Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig, aber lediglich mit dem Hilfsantrag begründet. Die Weigerung des Beklagten, dem Kläger die beantragte Genehmigung zu erteilen, ist im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er kann aber nicht die Erteilung der Genehmigung verlangen, sondern lediglich eine erneute Entscheidung über seinen Antrag, weil die Sache zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung noch nicht spruchreif ist (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Der Beklagte hat den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit 5 Taxen zu Unrecht abgelehnt. Er stützt sich dabei allein auf die Regelungen des § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG sowie des § 13 Abs. 5 PBefG. Gemessen an diesen Vorschriften erweist sich die Ablehnung des Antrags des Klägers allerdings nicht als tragfähig.

Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist eine Genehmigung zum Taxenverkehr zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist nur um des öffentlichen Verkehrsinteresses willen geschützt, nämlich mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des individuellen öffentlichen Verkehrs in Ergänzung vor allem zu dem öffentlichen Linienverkehr, nicht hingegen zum Schutz des bestehenden Gewerbes vor Konkurrenz. Um eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit dieses Verkehrsangebots anzunehmen, genügt deshalb die Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann. Das Gesetz hat in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nrn. 1 bis 4 PBefG beispielhaft und nicht abschließend einige Merkmale aufgeführt, die indizielle Bedeutung für die Bewertung der Frage haben können, ob bei weiteren Genehmigungen über den vorhandenen Bestand hinaus die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht wird oder nicht (zum Vorstehenden: BVerwG, Urt. v. 15.4.1988 - 7 C 94.86 -, BVerwGE 79, 208; Urt. v. 7.9.1989 - 7 C 44.88 u.a., - BVerwGE 82, 295 [BVerwG 07.09.1989 - 7 C 44/88]; Beschl. v. 31.1.2008 - 3 B 77.07-; [...]). Nach der genannten Vorschrift sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr (Nr. 1), die Taxendichte (Nr. 2), die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit (Nr. 3) und die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben (Nr. 4) zu berücksichtigen.

Die Gefahr eines die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohenden Wettbewerbes muss konkret beweisbar eingetreten oder nach der sorgfältig begründeten Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein. Sie ist von der Behörde konkret zu belegen. Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht dem Konkurrenzschutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichenTaxengewerbes abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten. Bei der Einschätzung, ab welcher Zahl zugelassener Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht sein wird, steht der Behörde ein nur begrenzt gerichtlich nachprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Die Genehmigungsbehörde hat eine prognostische Einschätzung zu treffen, die durch das Gericht nur dahin überprüfbar ist, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat (zum Vorstehenden: BVerwG, Urt. v. 15.4.1988 - 7 C 94.86 -, BVerwGE 79, 208; Urt. v. 7.9.1989 - 7 C 44.88 u.a., - BVerwGE 82, 295 [BVerwG 07.09.1989 - 7 C 44/88]; Beschl. v. 31.1.2008 - 3 B 77.07- [...]).

Hieran gemessen vermögen die Ausführungen des Beklagten in dem angefochtenen Bescheid sowie im Rahmen dieses Klageverfahrens seine ablehnende Entscheidung nicht zu tragen. Die Prognoseentscheidung des Beklagten genügt nicht den Anforderungen des § 13 Abs. 4 PBefG. Es fehlt bereits an einer sorgfältig begründeten prognostischen Beurteilung, wie sie hier erforderlich wäre (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.1960 - 1 BvL 53/55 -, BVerfGE 11, 168, BVerwG, Beschl. v. 31.1.2008 - 3 B 77/07 -, [...]). Es ist weiter nicht ersichtlich, dass der Beklagte sämtliche Umstände in seine Erwägungen einbezogen hat, die für die Beurteilung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in seinem Bezirk erheblich sind.

