Entscheidungsgründe

I. Soweit die Beteiligten das verwaltungsgerichtliche Verfahren hinsichtlich des Kostenfestsetzungsbescheids vom 15. Juli 2016 übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist es in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

II. Die Erweiterung der Klage auf die Anfechtung des Kostenfestsetzungsbescheids der Beklagten vom 25. Januar 2019 ist als Klageänderung gemäß § 91 VwGO zulässig. Die Beteiligten haben hierin eingewilligt; außerdem ist sie im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO sachdienlich.

III. Die geänderte Klage ist hinsichtlich des Bescheids vom 15. Juli 2016 als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO, im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO gerichtet auf die Verpflichtung der Beklagten zur erneuten Bescheidung, und hinsichtlich des Kostenfestsetzungsbescheids vom 25. Januar 2019 als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere steht der Zulässigkeit der Klage gegen den Bescheid vom 15. Juli 2016 nicht entgegen, dass in den Räumlichkeiten am Standort F., G., zurzeit kein Spielhallenbetrieb stattfindet. Es ist nicht ersichtlich, dass es der Klägerin nicht möglich wäre oder sie kein Interesse daran hätte, bei Erteilung einer Erlaubnis den Spielhallenbetrieb wiederaufzunehmen.

IV. Die Klage ist insgesamt begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 15. Juli 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Er ist deswegen aufzuheben; die Beklagte hat über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 8. September 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO (1.). Der Kostenfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 25. Januar 2019 ist ebenfalls rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; er ist deswegen aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (2.).

1. Der Bescheid der Beklagten vom 15. Juli 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; die Klägerin kann gegenüber der Beklagten beanspruchen, dass diese erneut, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, über ihren Erlaubnisantrag vom 8. September 2015 entscheidet. Zu Unrecht hat die Beklagte den Erlaubnisantrag für die Spielhalle der Klägerin am Standort F. auf einer ersten Stufe der Auswahlentscheidung im Hinblick darauf abgelehnt, dass die Klägerin den Betrieb der Spielhalle erst im März 2015 aufgenommen und sie die Spielhalle seitdem ohne eine nach § 24 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis und, ohne unter die Bestandsschutzregelung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zu fallen, betrieben hatte. Die Beklagte hätte die Spielhalle der Klägerin vielmehr in ein Auswahlverfahren im engeren Sinne zwischen den örtlich konkurrierenden Spielhallen einbeziehen müssen. Bei der aufgrund dieses Urteils erforderlichen erneuten Entscheidung über den Erlaubnisantrag muss die Beklagte die Spielhalle der Klägerin so stellen, als hätte sie am Auswahlverfahren im engeren Sinn, dem Losverfahren, teilgenommen und muss die erneute Entscheidung vorrangig anhand – dann gegebenenfalls neu in Kraft getretener – materieller Auswahlkriterien treffen.

Die Beklagte musste im Hinblick darauf, dass für mehrere gemäß § 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG und § 25 Abs. 2 GlüStV örtlich miteinander konkurrierende Spielhallen Erlaubnisanträge im Sinne von § 24 Abs. 1 GlüStV gestellt worden waren, eine Auswahlentscheidung anhand sachgerechter Kriterien treffen. Die von der Beklagten mit dem Bescheid vom 15. Juli 2016 getroffene Auswahlentscheidung ist – jedenfalls deshalb – rechtswidrig, weil sie sich nicht im erforderlichen Maß an sachgerechten Auswahlkriterien orientiert hat.

Gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 GlüStV bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag. Zwischen Spielhallen ist nach § 25 Abs. 1 GlüStV ein Mindestabstand einzuhalten (Verbot von Mehrfachkonzessionen), der gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG in Niedersachsen mindestens 100 Meter betragen muss (Abstandsgebot). Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ist gemäß § 25 Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen (Verbundverbot). Spielhallen, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages endet, galten gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages - somit bis zum 30. Juni 2017 - als mit § 24 und § 25 GlüStV vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, galten bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages - also bis zum 30. Juni 2013 - als mit § 24 und § 25 GlüStV vereinbar (§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV). Diese glücksspielrechtlichen Vorschriften sind mit Verfassungsrecht und Unionsrecht vereinbar (vgl. dazu ausführlich Nds. OVG, Beschl. v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 -, juris, Rn. 9 ff., und Urt. v. 12.7.2018 - 11 LC 400/17 -, juris, Rn. 33 ff.).

