Auswirkungen auf die Zusammensetzung und die Beschaffenheit. Selbst wenn die mengenmäßige Bezeichnung (74 %) korrekt angegeben ist, ändert dies nichts daran, dass der durchschnittliche Verbraucher von der unter der Panade befindlichen Scheibe Fleisch nicht erwartet, dass diese mit einer Flüssigwürzung behandelt worden ist. Der Verbraucher ist ohne die Kennzeichnung der Flüssigwürzung nicht in der Lage, die von der Klägerin vermarkteten Schweine- und Putenschnitzel in Bezug auf die unter der Panade befindliche Scheibe Fleisch von anderen, nicht flüssig gewürzten und naturbelassenen Fleischbestandteilen anderer Produkte zu unterscheiden. Es ist auch davon auszugehen, dass Verbraucher dem Umstand, ob eine Scheibe Fleisch flüssig gewürzt ist oder nicht, eine erhebliche Bedeutung beimessen.

Es musste letztlich nicht abschließend geklärt werden, ob das in der Flüssigwürzung enthaltene zugesetzte Wasser vollständig beim Garprozess wieder verdampft (so die Ausführungen des Dr. S. vom Sachverständigenlabor … vom 23. Mai 2016, vgl. Bl. 47 f. BA 001). Denn es kommt bei der Kennzeichnung der Flüssigwürzung als besonderer Behandlungsmethode gerade nicht auf den konkreten Gehalt zugesetzten Wassers an. Das Niedersächsische Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit - LAVES - hat in seiner Stellungnahme vom 21. März 2016 überzeugend dargelegt, dass das flüssig gewürzte und getumbelte Fleisch saftiger und zarter ist als nicht flüssig gewürztes Fleisch. Die gesteigerte Saftigkeit wird auch in der von der Klägerin beigebrachten Stellungnahme des Dr. S. bestätigt.

Der Verbraucher wird also ohne die besondere Kennzeichnung der Flüssigwürzung davon ausgehen, dass er ein besonders hochwertiges und von Natur aus saftiges Stück Fleisch erhalten hat und nicht damit rechnen, dass dies auf eine Flüssigwürzung zurückzuführen ist. Darüber hinaus enthält die Flüssigwürzung neben dem Trinkwasser zu ca. 10 % noch weitere Bestandteile (4,6 % Salz, 5,4 % Gewürzmischung), die als nicht fleischeigene Komponenten im Fleisch zurückbleiben (vgl. dazu auch den Beitrag zur Ermittlung des Flüssigwürzezusatzes in Geflügelfleischerzeugnissen, Journal für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit 2 (2007), S. 460 ff.). Auch deshalb wird die Erwartung des Verbrauchers, eine naturbelassene Scheibe Fleisch zu erhalten, enttäuscht.

Diese Auffassung wird bestätigt durch den Beschluss der 71. Arbeitstagung des Arbeitskreises der auf dem Gebiet der Lebensmittelhygiene und der Lebensmittel tierischer Herkunft tätigen Sachverständigen - ALTS (Beschluss „TOP 23“ v. Juni 2013). Bei dem ALTS handelt es sich um ein neutrales Sachverständigengremium, bestehend aus Vertretern der amtlichen Untersuchungseinrichtungen von Bund und Ländern, Gegenprobesachverständigen und Vertretern der Bundesforschungsanstalten und der Lehrstühle der Universitäten, das sich auf den wissenschaftlichen Erfahrungs- und Meinungsaustausch spezialisiert hat. Nach diesem Beschluss ist nicht nur - wie üblich - bei Frischfleisch, sondern auch bei fertig gegarten Fleischerzeugnissen ein Hinweis auf die Flüssigwürzung erforderlich, da das Fehlen dieser Angabe geeignet sein könne, Verbraucher hinsichtlich Beschaffenheit oder Zusammensetzung in die Irre zu führen. Unerheblich sei, dass der Wasseranteil nach dem Garprozess weniger als 5 % ausmache, da die Fleischerzeugnisse mit Flüssigwürzung in der Regel eine andere Beschaffenheit aufwiesen. Diese Einschätzung steht im vorliegenden Fall im Einklang mit der unbestrittenen und messbaren höheren Saftigkeit und der Tatsache, dass im Fleisch die weiteren Komponenten der Flüssigwürzung enthalten bleiben. Bereits nach der Vereinbarung zwischen dem ALTS und der Geflügelwirtschaft vom 14. November 1990 war jede Flüssigwürzung anzugeben, und zwar unter Angabe des auf das Ausgangsgewicht bezogenen Prozentsatzes der zugesetzten Flüssigwürzung (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 7. April 2011 - 13 LA 58/10 -, juris Rn. 10; vgl. den Beitrag zur Ermittlung des Flüssigwürzezusatzes in Geflügelfleischerzeugnissen, Journal für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit 2 (2007), S. 460 ff.). Berücksichtigt man, dass der Wasseranteil im Vergleich zu nicht flüssig gewürztem Fleisch erhöht bleibt und die übrigen Komponenten der Flüssigwürzung enthalten bleiben, ist kein Grund ersichtlich, warum dieser Grundsatz nicht für fertig gegarte und rohe Produkte gleichermaßen gelten sollte. Um den mehr als 5 %-igen Trinkwassergehalt, wie er (nur) im rohen Produkt enthalten bleibt, geht es bei der Kennzeichnung „flüssig gewürzt“ - wie dargelegt - gerade nicht. Die Ausführungen des Dr. S. vom 30. Oktober 2014 (Bl. 35 BA 001) vermögen nach alledem nicht zu überzeugen.

