I.

Der Antragsteller hält die am 17./18. April 1978 durchgeführte Personalratswahl bei der Außenstelle ... des Wasser- und Schiffahrtsamts ... für nichtig. Er hat deshalb das Beschlußverfahren eingeleitet.

Das Wasser- und Schiffahrtsamt ... wurde mit Wirkung vom 1. Februar 1978 aufgelöst und zur Außenstelle des Wasser- und Schiffahrtsamtes ... erklärt (Erlaß des Bundesministers für Verkehr vom 23. Januar 1978, Verkehrsblatt 1978 S. 84).

Am 3. Februar 1978 beschlossen die wahlberechtigten Beschäftigten des bisherigen Wasser- und Schiffahrtsamtes Hannover in geheimer Abstimmung nach § 6 Abs. 3 BPersVG mit Mehrheit die Verselbständigung der Außenstelle des Wasser- und Schiffahrtsamtes .... In der Personalversammlung am 17. Februar 1978 wurde ein Wahlvorstand gewählt. Auf das Wahlausschreiben vom 8. März 1978 folgte am 17./18. April 1978 die Personalratswahl in der Außenstelle.

Der Vorstand des Wasser- und Schiffahrtsamtes ... hält die Wahl für nicht zulässig. Nach § 6 Abs. 3 BPersVG sei der Verselbständigungsbeschluß "für die folgende Wahl und die Amtszeit der aus ihr hervorgehenden Personalvertretung wirksam". Unter folgender Wahl sei die Wahl zu verstehen, die regelmäßig, also bei allen Dienststellen gleichzeitig stattfinde. Nach § 27 Abs. 2 BPersVG sei eine Wahl außerhalb der regelmäßigen Amtszeit nur unter den dort genannten fünf Ausnahmefällen zulässig.

Der Antragsteller hat im ersten Rechtszug beantragt,

Der beteiligte Personalrat und der beteiligte Wahlvorstand haben beantragt,

Sie haben vorgetragen, die Wahl sei zulässig gewesen. Das ergebe sich aus einer sinngerechten Auslegung des § 6 Abs. 3 BPersVG.

Der beteiligte Leiter der Außenstelle ... des Wasser- und Schiffahrtsamtes ... hat sich im ersten Rechtszug nicht geäußert.

Durch Beschluß vom 27. Oktober 1978, auf den im übrigen verwiesen wird, hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. In der Begründung heißt es, die Wahl vom 17./18. April 1978 sei nicht fehlerhaft gewesen. Zwar könne der in § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG enthaltene Begriff der folgenden Wahl dahin gedeutet werden, daß es sich um die nachfolgende regelmäßige Wahl im Sinne von § 26 BPersVG handeln solle. Dafür gebe es Anhaltspunkte, allerdings sei diese Auslegung nicht zwingend. Vielmehr müsse man die genannte Vorschrift im Rahmen des ganzen Gesetzes sehen, also auch vor dem Hintergrund von § 2 Abs. 1 BPersVG. So sollen die Dienststellenleitung und der Personalrat zum Wohle der Beschäftigten und zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben in Gemeinsamkeit arbeiten. Meinungsverschiedenheiten und Spannungen sollten mit dem ernsten Willen zur Einigung behandelt werden. Dienststelle und Personalrat hätten alles zu unterlassen, was geeignet ist, die Arbeit und den Frieden der Dienststelle zu beeinträchtigen. Das Vorhandensein eines Personalrats sei deshalb so wichtig, daß § 27 BPersVG Neuwahlen immer dann zulasse, wenn ein Personalrat fehle. Betrachte man § 6 Abs. 3 BPersVG vor diesem Hintergrund, so stelle jeder Verselbständigungsbeschluß eine Willenskundgebung des Personals dar, die es nicht vertrage, unbeachtet zu bleiben. Die Auslegung von § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG müsse daher in dem Sinne erfolgen, daß der Verselbständigungsbeschluß sofort Rechtswirkungen entfalte, also auch Wahlvorbereitungen auslöse, wie es hier mit Recht geschehen sei.

Gegen den am 8. Dezember 1978 zugestellten Beschluß richtet sich die am 20. Dezember 1978 eingegangene Beschwerde des Antragstellers, mit der er sein Ziel weiterverfolgt. Zur Begründung trägt er vor, daß die vom Verwaltungsgericht angestellten verfassungspolitischen Überlegungen und Zweckmäßigkeitserwägungen im Bundespersonalvertretungsgesetz keine rechtliche Grundlage fänden. Das Wasser- und Schiffahrtsamt ... einschließlich des eingegliederten ehemaligen Wasser- und Schiffahrtsamtes ... habe einen Personalrat gehabt, der auch nach der Eingliederung weiter im Amt geblieben sei. Deshalb läge auch keiner der Fälle des § 27 Abs. 2 BPersVG vor, in denen eine vom regelmäßigen Turnus abweichende Personalvertretungswahl hätte durchgeführt werden dürfen. Die Regelung des § 6 Abs. 3 BPersVG sei deshalb so zu verstehen, daß eine selbständige Dienststelle mit eigenem Personalrat nur für eine der regelmäßig stattfindenden Personalratswahlen gebildet werden könne. Während der Amtsperiode eines Personalrats, hier des bei dem Wasser- und Schiffahrtsamt ... bestehenden, könne keine Abspaltung erfolgen.

