Die Klage hat Erfolg.

A.

Die Anfechtungsklage ist zulässig.

Es kann offen gelassen werden, ob die Rechtsbehelfsbelehrung in Hinblick auf die Bezeichnung des richtigen Beklagten ("Abfallwirtschaftsbetrieb Landkreis J.") richtig ist, da dies nur die Verlängerung der Klagefrist nach § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO zur Folge hätte. Der "Abfallwirtschaftsbetrieb Landkreis J." ist lediglich ein Eigenbetrieb des Beklagten (§ 1 Abs. 2 Abfallentsorgungssatzung) ohne eigene Rechtspersönlichkeit (§ 65 NLO i.V.m. § 108 Abs. 2 Nr. 1 NGO) und stellt nicht den Rechtsträger dar, gegen den die Klage zu richten ist.

B.

Die Klage ist auch begründet.

1. Der Beklagte ist passivlegitimiert (vgl. BVerwG, U. v. 03.03.1989, 8 C 98/85, juris Rn. 12). Nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist die Klage gegen die Körperschaft zu richten, deren Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat. § 8 Abs. 2 NdsAGVwGO findet keine Anwendung, weil der Beklagte als kommunale Gebietskörperschaft nicht Rechtsträger einer Landesbehörde ist (vgl. § 1 Abs. 1 NVwVfG, § 1 Abs. 1 Satz 1 NLO). Nimmt eine Behörde die Aufgaben einer anderen Behörde in deren Namen und Auftrag wahr, ist die den Verwaltungsakt erlassende Behörde i.S.d. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht die beauftragte, den Verwaltungsakt tatsächlich erstellende Behörde, sondern diejenige Behörde in deren Namen und Auftrag der Verwaltungsakt ergangen ist. Das ist hier der Beklagte. Im Wege der Auslegung des Abgabenbescheides der Stadt G. vom 27.02.2009 nach dem objektiven Empfängerhorizont unter Berücksichtigung der Gesamterklärungsumstände und des Grundsatzes von Treu und Glauben (vgl. VGH BW, U. v. 15.10.2009, 2 S 1457/09, juris Rn. 31ff.) ist noch ersichtlich, dass die Stadt G. den Bescheid in Hinblick auf die Abfallbeseitigungsgebühr für den Beklagten in dessen Namen und Auftrag erstellt hat. Zwar lässt sich dem verfügenden Teil des Abgabenbescheides nicht entnehmen, dass die Abfallbeseitigungsgebühr - im Gegensatz zu den übrigen Abgaben - nicht von der Stadt G., sondern dem Beklagten erhoben wird. Insofern würde eine Trennung verbunden mit dem Hinweis auf die Gebührenerhebung im Namen und Auftrag des beklagten Landkreises zur Klarstellung beitragen; in den das Veranlagungsjahr 2010 betreffenden Abgabenbescheiden hat die Stadt G. dies zwischenzeitlich entsprechend geändert. Auch fehlt der Rechtsbehelfsbelehrung der Hinweis, dass die Abfallbeseitigungsgebühr nicht nur im Auftrag, sondern auch im Namen des Beklagten erhoben wird. Der aufmerksame Betrachter kann jedoch der Rechtsbehelfsbelehrung, in der klargestellt wird, dass "die Festsetzung der Gebühr für die Abfallbeseitigung im Auftrag des Landkreises J." erfolge und eine Klage gegen den "Abfallwirtschaftsbetrieb Landkreis J." zu richten sei, noch entnehmen, dass der Beklagte die erlassende Behörde i.S.d. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sein soll. Insofern unterscheidet sich der streitgegenständliche Abgabenbescheid von den in der Rechtsprechung (vgl. VGH BW, U. v. 15.10.2009, 2 S 1457/09, juris; OVG S-H, U. v. 24.10.2001, 2 L 29/00, juris) thematisierten Rechnungen von in Privatrechtsform geführten Stadtwerken, in denen nur im Rahmen der allgemeinen Geschäftsbedingungen auf den Verwaltungsaktscharakter und den Erlass in fremden Namen und Auftrag hingewiesen wird. Denn das Schreiben der Stadt G. ist ohne weiteres als von einer Behörde verfasster Verwaltungsakt zu erkennen; lediglich die erlassende Behörde ist nicht auf den ersten Blick, sondern erst nach genauer Betrachtung ersichtlich.

2. Der angegriffene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Abfallgebührenerhebung ist § 12 Abs. 1 NAbfG, wonach der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, soweit nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird, für die Abfallentsorgung Gebühren nach den Vorschriften des NKAG mit den Maßgaben des § 12 Abs. 2 bis 8 NAbfG erhebt.

a. Auf Grund der Erkennbarkeit der erlassenden Behörde für den aufmerksamen Betrachter ist der angegriffene Bescheid zwar nicht nichtig gemäß § 12 Abs. 1 NAbfG, § 11 Abs. 1 Nr. 3b NKAG, § 125 Abs. 2 Nr. 1 AO.

