[Tatbestand]

Die Klägerin wendet sich gegen eine die Außenwerbung ihrer Spielhallen betreffende Anordnung.

Die Klägerin betreibt in einem Gebäudekomplex in der J.straße G. in H. drei Spielhallen ("Spielcenter jackpot"). Am 8. März 2005 erteilte die Beklagte der Klägerin die Baugenehmigung für die Errichtung von zwei Spiel- und Freizeithallen in einem ehemaligen Ladengeschäft in der J.straße G. in H.. Am 14. Dezember 2005 erteilte die Beklagte der Klägerin die Baugenehmigung für die Anbringung von Werbeanlagen mit der Beschriftung "Spielcenter jackpot ...für beste Unterhaltung". Die Klägerin zeigte am 2. Februar 2006 den Betrieb von zwei Spielhallen in der J.straße G. in H. zum 24. Februar 2006 an. Am 16. März 2006 erteilte die Beklagte der Klägerin die gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb der beiden Spielhallen gemäß § 33i Abs. 1 der Gewerbeordnung (GewO). Am 12. Oktober 2007 erteilte die Beklagte der Klägerin die Baugenehmigung für die Erweiterung von zwei Spiel- und Freizeithallen um eine weitere Halle. Am 15. Oktober 2007 erteilte die Beklagte der Klägerin die gewerberechtliche Erlaubnis gemäß § 33i Abs. 1 GewO zum Betreiben einer 3. Spielhalle im "Spielcenter jackpot".

Mit Schreiben vom 9. August 2012 wies die Beklagte die Klägerin auf die am 1. Juli 2012 in Kraft getretene Änderung der Vorschriften über das Glücksspiel (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV - und Nds. Glücksspielgesetz - NGlüSpG -) hin. Sie führte aus:

Nach § 26 Abs. 1 GlüStV, der auch auf bereits bestehende Betriebe ab dem 1. Juli 2012 Anwendung finde, dürfe von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. Ein typisches Beispiel für übermäßige Anreize seien blickfangmäßig herausgestellte Bezeichnungen der Spielhalle als Casino, Spielbank o. ä.. Daneben seien auch die allgemeinen Beschränkungen des § 5 GlüStV bei der Werbung von Spielhallen zu beachten. Die Beklagte empfehle der Klägerin daher, die Gestaltung ihrer Spielhallen unverzüglich den vorstehenden Regelungen anzupassen. Die Einhaltung dieser Vorschriften werde bei der nächsten Kontrolle der Spielhallen überprüft werden.

Am 18. September 2012 erfolgte eine angekündigte Kontrolle. Mit Schreiben vom 27. November 2012 erläuterte die Beklagte: Da die Werbung mit dem Unterhaltungswert und den Gewinnmöglichkeiten nach § 26 Abs. 1 GlüStV nicht mehr zulässig sei, bedürfe es der Entfernung der Bezeichnung "jackpot" als Werbung für die Spielhallen der Klägerin. Die Beschilderung "...für bessere Unterhaltung" (richtig: "...für beste Unterhaltung") sei unzulässig und genauso wie die Werbung für die in den Spielhallen angebotenen Spiele (hier: "Magic") zu entfernen. Sofern die Klägerin die unzulässige Werbung nicht bis zum 20. Dezember 2012 entfernt habe, werde die Beklagte gemäß § 11 des Nds. Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds. SOG) die Beseitigung der Beschilderung verfügen. Deshalb gebe sie der Klägerin hiermit die Möglichkeit, sich gemäß § 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) bis zum 20. Dezember 2012 zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.

Hierzu nahm die Klägerin durch ihren Prozessbevollmächtigten mit Schreiben vom 20. Dezember 2012 Stellung: Die Gestaltung der Werbeanlage schaffe entgegen der Annahme der Beklagten keinen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb. Die Bewerbung beschränke sich auf die Angabe einer üblichen Spielstättenbezeichnung und enthalte keine weiteren Anreizelemente. Voraussetzung einer Anwendbarkeit der Regelung des § 26 Abs. 1 GlüStV sei stets eine "besonders auffällige Gestaltung", durch die ein "zusätzlicher" Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werde. Der jeder Spielhalle und jeder Werbeanlage für eine Spielhalle - auch der Namensbezeichnung - immanente Anreiz für den Spielbetrieb resultiere aus der Natur der Sache und stelle mithin keinen "zusätzlichen" Anreiz dar. Werbende Elemente, die eine besonders auffällige Gestaltung darstellen, enthalte die Werbeanlage der Klägerin nicht. Ausweislich der Baugenehmigungsunterlagen zeichne sich die Werbung lediglich durch ein blaues Markenband aus und enthalte nur die Bezeichnung des Spielbetriebs "jackpot". Jegliche marktschreierische Farbe - oder sonstige Wortgestaltung - fehle hier.

