Gründe

Der nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu beurteilende zulässige Antrag, den Antragsgegner unter Aufhebung des Bescheides vom 7. Mai 2021 (Az. ) im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den für den 10. und 11. Mai 2021 beantragten Transport von 272 trächtigen Rindern nach Marokko abzufertigen und das Fahrtenbuch abzustempeln, ist auch in der Sache begründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts der Antragsteller vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung). Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO; sog. Regelungsanordnung). Der streitige Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Dringlichkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) sind jeweils glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung entsprechend kann das Gericht grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und den Antragstellern nicht schon in vollem Umfang, das gewähren, was sie nur in einem Hauptsacheverfahren erreichen könnten. Im Hinblick auf das Gebot eines wirksamen Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) gilt dieses Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache dann nicht, wenn die sonst zu erwartenden Nachteile des Antragstellers unzumutbar sowie in einem Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Wahrscheinlichkeitsgrad für einen Erfolg in der Hauptsache spricht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26. November 2013 – 6 VR 3/13 –, juris-Rn. 5, 7).

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Antragsteller haben sowohl einen Anordnungsanspruch als auch die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) glaubhaft gemacht. Auch ist hier ausnahmsweise die Vorwegnahme der Hauptsache geboten.

Es besteht ein Anordnungsanspruch, d.h. ein materielles Recht der Antragsteller. Rechtliche Grundlage für den geltend gemachten Anspruch ist Art. 14 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates vom 22. Dezember 2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 (VO (EG) Nr. 1/2005).

Art. 14 Abs. 1 lit. a) VO (EG) Nr. 1/2005 sieht vor, dass die zuständige Behörde am Versandort bei langen Beförderungen von Hausequiden, Hausrindern, Hausschafen, Hausziegen und Hausschweinen zwischen Mitgliedstaaten und von und nach Drittländern durch geeignete Kontrollen überprüft, ob die im Fahrtenbuch angegebenen Transportunternehmer über die entsprechenden gültigen Zulassungen, die gültigen Zulassungsnachweise für Transportmittel, die für lange Beförderungen eingesetzt werden, und gültige Befähigungsnachweise für Fahrer und Betreuer verfügen. Weiter überprüft sie, ob das vom Organisator vorgelegte Fahrtenbuch wirklichkeitsnahe Angaben enthält und darauf schließen lässt, dass die Beförderung den Vorschriften dieser Verordnung entspricht.

Gemäß Art. 14 Abs. 1 lit. c) VO (EG) Nr. 1/2005 versieht die zuständige Behörde das Fahrtenbuch mit einem Stempel, wenn das Ergebnis der Kontrollen gemäß Buchstabe a) zufriedenstellend ist.

Die Voraussetzungen für eine Stempelung des Fahrtenbuchs nach Art. 14 Abs. 1 lit. c) VO (EG) Nr. 1/2005 liegen vor. Die von den Antragstellern vorgelegten und durch den Antragsgegner nicht beanstandeten Unterlagen enthalten wirklichkeitsnahe Angaben und lassen darauf schließen, dass die Beförderung als solche den Vorschriften der VO (EG) Nr. 1/2005 entspricht.

Die VO (EG) Nr. 1/2005 regelt hingegen nicht, unter welchen Bedingungen die Tiere in Staaten außerhalb der Europäischen Gemeinschaft geschlachtet werden dürfen. Lediglich der Vorgang des Entladens wird noch von den Regelungen der VO (EG) Nr. 1/2005 erfasst (VG Köln, Beschl. v. 18. November 2020 – 21 L 2135/20 –, juris-Rn. 18 f. m. w. N.).

Ein Anspruch auf Erteilung eines Stempels nach Art. 14 VO (EG) Nr. 1/2005 besteht allerdings auch dann nicht, wenn der Antragsgegner den streitgegenständlichen Tiertransport aus tierschutzrechtlichen Gründen wirksam nach § 16a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG untersagt hat. Es besteht bereits kein Sachbescheidungsinteresse für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, wenn ihr Ziel die Erteilung einer Genehmigung ist, die sich mit Rücksicht auf die rechtlichen Verhältnisse nicht verwirklichen lässt (VG Köln, Beschl. v. 18. November 2020 – 21 L 2135/20 –, juris-Rn. 21).

Der Antragsgegner hat mit Bescheid vom 7. Mai 2021 „den Antrag zur Abfertigung des Transportes der sich in Quarantäne befindlichen Zuchtrinder nach Marokko für den 10. und 11. Mai 2021 […] nach § 16a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 und Satz 2 Nr. 1 TierSchGabgelehnt“ (Bl. 53 GA).