Auch findet die Beauftragung der Stadt G. mit der Erhebung der Abfallbeseitigungsgebühren, bei der es sich mangels Übertragung hoheitlicher Befugnisse zur Wahrnehmung im eigenen Namen als Behörde nicht um eine Beleihung, sondern um eine Verwaltungshilfe im Rahmen einer Zweckvereinbarung i.S.d. § 5 Abs. 1 Satz 1 NKomZG handelt, in § 6 Abs. 1 Satz 5 NAbfG i.V.m. § 6 Abs. 1 Abfallgebührensatzung eine ausreichende Rechtsgrundlage (vgl. Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 1 Rn. 259).

b. Jedoch ist der vom Beklagten in § 1 Abs. 1 Nr. 1 Bst. b Abfallgebührensatzung vom 20.11.2008 festgesetzte Abgabensatz der Gebühr für Restabfallbehälter mit einem Füllraum von 60 Litern rechtswidrig und daher unwirksam. Ob darüber hinaus die gesamte Abfallgebührensatzung unwirksam ist, bedarf hier mangels Entscheidungserheblichkeit keiner Klärung. Die (teilweise) Unwirksamkeit der Abfallgebührensatzung des Beklagten hat die Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides zur Folge. Denn nach § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 NKAG dürfen kommunale Abgaben nur auf Grund einer Satzung, die unter anderem den Abgabensatz festlegt, erhoben werden.

Der Beklagte hätte die Kosten der Entsorgung des aus dem Landkreis H. angelieferten Mülls und die dafür erhaltenen Entgelte nicht in die Gebührenkalkulation einstellen dürfen. Die Kosten, die der Gebührenberechnung zugrunde gelegt werden dürfen, werden durch das in § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 NKAG sowie § 12 Abs. 2 Satz 1 NAbfG verankerte Prinzip der Leistungsproportionalität begrenzt (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Band 1, Stand: 09/2002, § 6 Rn. 53, 59). Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NKAG erheben die Landkreise als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen Benutzungsgebühren. Dabei soll das Gebührenaufkommen die Kosten der jeweiligen Einrichtungen decken, jedoch nicht übersteigen (§ 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG). Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 NAbfG soll das Aufkommen aus den Gebühren alle Aufwendungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Wahrnehmung seiner abfallwirtschaftlichen Aufgaben decken. Daraus folgt, dass nur solche Kosten ansatzfähig sind, die der öffentlichen Einrichtung zuzuordnen sind bzw. der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe dienen, d.h. der Entsorgung des im Gebiet des Beklagten anfallenden Abfalls (vgl. Nds. OVG, U. v. 22.06.2009, 9 LC 409/06, juris Rn. 26; Rosenzweig / Freese, NKAG, Stand: 01/2009, § 5 Rn. 306). Deshalb dürfen die Kosten für eine Abfallbeseitigungsanlage in die Gebührenkalkulation nur eingestellt werden, soweit sie den Gebührenzahlern für den von ihnen verursachten Abfall zuzurechnen sind (OVG Bremen, U. v. 17.05.1988, 1 N 1/85, NVwZ-RR 1989, 101 ff.; Hess. VGH, B. v. 27.04.1999, 5 N 3909/98, juris Rn. 59). Andernfalls würden die Gebührenzahler einen Gebührensanteil entrichten, für den sie keine Gegenleistung erhalten würden. Im Falle einer vom Entsorgungsträger betriebenen Abfallbeseitigungsanlage, die auf die Entsorgung sowohl von eigenen und als auch von fremden Abfallmengen ausgelegt ist, ist daher nur derjenige Kostenanteil ansatzfähig, der sich auf die Entsorgung des im eigenen Gebiet anfallenden Mülls bezieht.

Der Beklagte hat in seine Gebührenkalkulation sowohl die Kosten in Höhe von 11.429.379,58 €, die im Kalkulationszeitraum voraussichtlich für die Entsorgung des vom Landkreis H. zugelieferten Mülls anfallen werden, als auch die dafür prognostizierten Anlieferungsgebühren von 8.538. 000 € eingestellt. Das hat eine Quersubventionierung der Abfallbeseitigung des Landkreises H. - und damit zugleich eine nicht von einer Gegenleistung gedeckte Belastung der Gebührenzahler des Beklagten - in Höhe von 2.891.379,58 € zur Folge.