Die Auswahlentscheidung der Beklagten mit dem Bescheid vom 15. Juli 2016 ist rechtswidrig. Die erkennende Kammer kann hierbei offen lassen, ob dies – wie von der Klägerin gerügt – schon daraus resultiert, weil der mit der ablehnenden Entscheidung verbundene Eingriff in die nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erschöpft sich der Vorbehalt des Gesetzes hierbei nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen. Bei Auswahlentscheidungen muss der Gesetzgeber selbst die Voraussetzungen bestimmen, unter denen der Zugang zu eröffnen oder zu versagen ist, und er muss ein rechtsstaatliches Verfahren bereitstellen, in dem hierüber zu entscheiden ist. Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich, dass die gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind. Die erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne Weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 4.9.2017 – 11 ME 330/17 –, juris Rn. 10 unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 182).

Der Niedersächsische Landesgesetzgeber hat für das Auswahlverfahren zwischen örtlich miteinander konkurrierenden Spielhallen keine gesetzliche Grundlage geschaffen. Hinsichtlich der Auswahlentscheidung zwischen Spielhallen, die unter die Bestandsschutzregelung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV fallen, genügt dies nicht den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts, weil sich weder den §§ 24, 25 und 29 GlüStV noch den Regelungen im Niedersächsischen Glücksspielgesetz hinreichende Kriterien oder Maßstäbe dafür entnehmen lassen, auf welche Weise die Auswahl zwischen konkurrierenden Spielhallen zu treffen ist (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 4.9.2017 – 11 ME 330/17 –, juris Rn. 11 ff.). Ob dies auch auf die im vorliegenden Verfahren relevante Auswahlentscheidung zwischen örtlich miteinander konkurrierenden Spielhallen, die zum Teil unter die Bestandsschutzregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV fallen und teilweise nicht, zu übertragen ist und die Entscheidung der Beklagten – mangels einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage – schon deshalb rechtswidrig ist oder ob dem entgegensteht, dass die Spielhalle der Klägerin nicht unter die Bestandsschutzregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV fällt und infolgedessen ohne die nach § 24 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis betrieben wurde (vgl. hierzu Nds. OVG, Beschl. v. 21.12.2018 – 11 ME 605/18 –), kann für die Entscheidung im vorliegenden Verfahren dahingestellt bleiben.

Denn auch wenn man zugrunde legt, dass die Beklagte die Auswahlentscheidung hinsichtlich der Klägerin ohne ausdrückliche Regelung durch den Landesgesetzgeber treffen durfte, ist das von der Beklagten maßgeblich zugrunde gelegte Auswahlkriterium nicht sachgerecht. Bei der Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Spielhallenbetreibern handelt es sich um eine komplexe Abwägungsentscheidung, bei der die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags und die grundrechtlichen Positionen der Spielhallenbetreiber in Einklang zu bringen sind (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 4.9.2017 – 11 ME 330/17 –, juris Rn. 24). Das Bundesverfassungsgericht hat als wesentlichen Auswahlgrundsatz herausgestellt, dass die Auswahl anhand sachgerechter Kriterien vorzunehmen ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 – 1 BvR 1313/12 –, juris Rn. 185; Nds. OVG, Beschl. v. 4.9.2017 – 11 ME 330/17 –, juris Rn. 24). Die Beklagte hat den Erlaubnisantrag der Klägerin abgelehnt, weil ihre Spielhalle, anders als die der Mitbewerber, nicht unter die Bestandsschutzregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV fällt, sie mithin bis zum 1. Juli 2017 ohne eine nach § 24 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis betrieben wurde, und sie deswegen nur geringeren Vertrauens- und Bestandsschutz beanspruchen könne. Es lässt sich aber mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze, insbesondere im Hinblick auf den Zweck, den Sinnzusammenhang und die Vorgeschichte der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes nicht feststellen, dass dies Kriterien sind, anhand derer die Auswahlentscheidung für die Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV zwischen örtlich konkurrierenden Spielhallen vorrangig ausgerichtet werden darf.