Mit Schreiben vom 7. Januar 2013 hielt die Beklagte an ihren Ausführungen im Schreiben vom 27. November 2012 fest. Die Klägerin erklärte mit Schreiben vom 17. Januar 2013, sie werde die Überprüfung der Werbung mit "Magic" veranlassen. Im Übrigen halte sie grundsätzlich an dem bisherigen Rechtsstandpunkt fest und schlage den Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides vor.

In der Folgezeit entfernte die Klägerin die Werbung "Magic".

Mit Bescheid vom 15. Oktober 2013 ordnete die Beklagte gegenüber der Klägerin an, jegliche Außenwerbung mit dem Schriftzug "jackpot" (Ziffer 1.) und den Werbezusatz "... für bessere Unterhaltung" (Ziffer 2.) zu entfernen. Zur Begründung führte sie aus:

Die Außenwerbung mit dem Schriftzug "jackpot" verstoße gegen § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV und § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV vom 7. Dezember 2012. Danach sei irreführende Werbung, insbesondere durch unzutreffende Aussagen über Gewinnchancen, verboten.

Der Schriftzug "jackpot" deute auf die Möglichkeit eines Höchstgewinns bei Geldgewinnspielgeräten hin. Dies sei aber weder tatsächlich möglich noch rechtlich zulässig. Der Schriftzug verstoße ebenso gegen § 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV. Danach dürfe von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb ausgehen. Verboten seien sämtliche Äußerungen, die unmittelbar oder mittelbar darauf hinweisen, dass in dem betroffenen Geschäftslokal die Teilnahme am Glücksspiel angeboten wird. Das Wort "jackpot" werde vom durchschnittlichen Bürger sofort mit Glücksspiel assoziiert und stelle daher eine verbotene Aussage mit Hinweis auf das Glücksspielangebot dar. Zudem verstoße der Schriftzug "jackpot" gegen § 26 Abs. 1, 3. Alt. GlüStV. Danach dürfe durch eine besonders auffällige Gestaltung kein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. Das groß geschriebene Schlagwort "jackpot" sei ein Blickfänger und schaffe durch seinen gewinnversprechenden Inhalt einen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb.

Aus den genannten Gründen sei auch die Beschilderung mit dem Zusatz "... für bessere Unterhaltung" unzulässig. Denn die Werbung mit dem Unterhaltungswert und den Gewinnmöglichkeiten sei nicht mehr zulässig. Der Zusatz enthalte einen Anreiz für Kinder, Jugendliche und spielfreudige Menschen, die hier üblicherweise keinen Zusammenhang zu den Suchtgefahren und den möglichen Geldverlusten herstellten. Unterhaltung werde in umgangssprachlichem Gebrauch viel eher mit Gesellschaftsspielen in Verbindung gebracht. Gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 10 der Werberichtlinie sei Werbung für öffentliches Glücksspiel, die das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt, verboten. Glücksspiele zählten zu den sog. demeritorischen Wirtschaftsgütern, da ihre Nachfrage mit schädlichen gesellschaftlichen Folgen verbunden sei. Die Vorschrift solle verhindern, dass es durch Darstellung von Glücksspielen als Gut des täglichen Lebens zu einer schleichenden Normalisierung von Glücksspielprodukten kommt. Daher habe die Klägerin die genannte Werbung binnen einen Monats nach Zustellung zu entfernen.

Daraufhin hat die Klägerin am 13. November 2013 Klage erhoben.