Soweit sich der Beklagte auf eine im 2. Halbjahr durchgeführte Umfrage unter den im Kreisgebiet ansässigen Taxiunternehmen stützt, mit der die Entwicklung in den Jahren 2007 - 2009 abgefragt worden sei, sind die Angaben des Beklagten weder nachvollziehbar noch hinreichend belegt. Dabei stellt er die Ergebnisse der Umfrage bereits nicht vollständig dar, sondern macht lediglich Ausführungen zu der Umsatz- und Kilometerentwicklung sowie zur Taxendichte. Die Angaben des Beklagten zu der "Umsatz- und Kilometerentwicklung" sind dabei völlig pauschal gehalten und sind in keiner Weise in dem notwendigen Umfang konkretisiert worden. Der Beklagte beschränkt sich auf den Vortrag, was Umsatz - und Kilometerentwicklung angehe, sei gegenüber dem Vorjahr eine Steigerung festgestellt worden, im Hinblick auf die vorhandene Taxendichte rechtfertige dies keine zusätzlichen Konzessionen. Eine nähere Begründung für diese Schlussfolgerung fehlt. Insbesondere lässt sich diesen Angaben nicht entnehmen, dass und weshalb bei weiteren Konzessionen mit schwerwiegenden Mängeln bei der Verkehrsbedienung gerechnet werden müsste.Soweit der Beklagte zusätzlich einen Vergleich mit dem Niveau des Jahres 2001 vornimmt, überzeugt dies nicht, denn es fehlt eine Begründung dafür, weshalb gerade dieses Jahr zum Vergleichsmaßstab gewählt wird. Weitere Aspekte, die im Rahmen des § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 PBefG relevant werden könnten, etwa die Frage der Kostenentwicklung, werden nicht erwähnt.

Auch im Rahmen des Klageverfahrens hat der Beklagte die notwendige Konkretisierung nicht vorgenommen. Auch hier beschränkt er sich auf pauschale, nicht hinreichend nachvollziehbare und nicht belegte Aussagen. Da nicht einmal hinreichend konkret nachvollzogen werden kann, welche Angaben die befragten Unternehmer im Einzelnen gemacht haben, kann offen bleiben, inwieweit die im Rahmen des § 13 Abs. 4 PBefG anzustellende Prognose allein auf eine derartige Umfrage gestützt werden kann. Anzumerken ist, dass der Vortrag des Beklagten hierzu insoweit widersprüchlich erscheint, als er einerseits angibt, man müsse nicht erwarten, dass die bereits im Taxengewerbe tätigen Unternehmer zum Schutz vor Konkurrenz falsche Angaben machten, weil sie selbst weitere Konzessionen beantragt hätten, andererseits aber meint, diese Konzessionen würden nicht ernsthaft angestrebt, die Anträge seien nur gestellt worden, um zu verhindern, dass andere Unternehmen Konzessionen erhielten.

Nachvollziehbare und mit Zahlen belegte Ausführungen enthält der Bescheid nur insoweit, als er einen Vergleich der Taxendichte in der Gemeinde F. mit derjenigen im gesamten Gebiet des Beklagten sowie der Taxendichte im Landesdurchschnitt vornimmt. Allein der Umstand, dass die Taxendichte im Gebiet der Gemeinde F. höher ist als im Gebiet des Beklagten insgesamt sowie im Land Niedersachsen, rechtfertigt aber nicht den Schluss darauf, die Erteilung weiterer Genehmigungen werde die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen. Die Taxendichte stellt zwar ein Indiz im Rahmen der anzustellenden Prognose dar (§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG). Eine gegenteilige Indizwirkung kommt hier aber etwa dem Bewerberüberhang für Taxikonzessionen im Gebiet der Gemeinde F. zu. So folgt aus dem Vortrag des Beklagten, dass sich nach einer Betriebsaufgabe, durch die 5 Konzessionen frei geworden seien, 8 Bewerber für diese Konzessionen gemeldet hätten, was dafür sprechen könnte, dass die vorhandenen Unternehmen wirtschaftlich betrieben werden können. Weder dem Bescheid noch den Ausführungen im Rahmen des Klageverfahrens kann entnommen werden, dass der Beklagte sich mit diesem Umstand ernsthaft auseinandergesetzt hat. Im Klageverfahren gibt er hierzu auf den Einwand des Klägers an, bestehende Unternehmen beantragten oftmals auch Konzessionen, um die Vergabe an Konkurrenten zu verhindern. Dieser Einwand trägt hier insofern nicht, als es sich bei den Bewerbern um die freiwerdenden Konzessionen ausnahmslos um sog. Neubewerber handelt. Wenn der Beklagte meint, diese seien regelmäßig nicht in der Lage, die wirtschaftliche Situation zuverlässig einzuschätzen, ist dies in dieser Pauschalität und ohne weitere Begründung nicht überzeugend. Dies gilt auch mit Rücksicht darauf, dass der Beklagte gerade keine nachvollziehbaren Ausführungen zu der Frage macht, wie sich die wirtschaftliche Situation des Taxengewerbes tatsächlich darstellt.