Vielmehr ergibt sich aus den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes, dass Bestandsspielhallen im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV in gleicher Weise und im gleichen Umfang in das Erlaubnisregime und die inhaltlichen Anforderungen an den Spielhallenbetrieb eingebunden sind wie sonstige Spielhallen. (Nur) Dies ist auch im Hinblick auf die in § 1 Abs. 1 Satz GlüStV sowie § 1 Abs. 3 Satz 1 NGlüSpG benannten Ziele der gesetzlichen Regelungen – insbesondere das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken und unerlaubtem Glücksspiel entgegenzuwirken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden sowie einen sicheren und transparenten Spielbetrieb zu gewährleisten – sachgerecht, weil es für die Erreichung der dort benannten Ziele keinen Unterschied macht, ob der Spielhallenbetrieb in sogenannten Bestandsspielhallen oder in neu zugelassenen Spielhallen stattfindet. Anhand der Regelungen gemäß § 29 Abs. 2 und Satz 4 GlüStV zeigt sich vielmehr, dass Gesichtspunkten des Vertrauens- und Bestandsschutzes nach der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags nur im Rahmen der Übergangs- und Härtefallregelungen – maßgebliche bzw. vorrangige – Bedeutung zukommt. Insbesondere die - für den vorliegend in Rede stehenden Zeitraum ab dem 1. Juli 2017 vorrangig einschlägige - Härtefallregelung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV kann nach der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags nur rechtfertigen, den Betrieb einer Spielhalle, der im Rahmen der trotz der Härtefallregelung zunächst gebotenen (vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, juris Rn. 55 und Rn. 57) Auswahlentscheidung die nach § 24 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis nicht erteilt werden konnte bzw. wurde, für einen vorübergehenden Zeitraum zu gestatten, obwohl die materiellen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags an den Betrieb einer Spielhalle nicht erfüllt werden. Eine weitergehende bzw. vorrangige Bedeutung für die Auswahlentscheidung zwischen örtlich konkurrierenden Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV ergibt sich – entgegen der Rechtsansicht der Beklagten – hieraus und aus anderen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes gerade nicht. Sonstige Regelungen, die eine – vorrangige oder maßgebliche – Bedeutung der Aspekte des Vertrauens- und Bestandsschutzes für die Auswahlentscheidung be- oder auch nur nahelegen könnten – wie beispielsweise § 9 Abs. 4 Hamburgisches Spielhallengesetz für die Rechtslage in Hamburg – existieren im Hinblick auf Niedersachsen nicht.

Das hier zugrunde gelegte Rechtsverständnis findet eine Stütze in und deckt sich mit der Begründung des von der Landesregierung am 23. Oktober 2019 eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (LT-Drs. 18/4945, S. 12), in dem zu der vonseiten verschiedener Verbände erhobenen Forderung, die Vergabe von Erlaubnissen gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV an Bestandsspielhallen unter dem Aspekt des Bestandsschutzes bevorzugt zu regeln, wie folgt ausgeführt ist:

„AVN, BA und FSH fordern, § 10 a in der Weise zu fassen, dass erlaubte Spielhallen nach Ablauf der vorgeschriebenen Befristung „Bestandsschutz“ genießen und nicht erneut in ein Auswahlverfahren einbezogen werden sollen. Nur konkurrierende Existenzgründungen sollen in Auswahlverfahren einbezogen werden. Mit Hinweis auf die vorgesehene Befristungsregelung für Spielhallenerlaubnisse sei die Einbeziehung aller Spielhallen in neuerliche Auswahlverfahren wirtschaftlich unverhältnismäßig und gebe den Betreibern keine genügende Planungssicherheit.