Zur Begründung macht sie geltend:

Die Anordnung stehe im Widerspruch zum bestandskräftigen und zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtmäßigen Baugenehmigungsbescheid vom 14. Dezember 2005. Die materielle Bestandskraft der Baugenehmigung für die Außenwerbeanlage erfasse den nunmehr mit Bescheid vom 15. Oktober 2013 beanstandeten "Inhalt" der Werbeanlage. Gemäß § 50 NBauO sei zu prüfen gewesen, ob von der Werbeanlage eine erhebliche Belästigung ausgeht. Seinerzeit sei die Auffälligkeit der Werbung nicht beanstandet worden. Daher nehme diese "negative Beurteilung" an der materiellen Bestandskraft teil. Ein Widerruf der Baugenehmigung sei nicht erfolgt und der angefochtenen Verfügung auch nicht zu entnehmen. Es sei auch fraglich, ob sich die Beklagte insoweit auf den in der Baugenehmigung enthaltenen Widerrufsvorbehalt stützen könne.

Der Bescheid der Beklagten sei auch deshalb rechtswidrig, weil die Regelungen zur Außenwerbung von Spielhallen nach Maßgabe des § 26 GlüStV und deren Umsetzung in Landesrecht nach dem NGlüSpG das Verfassungsrecht verletzten. Die Regelungen zur Außenwerbung in § 26 Abs. 1 GlüStV verstießen in mehrfacher Hinsicht gegen Artikel 3 GG. Die Regelung führe zu einer massiven Ungleichbehandlung gegenüber Gaststätten. Dort seien in der Bundesrepublik rund 6000 Geldspielgeräte aufgestellt, ohne dass vergleichbare Werbebeschränkungen bestünden. Dies gelte auch im Verhältnis zu den Spielbanken. Für deren Glücksspielautomaten in den Automatensälen bestünden keinerlei gesetzliche Restriktionen, d.h. die dortigen Spieler seien unbegrenzten Verlustrisiken ausgesetzt. Gleichwohl dürften die staatlichen Spielbanken uneingeschränkt werben, z.B. für den Besuch ihrer Automatensäle mit dem Hinweis, dass hier der Besuch "in Freizeitkleidung" möglich sei. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 15. Dezember 1994 - 1 B 190/94 -) habe in früheren Entscheidungen die Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und den von Spielbanken betriebenen Automatensälen unter Berufung auf eine grundsätzlich andere Zielrichtung des Spielbankenrechts als landesrechtliches Ordnungsrecht einerseits und des bundesrechtlichen Gaststätten- und Spielhallenrechts andererseits noch verneint. Die mit dem 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag in das Landesrecht Niedersachsen transformierten Regelungen begründeten indes einen angleichenden Regimewechsel, der auf dieser Grundlage eine unterschiedliche Gesetzgebungskompetenz als Rechtfertigungsgrund entfallen lasse. Weiterhin ließen insbesondere die Regelungen des § 26 Abs. 1 GlüStV nicht mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, welche Maßnahmen im Einzelnen verboten sein sollen bzw. was im Einzelfall als "besonders auffällige Gestaltung" zu bewerten ist. Die ausgesprochenen Werbeverbote erwiesen sich als zu unbestimmt. Dies gelte umso mehr, als Verstöße gegen die in § 26 Abs. 1 GlüStV geregelten Anforderungen an die Außenwerbung von Spielhallen nach Maßgabe des § 26 Abs. 1 Nr. 9 NGlüSpG als Ordnungswidrigkeit geahndet werden können. Wegen dieser Sanktionsbewehrung seien erhöhte Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot zu stellen. Die Unbestimmtheit gerade angesichts der Sanktionsbewehrung ergebe sich für das niedersächsische Landesrecht zusätzlich daraus, dass § 26 Abs. 1 Nr. 9 NGlüSpG die Sanktionsbewehrung von einer letztlich im Ermessen der Behörde stehenden Entscheidung über das Einschreiten im Einzelfall abhängig mache. Treffe die für die konkrete Glücksspielaufsicht zuständige Behörde ihre Entscheidung gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG nach "pflichtgemäßem Ermessen", genüge dies dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot insbesondere unter Berücksichtigung des Artikels 103 Abs. 2 GG nicht.

Unabhängig davon lasse sich die angeordnete Entfernung der Außenwerbung mit dem Schriftzug "jackpot" weder auf § 5 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Absatz 4 Satz 1 GlüStV, § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 noch auf § 26 Abs. 1, 1. Alternative GlüStV oder § 26 Abs. 1, 2. Alternative GlüStV (in der Anordnung der Beklagten bezeichnet als "3. Alt.") stützen.