Weiterhin wurde im Prüfbericht des … (…, vgl. Bl. 3 ff. BA 001) vom 22. September 2015 zu Recht darauf hingewiesen, dass anhand der aktuellen Verkehrsbezeichnung und des Zutatenverzeichnisses offen bleibt, ob - wie der Verbraucher nach den dargelegten Leitsätzen für Fleisch bei einem Schnitzel erwarten darf - das Endprodukt neben einem reinen Fleischanteil einen Panadeanteil von bis zu 26 % (und ggf. einen Anteil aufgestreuter Gewürze) aufweist, oder ob der Scheibe Fleisch - wie tatsächlich erfolgt - eine Flüssigwürzung zugefügt wurde, die möglicherweise vom Panadeanteil abzuziehen ist (der Panadeanteil beläuft sich bei den hier maßgeblichen Schnitzeln i.d.R. nach dem Garprozess auf ca. 19 %, vgl. Bl. 21 BA 001). Insofern handelt es sich bei Berücksichtigung aller Angaben, die sich aus Verkehrsbezeichnung und Zutatenliste zusammensetzen, auch um Informationen i.S.d. Art. 7 Abs. 1 LMIV, die geeignet sein können, den Verbraucher in die Irre zu führen.

Die Ausführungen des Dr. H. vom … (FleischWirtschaft 1/2015, 52 ff., vgl. Bl. 82 ff. d.A.) stehen dem nicht entgegen. Dr. H. setzt sich in dem angeführten Artikel lediglich mit der Frage auseinander, auf welche Weise ein um mehr als 5 % erhöhter Wasseranteil angegeben werden kann. Dabei kommt er zu dem Ergebnis, dass die Bezeichnung „8 % Flüssigwürzung“ zusammen mit im Zutatenverzeichnis angegebenem Trinkwasser geeignet sei, den Wasserzusatz zu kennzeichnen. Erkenntnisse darüber, ob bzw. wann eine Flüssigwürzung als besondere Behandlungsmethode zu kennzeichnen ist, lassen sich daraus nicht ableiten.

Entgegen der Auffassung der Klägerin entfällt die Kennzeichnungspflicht nicht deshalb, weil das Endprodukt des Fleischerzeugnisses einen Wasseranteil von weniger als 5 % des Gewichts ausmacht. Etwas Gegenteiliges folgt insbesondere nicht aus systematischen Gründen aus den Verordnungsregelungen. In Anhang VI Teil A Nr. 6 zu Art. 17 Abs. 5 LMIV ist geregelt, dass bei Fleischerzeugnissen die Bezeichnung des Lebensmittels die Angabe enthält, das Wasser zugesetzt wurde, wenn das zugesetzte Wasser mehr als 5 % des Gewichts des Enderzeugnisses ausmacht. Bei den hier in Rede stehenden Schnitzeln handelt es sich unzweifelhaft um Fleischerzeugnisse, da sie fertig gegart sind und daher Merkmale von frischem Fleisch nicht mehr aufweisen (vgl. zum Begriff Ziff. 7.1 Anhang I zur VO (EG) 853/2004, ABl. L 139 v. 30. April 2004, S. 55). Eine spezielle Regelung kann jedoch eine allgemeine nur insoweit verdrängen, wie ihr Anwendungsbereich reicht. Die Vorschrift enthält lediglich eine spezielle Regelung der Frage, wann dem Produkt zugefügtes Wasser als solches (in der Verkehrsbezeichnung) anzugeben ist. Es geht hier also allein um den zusätzlichen Wassergehalt. Nur insoweit handelt es sich um eine spezielle Regelung, die der Generalklausel in Anhang VI Teil A Nr. 1 LMIV vorgehen kann. Die injizierte Lake besteht - wie dargelegt - nicht nur aus Wasser, sondern daneben zu ca. 10 % aus Salz und einer Gewürzmischung. Im Übrigen betreffen die beiden Vorschriften schon grundsätzlich einen anderen Regelungsgegenstand, da nach Anhang VI Teil A Nr. 1 LMIV eine Behandlungsmethode unabhängig von den dadurch zugesetzten Inhaltsstoffen einer Kennzeichnungspflicht unterliegen kann. Die Regelung in Anhang VI Teil A Nr. 6 LMIV verliert auch nicht ihren Anwendungsbereich, wenn ein Wasserzusatz bereits nach der Generalklausel in Anhang VI Teil A Nr. 1 LMIV zu kennzeichnen ist. Denn Anhang VI Teil A Nr. 6 LMIV kann eine spezielle Kennzeichnungspflicht bei einem Wassergehalt von über 5 % auslösen, ohne dass eine besondere Behandlung i.S.d. Generalklausel anzunehmen wäre. Andersherum bleibt im Rahmen der Prüfung, ob eine besondere zur Irreführung geeignete Behandlungsmethode vorliegt, die Berücksichtigung auch eines Wasseranteils möglich, der unter 5 % des Produktes liegt. Im Übrigen entbindet die spezielle Regelung für die Angabe zugesetzten Wassers - anders als die Generalklausel - von einer Prüfung im Einzelfall, ob eine Irreführung des Verbrauchers vorliegt. Die Pflicht, Trinkwasser im Zutatenverzeichnis anzugeben, folgt dagegen aus Art. 18 Abs. 1 LMIV (vgl. auch die nicht eingreifende Ausnahme für Wasser, Art. 20 e) LMIV) und ist von der Bezeichnung des Lebensmittels zu trennen.