Die Einbeziehung der Kosten und Erlöse von Fremdmüllmengen kann nicht durch den Verweis auf die hypothetischen Kosten einer gedachten kleineren bedarfsgerechten Abfallbeseitigungsanlage gerechtfertigt werden. Es mag zwar sein, dass eine größere Anlage wegen der damit verbundenen positiven Skalen- und Synergieeffekte kostengünstiger als eine kleinere Anlage zu betreiben ist. Jedoch lassen sich über die Kostenunterschiede allenfalls Spekulationen anstellen. Zudem würde eine solche fiktive Verrechnung dem nach § 12 Abs. 6 Satz 1 NAbfG i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 NKAG vorrangig anzuwendenden Wirklichkeitsmaßstab nicht gerecht. Denn danach ist die Gebühr grundsätzlich nach Art und Umfang der tatsächlichen Inanspruchnahme zu bemessen. Abgesehen davon würde durch eine derartige Betrachtungsweise das wirtschaftliche Risiko einer von vorneherein auf die Zulieferung von Fremdmüllmengen zu einem festen Entgeltsatz ausgelegten Anlage auf die Gebührenzahler abgewälzt. Im Rahmen der kommunalrechtlichen Vorgaben steht es dem Entsorgungsträger grundsätzlich frei, eine solche - in Bezug auf das Müllaufkommen der eigenen Gebührenzahler - planmäßig überdimensionierte Anlage zu errichten. Insofern stellt sich hier nicht das Problem einer zu Leerkosten führenden echten Überkapazität, die auf einer falschen Prognose über das zu erwartende Müllaufkommen beruht (vgl. dazu: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Band 1, Stand: 03/2004, § 6 Rn. 73ff.). Allerdings wird der Entsorgungsträger, wenn er sich dazu entschließt, neben der Entsorgung des auf seinem Gebiet anfallenden Mülls als Dienstleistung für andere Entsorgungsträger auch die Beseitigung fremden Abfalls anzubieten, dadurch außerhalb seines eigentlichen abfallbeseitigungsrechtlichen Aufgabenbereichs fiskalisch tätig. In diesem Zusammenhang ist es nicht Aufgabe des erkennenden Gerichts, zu bewerten, ob das gewählte Vertragsmodell, in dem der Beklagte - anders als im Rahmen einer Beteiligung an einem Zweckverband oder bei Vereinbarung einer kostenabhängigen Vertragsanpassungsklausel - das gesamte Kostenrisiko der gemeinsamen Entsorgung allein trägt, eine wirtschaftlich und kommunalpolitisch sinnvolle Ausgestaltung darstellt. Wählt der Entsorgungsträger jedoch eine derartige Anlagen- und Vertragsform, muss er das unternehmerische Risiko, dass die Entgelte, die er vom zuliefernden Entsorgungsträger erhält, nicht die Entsorgungskosten decken, selbst - zu Lasten seines allgemeinen Haushalts - tragen.

Im vorliegenden Fall hat sich gerade dieses Risiko realisiert. Im Rahmen des Beschlusses seines Kreistages vom 05.12.2002 über die Entschädigungsvereinbarung mit dem Landkreis H. ging der Beklagte noch davon aus, dass die voraussichtlichen jährlichen Erlöse von 2.537.000 € die anteiligen Produktionskosten von 2.552.740,34 € (4.077. 091 € / 55.900 t/a x 35.000 t/a) bei einer Zulieferung von 35.000 t/a annährend decken würden. Für den streitgegenständlichen Kalkulationszeitraum rechnet der Beklagte hingegen damit, dass die mit dem Landkreis H. vereinbarten jährlichen Erlöse von 2.846. 000 € (8.538.000 € / 3) lediglich 75 % der Kosten der Fremdabfallbeseitigung von 3.809.793,19 € (11.429.379,58 € / 3) ausgleichen werden.

c. Mangels Entscheidungserheblichkeit lässt die Kammer insbesondere offen, ob die Vergabe der Planungs- und Bauleistungen zur Errichtung der mechanisch-biologischen Abfallbehandlungsanlage den vergaberechtlichen Vorgaben entsprochen hat und ob - falls dies nicht zutreffen sollte - trotzdem dem kostenbezogenen Erforderlichkeitsprinzip genügt worden ist; insofern dürfte noch weiterer Aufklärungsbedarf bestehen. Aus demselben Grund kann dahin gestellt bleiben, ob der in die Gebührenkalkulation eingestellte Kaufpreis für das ehemalige Kompostwerk angemessen gewesen ist und ob es diesbezüglich der Einholung eines gerichtlichen Sachverständigengutachtens bedürfte.

C.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Einen Grund für die Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) vermag die Kammer nicht zu erkennen. Insbesondere ist die Frage der Ansatzfähigkeit der Entsorgungskosten zugelieferter Fremdmüllmengen in der Rechtsprechung geklärt (vgl. OVG Bremen, a.a.O.; Hess. VGH, a.a.O.).