Die Berufung auf § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Werberichtlinie gehe schon deshalb fehl, weil mit der Angabe "jackpot" keine Angabe über Gewinnchancen oder die Höhe von Gewinnen verbunden sei, sondern allein das Spielcenter der Klägerin bezeichnet werde. Außerdem schlössen die Werberichtlinie und der Glücksspielstaatsvertrag eine "Jackpot-Werbung" grundsätzlich nicht aus. Es hätte schon einer entsprechenden landesrechtlichen Regelung bedurft, einen "Jackpot" nicht bewerben zu dürfen. Eine derartige Regelung enthalte das NGlüSpG nicht.

Die Vorschrift des § 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV verbiete unter inhaltlichen Gesichtspunkten nicht jedwede Werbung des Betreibers einer Spielhalle. Vielmehr sei nur eine solche Werbung untersagt, die den Spielbetrieb oder die unmittelbar in der Spielhalle angebotenen Spiele zum Gegenstand habe. Demgegenüber gebe die Bezeichnung "jackpot" keinen Hinweis auf irgendein konkretes Spiel, sondern bezeichne allein das Spielcenter der Klägerin mit einem Namen. Wenn jedoch die Bezeichnung als "Spielhalle" auch vor dem Hintergrund des § 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV zulässig sei, bestünden keine Bedenken, das Spielcenter mit einem Eigennamen zu versehen. In diesem Fall handele es sich lediglich um den informativen Hinweis auf eine gewerbliche Spielhalle, zumal nach ihrer Gestaltung hiervon kein besonderer Anlockeffekt ausgehe. Es müsse bestritten werden, dass ein hinreichender Teil der angesprochenen Verkehrskreise allein mit der Bezeichnung "jackpot" den Hinweis auf ein gewerbliches Glücksspielangebot verbinde. Zwar möge der Begriff "jackpot" seinen Ursprung im Kartenspiel (Poker) gehabt haben, er werde jedoch heute überwiegend von der - als zulässig angesehenen - Werbung im staatlichen Glücksspielbereich wie Euro-Jackpot bzw. dem Jackpot des Deutschen Lotto- und Totoblocks verwendet, daneben aber in erheblichem Umfang etwa auch im Mode-, Musik- und Filmbereich. Gerade durch den Zusatz "... für beste Unterhaltung" werde deutlich, dass die äußere Werbung nur auf den Unterhaltungscharakter der Einrichtung, nicht aber auf das Glücksspiel bezogen sei.

Auch § 26 Abs. 1, 2. Alt. GlüStV sei tatbestandlich nicht erfüllt. Aus den geschilderten Gründen, insbesondere der umfassenden (zulässigen) Verwendung des Begriffs "Jackpot" in der Werbung für die staatlichen Lotteriebetreiber, sei den angesprochenen Verkehrskreisen hinlänglich bekannt, wie gering die Chancen auf einen "Jackpot" üblicherweise stünden. Hieraus könne nicht ein besonderer Anreiz für den Besuch einer so bezeichneten Spielstätte konstruiert werden. Allein die Verwendung des Wortes "Jackpot" stelle auch keine "besonders auffällige äußere Gestaltung" der Spielhalle dar.

Die Anordnung der Entfernung des Werbezusatzes "... für bessere Unterhaltung" gehe fehl. Diese Anordnung sei schon deshalb rechtswidrig, weil der richtige Zusatz "... für beste Unterhaltung" laute. Weiterhin sei über die Regelung des § 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV nur die Werbung verboten, die sich auf den Spielbetrieb oder die unmittelbar in der Spielhalle angebotenen Spiele bezieht. Ein Hinweis auf eine (wie auch immer geartete) "Unterhaltung" bedeute ersichtlich keinen Bezug auf einen Spielbetrieb. Ebenso wenig sei § 26 Abs. 1, 2. Alt. GlüStV einschlägig. Allein der Hinweis auf ein "Unterhaltungsangebot" stelle keine zur Anwendung dieser Bestimmung erforderliche Werbung für den Glücksspielbetrieb dar.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie erwidert:

Ihr Bescheid stehe nicht im Widerspruch zur bestandskräftigen Baugenehmigung vom 14. Dezember 2005. Der angefochtene Bescheid sei losgelöst vom Bauordnungsrecht ein gewerberechtlicher Verwaltungsakt.