Die Einbeziehung aller Spielhallen war und bleibt gewollt. Von Bedeutung ist, dass die Reduktion der Verfügbarkeit mittels Abstandsregelungen und durch Mehrfachkomplexverbote letztlich eine begrenzte geografische Ressource schafft. Dadurch wird im Ergebnis die Zahl maximal zulässiger Spielhallen objektiv begrenzt. Geht man davon aus, dass bestehende Spielhallen durch Betreiberentscheidung an wirtschaftlich lukrativen Standorten betrieben werden, würde deren Nichteinbeziehung bei Neuantragstellung in die vorgeschriebenen Auswahlverfahren eine unzulässige Wettbewerbsbegünstigung zu deren Gunsten darstellen. Bei Ausschöpfung der verfügbaren Fläche, auf der Spielhallen unter Einhaltung der Abstandsregelungen zulässig betrieben werden dürfen, hätte die Berücksichtigung der Anregung den Ausschluss von Betriebsneugründungen zur Folge.

Zudem liefe der Sonderstatus bestimmter Spielhallen auch Sinn und Zweck des Glücksspielstaatsvertrages zuwider. Dieser schreibt seit dem 1. Juli 2012 eine zusätzliche Erlaubnispflicht für Spielhallen vor und verpflichtet u. a. zur Wahrung von Mindestabständen. Bestandsspielhallen sind nur insofern von den Regelungen ausgenommen gewesen, als sie bis zum 30. Juni 2017 mit den Erlaubnisanforderungen für vereinbar erklärt wurden. Das macht deutlich, dass sie ab dem 1. Juli 2017 in vollem Umfang in das neue Erlaubnisregime einbezogen sein sollen. Die in den angesprochenen Stellungnahmen angeregte Statuierung wäre mithin nur über eine Änderung des Glücksspielstaatsvertrages und nicht in einem Landesumsetzungsgesetz zu diesem zu erreichen.“

Diesen überzeugenden Ausführungen schließt sich die erkennende Kammer an.

Die Beklagte darf sich – zugrunde legt, dass der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts gewahrt sei – in der Auswahl zwischen örtlich konkurrierenden Spielhallen für den Zeitraum ab dem 1. Juli 2017 deswegen nicht – wie sie es mit dem Bescheid vom 15. Juli 2016 getan hat – vorrangig auf Aspekte des Vertrauensschutzes und Bestandsschutzes stützen. Sie hat vielmehr materielle, an den Zielen des § 1 GlüStV orientierte Auswahlkriterien einzubeziehen; solche sind gegenüber Gesichtspunkten des Bestands- und Vertrauensschutzes jedenfalls nicht nachrangig (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, juris Rn. 55). Einer Bewertung, welche der konkurrierenden Spielhallen besser geeignet ist, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu erreichen oder zu fördern, steht nicht entgegen, dass alle Spielhallen die materiellen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags erfüllen müssen, um erlaubnisfähig zu sein (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, juris Rn. 47 ff.). Allenfalls wenn die Beklagte bei der Prüfung anhand materieller, an den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags orientierter Kriterien nachvollziehbar keine entscheidungserheblichen Unterschiede zwischen den konkurrierenden Spielhallen feststellen kann, kommt in Betracht, ergänzend auf Gesichtspunkte des Bestands- und Vertrauensschutzes abzustellen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, juris Rn. 76). Dies kann für die Entscheidung der Beklagten, die in der Auswahl zwischen der Spielhalle der Klägerin und örtlich konkurrierenden Spielhallen maßgeblich und vorrangig nur darauf abgestellt hat, dass die Spielhalle der Klägerin nicht in den Anwendungsbereich der Übergangsregelung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV fällt und die Spielhalle deswegen bis zum 30. Juni 2017 nicht legal betrieben wurde, nicht festgestellt werden.