Der Antragsteller beantragt,

Die Beteiligten zu 1) und 2) beantragen,

Zur Begründung weisen sie darauf hin, daß nach dem Beschwerdeantrag über die Nichtigkeit der am 17./18. April 1978 durchgeführten Personalratswahl zu entscheiden sei, nicht dagegen über eine bloße Wahlanfechtung. Die Voraussetzungen für eine Nichtigkeit der Wahl lägen jedoch nicht vor. Die Wahl sei nicht einmal anfechtbar. Sie entspreche dem Gesetz, nach dem die Bediensteten der Außenstelle einen Verselbständigungsbeschluß gemäß § 6 BPersVG gefaßt hätten. Die Beteiligten schließen sich im übrigen dem angefochtenen Beschluß an und weisen darauf hin, daß "folgende" Wahl im Sinne des § 6 Abs. 3 Satz 3 BPersVG die auf den Verselbständigungsbeschluß folgende Wahl sei, nicht aber die nächste turnusmäßige Wahl.

Der Beteiligte zu 3) hat keine Äußerung abgegeben.

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze verwiesen.

II.

Die Beschwerde ist form- und fristgerecht erhoben und auch sonst zulässig, sie ist auch begründet.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts erweist sich die am 17./18. April 1978 in der Außenstelle ... des Wasser- und Schiffahrtsamtes ... durchgeführte Personalratswahl als nichtig.

Zulässigerweise konnten die Bediensteten des früheren Wasser- und Schiffahrtsamtes ... das mit seiner Eingliederung in das Wasser- und Schiffahrtsamt ... seine Selbständigkeit verloren hat, einen sogenannten Verselbständigungsbeschluß nach § 6 Abs. 3 BPersVG fassen. Bedenken in formeller oder materieller Hinsicht sind insoweit weder vom Antragsteller erhoben worden noch sind sie sonst erkennbar.

Nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG ist dieser Beschluß für die folgende Wahl und die Amtszeit der aus ihr hervorgehenden Personalvertretung wirksam. Daraus kann aber entgegen dem angefochtenen Beschluß nicht hergeleitet werden, daß die Bediensteten der nunmehr personalvertretungsrechtlich verselbständigten Außenstelle ... des Wasser- und Schiffahrtsamtes ... sofort zu einem durch den von ihnen bestimmten Wahlausschuß festgesetzten Termin einen Personalrat wählen durften. Es kann dahinstehen, ob man eine solche Beschlußfassung mit dem Verwaltungsgericht überhaupt als politische Willenserklärung qualifizieren kann, denn selbst wenn dies der Fall wäre, kann eine solche politische Willenserklärung nicht dazu führen, daß das Gesetz mißachtet und von den in ihm für die Wahlen der Personalvertretungen aufgestellten Regeln abgewichen wird.

§ 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG bestimmt nicht, welche die "folgende" Wahl ist. Dieser Begriff könnte mit allgemeinen verfassungs- und verwaltungspolitischen Überlegungen nur dann ausgefüllt werden - wie es das Verwaltungsgericht getan hat -, wenn er nicht aus dem Gesetz selbst zu definieren wäre. Das ist jedoch der Fall. § 27 BPersVG bestimmt abschließend, wann Personalratswahlen durchzuführen sind.

Nach § 27 Abs. 1 des Gesetzes finden die regelmäßigen Personalratswahlen alle drei Jahre in der Zeit vom 1. März bis 31. Mai statt. Im Jahre 1978 wurden regelmäßige Personalratswahlen nicht durchgeführt, so daß die hier strittige Wahl nur dann nicht zu beanstanden wäre, wenn eine der in § 27 Abs. 2 BPersVG normierten Ausnahmen vorgelegen hätten. Das ist jedoch nicht der Fall.