Die Beklagte teile die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin gegen die Regelungen des § 26 GlüStV und deren Umsetzung in das niedersächsische Landesrecht nicht. Artikel 3 Abs. 1 GG werde nicht verletzt. In Deutschland befänden sich etwa 260.000 Geldspielautomaten in sogenannten Spielhallen. Demgegenüber handele es sich bei den 6.000 Glücksspielautomaten in Gaststätten allein aufgrund der Anzahl der Spielgeräte um einen völlig untergeordneten Bereich. Entscheidungserheblich sei jedoch letztendlich, dass die Zielrichtungen dieser Einrichtungen völlig unterschiedlich seien. In Spielhallen stünden im Durchschnitt etwa zehn Geldspielgeräte. Originäre und einzige "Aufgabe" dieser Einrichtung sei das Spielen an den Geldspielgeräten. In den Gaststätten hätten die Geldspielgeräte hingegen eine völlig untergeordnete und nachrangige Position. Dort stehe das gemütliche Beisammensein im Vordergrund. Eine gleichheitswidrige Ungleichbehandlung der Spielhallen gegenüber den Spielbanken liege nicht vor. Es gebe lediglich etwa 60 Spielbanken in Deutschland. Sie stünden unter staatlicher Aufsicht. Ihnen obliege der sogenannte Kanalisierungsauftrag. Die "Spielleidenschaft" der breiten Bevölkerung solle in geordnete Bahnen gelenkt werden. Der Spielbankenbetrieb werde von ständig anwesenden Finanzbeamten kontrolliert. Zudem gebe es Alters- und Zutrittsbeschränkungen. Auch der Bestimmtheitsgrundsatz sei nicht verletzt.

§ 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV statuiere in seinem Anwendungsbereich ein Totalverbot. Die inhaltliche Qualität der Werbung sei irrelevant. Die Außenwerbung der Klägerin sei aus den Gründen des angefochtenen Bescheides zu beanstanden.

Der Schriftzug "jackpot" verstoße auch gegen § 26 Abs. 1, 2. Alt. GlüStV. Diese Regelung umfasse sämtliche Maßnahmen, Äußerungen und Elemente im Zusammenhang mit der äußeren Gestaltung der Spielhalle. Der Begriff "Jackpot" werde von der Klägerin im direkten Zusammenhang mit dem Begriff "Spielcenter" verwendet, er werde also nicht losgelöst von dem Glücksspielangebot beworben. Der Begriff suggeriere einen Geldgewinn. Seine Verwendung sei mit der Abbildung von Geld vergleichbar, die unzulässig sei. Durch die Kombination "jackpot" und "Spielcenter" bestehe ein besonderer Anlockeffekt. Gemäß § 13 Nr. 5 Satz 3 der Spielverordnung - SpielV -, angefügt durch die 6. Änderungsverordnung vom 4. November 2014 (BGBl. I S. 1678), seien Jackpots und andere Sonderzahlungen jeglicher Art ausgeschlossen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin könne ein Unterhaltungscharakter der Einrichtung nicht losgelöst von den angebotenen Glücksspielmöglichkeiten gesehen werden. Bei der Bezeichnung des Zusatzes "... für bessere Unterhaltung" - statt richtig "... für beste Unterhaltung" - handele es sich um eine bloße Falschbezeichnung. Die von der Klägerin verwendete Bezeichnung gehe sogar über den Anreiz eines Werbezusatzes "... für bessere Unterhaltung" deutlich hinaus. Der Anlockeffekt mit der verwendeten Bezeichnung suggeriere nämlich, dass es in der Einrichtung (Spielhalle) eine Unterhaltungsmöglichkeit gibt, die einzigartig sei und quasi ein Alleinstellungsmerkmal gegenüber anderen Spielhallen und Einrichtungen darstelle. Durch diese Werbung werde jedem Kunden - insbesondere Jugendlichen - vermittelt, hier in dieser Spielhalle würde er bestens unterhalten. Dies täusche über die Gefahren des übermäßigen Spielens hinweg, statt darauf hinzuweisen. Das Werben mit dem Zusatz "... für beste Unterhaltung" gehe klar über eine neutrale Werbeaussage hinaus und verstoße gegen § 26 Abs. 1, 2. Alt. GlüStV. Im Übrigen seien der Begriff "Jackpot" und der Werbezusatz "... für beste Unterhaltung" nicht Teil der Firmenbezeichnung der Klägerin. Auch gebe es sowohl im Stadtgebiet der Beklagten als auch in der näheren Umgebung gute Beispiele für die Umsetzung der Werberestriktionen nach dem GlüStV durch Spielhallenbetreiber.

Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.