Hinzu kommt, dass es die ohnehin geforderte Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Spielhallenbetreiber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmung gebietet, dass die zuständigen Behörden sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht, was auch gilt, sofern bei der erforderlichen Auswahlentscheidung zusätzlich Erlaubnisanträge neu in den Markt eintretender Bewerber einzubeziehen sind, wobei grundrechtsrelevante Vorbelastungen der Betreiber von Bestandsspielhallen zu berücksichtigen bleiben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 – 1314/12 u.a. –, juris Rn. 185). Dass dieser Aspekt einer bestmöglichen Ausnutzung der Standortkapazität in die Auswahlentscheidung der Beklagten, gegebenenfalls in angemessener Abwägung mit grundrechtsrelevanten Vorbelastungen von Bestandsspielhallen, eingeflossen ist, ergibt sich nicht und macht die zu Lasten der Klägerin getroffene Auswahl zusätzlich rechtswidrig.

Die Klägerin kann die Auswahlentscheidung der Beklagten mit dem Bescheid vom 15. Juli 2016 im vorliegenden Verfahren auch gerichtlich überprüfen lassen, denn sie hat die Erlaubnisse, die die Beklagte der im Auswahlverfahren durch Losentscheid obsiegenden Spielhalle am Standort I., 1. Obergeschoss, sowie einer weiteren Wettbewerberin für den Betrieb einer örtlich konkurrierenden Spielhalle am Standort H. erteilt hat, jeweils rechtzeitig mit einer Klage angefochten (gerichtliche Aktenzeichen: 1 A 202/17 und 1 A 27/20 sowie 1 A 102/18; vgl. zu diesem Erfordernis Nds. OVG, Beschl. v. 4.9.2017 – 11 ME 330/17 –, juris Rn. 7).

Ohne dass es für die Entscheidung über die Klage maßgeblich hierauf ankommt, weist die erkennende Kammer ergänzend darauf hin, dass die Spielhalle am Standort I., 1. Obergeschoss, innerhalb des Mindestabstands von 100 Metern gemäß § 10 Abs. 2 NGlüSpG zur Spielhalle der Klägerin liegt. Dies ergibt sich aus dem von der Beklagten zum Verfahren gereichten Lageplan (vgl. Bl. 93 der Gerichtsakte). Zu Recht hat die Beklagte den Abstand anhand der kürzesten Verbindung (Luftlinie) zwischen den Spielhallen bemessen, wobei – entgegen der Ansicht der Klägerin – auf die Luftlinienverbindung zwischen den Gebäudekanten abzustellen ist (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 20.6.2018 – 11 ME 136/18 –, juris Rn. 28 f.). Dass die Spielhalle am Standort I. im 1. Obergeschoss liegt, verlängert – wie sich anhand einer wenig komplexen mathematischen Berechnung ohne Weiteres feststellen lässt – die Luftlinie zwischen den Spielhallen nur unwesentlich gegenüber der kürzesten Verbindung auf einem gleichen Höhenniveau.

2. Der Kostenfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 25. Januar 2019 ist ebenfalls rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dies folgt gemäß § 11 Abs. 1 NVwKostG schon daraus, dass die zugrundeliegende Amtshandlung - der den Erlaubnisantrag ablehnende Bescheid vom 15. Juli 2016 - rechtswidrig ist.