Nach Nr. 1 a.a.O. ist der Personalrat außerhalb des regelmäßigen Turnus neu zu wählen, wenn mit Ablauf von 18 Monaten, vom Tage der Wahl gerechnet, die Zahl der regelmäßig Beschäftigten um die Hälfte, mindestens aber um 50 gestiegen oder gesunken ist. Diese Vorschrift greift nicht durch. Dazu ist bei der mündlichen Anhörung der Beteiligten festgestellt worden, daß die hier maßgebende letzte regelmäßige Personalratswahl beim Wasser- und Schiffahrtsamt in ... am 10. März 1976, beim Wasser- und Schiffahrtsamt in ... im April 1976 durchgeführt worden ist. Der Zeitraum von 18 Monaten, bei dessen Ablauf die im Gesetz bestimmten Grenzen hinsichtlich der Veränderung des Personalbestandes hätten überschritten sein müssen, war bei der Durchführung der hier strittigen Wahl längst verstrichen.

Nach Nr. 2 a.a.O. ist der Personalrat neu zu wählen, wenn die Gesamtzahl der Mitglieder des Personalrats auch nach Eintreten sämtlicher Ersatzmitglieder um mehr als ein Viertel der vorgeschriebenen Zahl gesunken ist. Auch diese Vorschrift greift nicht durch. Denn sie stellt auf eine Änderung unmittelbar im Bestand des Personalrats ab, d.h. also, auf eine solche Änderung, die durch Ausscheiden von Mitgliedern des Personalrats durch Tod, Versetzung, Eintritt in den Ruhestand oder aus ähnlichen Gründen herbeigeführt worden ist. Der Überlegung, daß die Gesamtzahl der Mitglieder des Personalrats auch dadurch unter die vorgeschriebene Zahl sinken kann, daß sich die Zahl der Bediensteten so stark erhöht, daß entsprechend der in § 16 des Gesetzes getroffenen Regelung der Personalrat nunmehr aus mehr Mitgliedern bestehen müßte als bisher, konnte sich der Senat nicht anschließen. Denn der Fall, daß die in § 16 BPersVG geregelte Stärke des Personalrats allein infolge einer Änderung im Personalbestand nicht mehr stimmt, ist in Nr. 1 a.a.O. geregelt, und es würde nach Ansicht des Senats eine Umgehung dieser Bestimmung mit dem in ihr festgesetzten 18-Monate-Zeitraum bedeuten, wenn man nach Ablauf dieses Zeitraumes eine außerordentliche Wahl zuließe mit der Begründung, daß nunmehr infolge einer bestimmten Erhöhung der Zahl der Beschäftigten die Gesamtzahl der Mitglieder des Personalrats um mehr als ein Viertel der nach § 16 des Gesetzes vorgeschriebenen und an dem neuen Personalbestand zu messenden Zahl gesunken sei, also jetzt ein Fall des § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG vorliege.

Zu bemerken ist allerdings dazu, daß dann, wenn man § 27 Abs. 2 Nr. 2 a.a.O. in dem hier abgelehnten Sinne anwenden würde, die durchgeführte Wahl nicht zu beanstanden wäre. Denn nach den bei der mündlichen Anhörung getroffenen Feststellungen gab es bei dem Wasser- und Schiffahrtsamt ... vor der Organisationsänderung 118 Bedienstete, beim Wasser- und Schiffahrtsamt ... 149 Bedienstete, so daß nunmehr das Wasser- und Schiffahrtsamt ... 267 Bedienstete hat. Der Personalrat beim Wasser- und Schiffahrtsamt ..., dessen Fortbestehen durch die Organisationsänderung an sich nicht berührt wurde, hatte fünf Mitglieder, während er nach der Organisationsänderung sieben Mitglieder hätte haben müssen; die Zahl seiner Mitglieder wäre also um mehr als ein Viertel der vorgeschriebenen Zahl gesunken gewesen.

Die Anwendung der Nrn. 3 und 4 des § 27 Abs. 2 BPersVG scheidet hier nach Lage der Dinge aus; der Personalrat hat weder seinen Rücktritt beschlossen noch ist er durch gerichtliche Entscheidung aufgelöst worden.

Schließlich liegt auch ein Fall der Nr. 5 a.a.O. nicht vor. Zwar hatte infolge der Organisationsänderung das frühere Wasser- und Schiffahrtsamt ... seine Selbständigkeit und damit seine Dienststelleneigenschaft verloren, so daß damit auch das Amt des dort einmal gewählten Personalrats endete, gleichwohl liegt aber die Voraussetzung der Nr. 5 a.a.O. deshalb nicht vor, weil der Tätigkeitsbereich des Personalrats beim Wasser- und Schiffahrtsamt ..., dessen Fortbestehen durch die Organisationsänderung nicht berührt wurde, sich nunmehr auch auf die Nebenstelle in ... erstreckt.

Nach alledem steht fest, daß die am 17./18. April 1978 bei der Außenstelle Hannover des Wasser- und Schiffahrtsamts ... durchgeführte Personalratswahl nicht dem Gesetz entsprach.