Der Beklagte kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er zunächst einen Beobachtungszeitraum (hierzu § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG) eingerichtet habe, denn dieser Zeitraum ist mittlerweile abgelaufen. Auch der von dem Beklagten genannte Umstand, dass der Kläger auf der Warteliste für Neubewerber (nur) Rang 3 einnimmt, rechtfertigt für sich allein die Ablehnung seines Antrages nicht. Da es hier als Folge der unzureichenden Prognoseentscheidung des Beklagten keinerlei Anhaltspunkte für die Beurteilung der Frage gibt, wie viele Konzessionen in dem fraglichen Gebiet mit Blick auf die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes tragbar wären, kann gegenwärtig nicht ausgeschlossen werden, dass der Kläger bei ordnungsgemäßer Prognose auch mit seiner Rangstelle möglicherweise noch zum Zuge kommen könnte.

Die von dem Beklagten im Rahmen des Verfahrens mehrfach erbetenen rechtlichen Hinweise waren entbehrlich. Auf welche Umstände es hier für die Entscheidung im Rahmen des § 13 Abs. 4 PBefG rechtlich ankommt, war dem Beklagten bekannt. Es ist nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, in Ermangelung der notwendigen Nachweise für eine drohende Funktionsunfähigkeit des Taxengewerbe von sich aus Ermittlungen dazu anzustellen, ob die behaupteten aber nicht belegten Gefahrenmomente existieren. Insoweit besteht für die Verwaltungsbehörde wegen der strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit von Berufszugangsschranken eine besondere Darlegungslast (BVerwG, Urt. v. 15.4.1988 - 7 C 94.86 -, BVerwGE 79, 208; Beschl. v. 31.1.2008 - 3 B 77.07-; [...]).

Auch wenn die von dem Beklagten vorgenommene Prognoseentscheidung es nicht rechtfertigt, die von dem Kläger beantragte Genehmigung auf der Grundlage des § 13 Abs. 4 PBefG zu versagen, folgt wegen des dem Beklagten zukommenden Beurteilungsspielraums hieraus kein Anspruch des Klägers auf Erteilung der gewünschten Taxenkonzession. Stellt das Gericht fest, dass die Behörde nicht alle für die Beurteilung maßgeblichen Gegebenheiten berücksichtigt hat, ist die Versagung der Taxengenehmigung aufzuheben und die Behörde zu erneuter Entscheidung zu verpflichten. Das Gericht darf die Sache nicht in der Weise "entscheidungsreif" machen, dass es die der Behörde obliegende Einschätzung, welche Zahl von noch zu erteilenden Genehmigungen vertretbar ist, selbst trifft. Dies ist nur bei einer Sachlage möglich, die keinen Raum für die der Behördenentscheidung zu Grunde liegende Einschätzung lässt (BVerwG, Urt. v. 15.4.1988 - 7 C 94.86 -, BVerwGE 79, 208). Damit ein Verpflichtungsbegehren auf Erteilung einer Taxikonzession Erfolg hat, muss der klagende Bewerber zudem eine Rangstelle auf der Vormerkliste erreicht haben oder innerhalb einer "Grauzone" liegen, bei der für das Gericht nicht offenkundig ist, dass eine Erteilung von Genehmigungen bis zu (einschließlich) dieser Rangstelle die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen würde und eine (weitere) Aufstockung des Taxikontingents ohne offensichtliche Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes möglich ist (BVerwG, Urt. v. 7.9.1989 - 7 C 44.88 u.a.-; BVerwGE 82, 295 [BVerwG 07.09.1989 - 7 C 44/88]; OVG für das Land Nordrhein - Westfalen, Beschl. v.8.5.2007 - 13 A 3388/03 -, [...]). So liegt es hier aber nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.