Darüber hinaus, im Sinne einer selbstständig tragenden Begründung, ist der Kostenfestsetzungsbescheid vom 25. Januar 2019 auch deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte bei der Bemessung der Gebührenhöhe nach § 9 Abs. 1 NVwKostG zu Unrecht einen Wert des Gegenstands der Amtshandlung in Höhe von 4.032 EUR einbezogen hat. Dies durfte sie nicht. Soweit im Rahmen von § 9 Abs. 1 NVwKostG bei der Ausfüllung eines Gebührenrahmens - sowie nach § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG bei der Bestimmung von Gebührenordnungen - „der Wert des Gegenstands der Amtshandlung“ zu berücksichtigen ist, liegt dem das Äquivalenzprinzip zugrunde, das ein angemessenes Wertverhältnis von Verwaltungsleistung und Gegenleistung (Entgelt) im Blick hat. Der Gegenstandswert wird hierbei maßgeblich durch die Bedeutung und den Nutzen für die Bedürfnisbefriedigung bewertet. Wertfaktoren sind insbesondere der wirtschaftliche Wert und der persönliche Nutzen der durch die gebührenpflichtige Behördenleistung potenziellen vermittelten Rechtsstellung. (vgl. Loser / Barthel, NVwKostG, Stand: Februar 2016, § 9 Erl. 4.3). Weil sogenannten „negativen Amtshandlungen“, wie etwa belastenden Verwaltungsakten, Ablehnungen – wie im vorliegenden Fall – oder belastenden Realakten, kein solcher Wert zugeordnet werden kann, ist das Äquivalenzprinzip in diesen Fällen nicht anwendbar. Sowohl die Bestimmung des Gebührenrahmens nach § 3 Abs. 2 NVwKostG als auch die Ausfüllung eines solchen Rahmens nach § 9 NVwKostG können dann nur am Kostendeckungsprinzip gemessen werden (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 20.12.2017 – 13 LC 165/15 –, juris Rn. 141; Urt. v. 4.12.2019 – 10 LC 261/17 –, juris Rn. 106; Loser / Barthel, NVwKostG, Stand: Februar 2016, Einf. 4.5.6.2 sowie § 9 Erl. 4.3 sowie zu den entsprechenden landesgesetzlichen Regelungen anderer Bundesländer OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 19.4.2001 – 9 A 310/99 –, juris Rn. 28; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 2.2.2009 – 9 B 1788/08 –, juris Rn. 4 ff., insbes. Rn. 12; OVG des Saarlandes, Urt. v. 13.1.2016 – 1 A 367/14 –, juris Rn. 56). Hiernach ist bereits zweifelhaft, ob der Gebührenrahmen nach Nr. 57.1.3 für die Ablehnung eines Erlaubnisantrags gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV bis 10.000 EUR sachgerecht bemessen ist. Jedenfalls aber durfte die Beklagte bei der Bemessung der Gebühr den Wert einer fiktiv erteilten Erlaubnis nicht – vorliegend sogar maßgeblich – in die Berechnung der Gebührenhöhe einstellen.

V. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit über die Klage durch Urteil entschieden wurde, und auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, soweit die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich des Kostenfestsetzungsbescheids vom 15. Juli 2016 in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Es entspricht der Billigkeit im Sinne von § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, dass die Beklagte auch insoweit die Verfahrenskosten trägt. Die Anfechtungsklage gegen diesen Bescheid ist bis zum Zeitpunkt der Aufhebung des Bescheids begründet gewesen; die Rechtswidrigkeit des Kostenfestsetzungsbescheids vom 15. Juli 2016 hat sich gemäß § 11 Abs. 1 NVwKostG bereits wegen der Rechtswidrigkeit der zugrundeliegenden Amtshandlung ergeben.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 3 sowie § 39 Abs. 1 GKG. Hinsichtlich des Bescheids vom 15. Juli 2016, mit dem die Beklagte den Erlaubnisantrag des Klägers abgelehnt hat, legt die Kammer in Anlehnung an die Empfehlung gemäß Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. NVwZ 2013, Beilage Heft 2, 54 ff.) den Mindeststreitwert in Höhe von 15.000 zugrunde. Im Übrigen berücksichtigt die Kammer streitwerterhöhend nur die Höhe des Kostenfestsetzungsbescheids vom 25. Januar 2019. Weil dieser den zuvor ergangen Kostenfestsetzungsbescheid vom 15. Juli 2016 ersetzt hat, ist letzter nicht zusätzlich streitwerterhöhend zu berücksichtigen. Gemäß § 52 Abs. 3 GKG ist insoweit ein Streitwert in Höhe von 3.054,69 EUR in Ansatz zu bringen. Nach § 39 Abs. 1 GKG sind die sich ergebenden Werte zu addieren.