Dabei verkennt der Senat nicht, daß die Bediensteten dieser Außenstelle seit der Organisationsänderung nicht mehr durch einen von ihnen gewählten Personalrat vertreten waren und dem nunmehr für den ganzen Amtsbereich zuständigen Personalrat beim bisherigen Wasser- und Schiffahrtsamt Braunschweig hinsichtlich der Bediensteten der Außenstelle die demokratische Legitimation fehlte. Das muß indessen für eine Übergangszeit hingenommen werden. Es ist auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden, daß nach einer Organisationsänderung für einen verhältnismäßig geringfügigen Zeitraum die Bediensteten nicht in der sonst vom Gesetz gebotenen Weise repräsentiert sind. Das Gesetz selbst duldet in § 27 Abs. 2 Nr. 1 einen solchen Fall, indem es nach Ablauf von 18 Monaten der Wahlperiode trotz erheblicher Änderungen im Personalbestand eine Neuwahl nicht vorschreibt. Ähnliches findet sich im Zusammenhang mit kommunalen Gebietsreformen. Auch dort wird nicht sofort mit Wirksamwerden der Änderung ein neues Vertretungsgremium gewählt. Dies erscheint hier um so unbedenklicher, als, wie bereits oben ausgeführt, der Personalrat beim Wasser- und Schiffahrtsamt ... fortbestand und damit in der Lage war, auch die Interessen der Bediensteten der nunmehrigen Außenstelle ... zu vertreten.

Nach allem muß der Senat auch die Nichtigkeit der am 17./18. April 1978 bei der Außenstelle ... des Wasser- und Schiffahrtsamts ... durchgeführten Personalratswahl feststellen. Dazu ist vorauszuschicken, daß formelle Bedenken gegen den Antrag des Vorstehers des Wasser- und Schiffahrtsamts ... nicht bestehen. Der Amtsvorsteher wäre nach § 25 BPersVG zur Anfechtung der Wahl befugt, folglich kann er auch die Feststellung ihrer Nichtigkeit beantragen. An eine Frist ist er hier im Gegensatz zur Wahlanfechtung nicht gebunden; jedenfalls war bei Eingang seines Antrages noch nicht ein solcher Zeitraum vergangen, daß man Verwirkung in Erwägung ziehen könnte. Nichtig ist eine Wahl immer dann, wenn sie mit so groben Mängeln behaftet war, daß nicht einmal der Anschein einer ordnungsgemäßen Wahl gewahrt ist (BVerwGE 7, 251 [BVerwG 03.10.1958 - VII P 9/57]). Hier liegt einer der stärksten Mängel vor, die überhaupt vorstellbar sind: Der Wahl fehlte - wie oben ausgeführt - die gesetzliche Grundlage. Dabei ist es für die Feststellung der Nichtigkeit nicht erforderlich, daß alle Bediensteten den Mangel hätten erkennen müssen. Unter den gegebenen Umständen, d.h. in Anbetracht der sich aus der Organisationsänderung ergebenden Fragen, wäre es Pflicht des Wahlvorstandes gewesen, die Zulässigkeit dieser außerordentlichen Wahl besonders sorgfältig zu prüfen. Auch ihm wäre dann die Unzulässigkeit der Wahl offenbar geworden.

Nach alledem muß der Beschwerde stattgegeben werden.

Für eine Kostenentscheidung ist im Beschlußverfahren kein Raum.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen der §§ 83 Abs. 2 BPersVG, 91 Abs. 3 ArbGG nicht erfüllt sind.

Gegen diesen Beschluß kann die Rechtsbeschwerde gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG auch ohne Zulassung eingelegt werden, wenn er von einer in der Rechtsbeschwerdebegründung bezeichneten Entscheidung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht.

Die Rechtsbeschwerde ist dann binnen einer Notfrist von zwei Wochen nach Zustellung des angefochtenen Beschlusses durch Einreichung einer Rechtsbeschwerdeschrift beim Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein in Lüneburg, Uelzener Straße 40, oder beim Bundesverwaltungsgericht in Berlin 12, Hardenbergstraße 31, einzulegen. Die Rechtsbeschwerde ist, sofern die Rechtsbeschwerdeschrift keine Begründung enthält, innerhalb weiterer zwei Wochen zu begründen; die Frist beginnt mit der Einlegung der Rechtsbeschwerde.

Die Rechtsbeschwerdeschrift und die Rechtsbeschwerdebegründung müssen von einem Anwalt unterzeichnet sein. Die Rechtsbeschwerdeschrift muß den Beschluß bezeichnen, gegen den die Rechtsbeschwerde gerichtet ist, und die Erklärung enthalten, daß gegen diesen Beschluß die Rechtsbeschwerde eingelegt wird. Die Rechtsbeschwerdebegründung muß angeben, inwieweit die Abänderung des angefochtenen Beschlusses beantragt wird, welche Bestimmungen verletzt sein sollen und worin die Verletzung bestehen soll.