Nach Ansicht der Kammer handelt es sich nach dieser Formulierung um keine eigenständige Verbotsverfügung gemäß § 16a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG, gegenüber der eine Anfechtungsklage wegen der hier fehlenden Anordnung der sofortigen Vollziehung aufschiebende Wirkung hätte. Bestätigt wird dieses Verständnis durch die Begründung des Bescheides, in dem es heißt:

„Die Erteilung eines Stempels nach Art. 14 Abs. 1 lit. c) der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 setzt voraus, dass die Behörde den Tiertransport nicht nach § 16a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG verbieten müsste. Letzteres ist aber nicht der Fall.“ (Bl. 53 GA)

Die Kammer nimmt hiervon ausgehend an, dass sich der Antragsgegner vielmehr nur insoweit zur Begründung seines Ablehnungsbescheides über die Erteilung eines Stempels nach Art. 14 Abs. 1 lit. c) der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 auf § 16a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG stützte, als dass er eine dahingehende Verbotsverfügung zwar wegen angenommener Verstöße gegen § 2 TierSchG als notwendig ansah, diese aber letztlich nicht erließ.

Richtig hieran ist, dass ein Anspruch auf Erteilung eines Stempels nach Art. 14 VO (EG) Nr. 1/2005 auch dann nicht besteht, wenn überwiegend wahrscheinlich ist, dass der streitgegenständliche Tiertransport nach § 16a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG untersagt werden müsste. Denn nach dem Grundsatz von Treu und Glauben, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts gehört, ist es rechtsmissbräuchlich, etwas zu fordern, das alsbald zurückzugewähren wäre (sog. dolo-agit-Einwand). Eine solche Konstellation liegt auch vor, wenn ein Antragsteller die Genehmigung für ein Verhalten fordert – hier die Stempelung des Fahrtenbuchs für den beabsichtigten Tiertransport – obgleich in diesem Zeitpunkt bereits die Voraussetzungen für ein Verbot dieses Verhaltens vorliegen (VG Köln, Beschl. v. 18. November 2020 – 21 L 2135/20 –, juris-Rn. 23 ff.).

Vorliegend ist es allerdings – entgegen der Begründung des Antragsgegners in seinem Bescheid vom 7. Mai 2021 – nicht überwiegend wahrscheinlich, dass der Antragsgegner den streitgegenständlichen Tiertransport gemäß § 16a Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG verbieten muss.

Im Rahmen der hier vorzunehmenden Prüfung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung richtet sich die notwendige Inzidentprüfung einer tierschutzrechtlichen Verbotsverfügung nach § 16a TierSchG nicht nach den Maßstäben, wie sie für die Leistungsverwaltung geboten sind. Die Prüfung hat sich vielmehr an den Maßstäben zu orientieren, wie sie an einen fiktiven Eingriffsverwaltungsakt zu stellen sind. Insbesondere sind die im Rahmen einer einstweiligen Anordnung geltenden Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe zu modifizieren. Zwar ist es im Verfahren nach § 123 VwGO Sache des Antragstellers, alles lückenlos darzulegen. Hieraus folgt auch, dass es überwiegend wahrscheinlich sein muss, dass der geltend gemachte Anspruch besteht, woran es bereits dann fehlen würde, wenn es Anhaltspunkte für das Vorliegen von Verbotsgründen gibt. Dies würde jedoch den Anforderungen, die das materielle Recht an einen Eingriff in Form der Verbotsverfügung stellt, nicht gerecht. Der Erlass einer rechtmäßigen Verbotsverfügung nach § 16a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG setzt in der Sache voraus, dass tatsächlich überwiegende Anhaltspunkte dafür bestehen, dass ein tierschutzwidriges Handeln in der Welt ist. Dies muss nach dem Vorgesagten auch dann gelten, wenn § 16a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG im Rahmen des dolo-agit-Einwandes „inzident“ geprüft wird (VG Köln, Beschl. v. 18. November 2020 – 21 L 2135/20 –, juris-Rn. 35).

Ein behördliches Einschreiten auf der Grundlage von § 16a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 und Satz 2 Nr. 1 TierSchG zur Verhinderung künftiger Verstöße – wie hier – kommt in Betracht, wenn bei ungehindertem Fortgang des Geschehens ein Verstoß gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen hinreichend wahrscheinlich im Sinne einer ordnungsrechtlichen Gefahr ist. Erforderlich ist eine konkrete Gefahr. Eine solche liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann. Dagegen ermächtigt § 16a TierSchG nicht zu tierschutzrechtlichen Anordnungen der Gefahrenvorsorge oder zu Gefahrerforschungsmaßnahmen im Vorfeld konkreter tierschutzrechtlicher Gefahren (Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 3. Aufl. 2016, § 16a Rn. 2). Ebenso wenig genügt eine abstrakte Gefahr. Diese ist anzunehmen, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, das mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz, zu bekämpfen (zum Vorstehenden insgesamt: OVG Münster, Beschl. v. 10. Dezember 2020 – 20 B 1958/20 –, juris-Rn. 8).

Bezogen auf die in der Antragsablehnung angenommenen drohenden Verstöße gegen § 2 TierSchG ist schon fraglich, ob diese – stünden sie tatsächlich bevor – den Antragstellern zuzurechnen sind. Die Antragssteller zählen wahrscheinlich spätestens nach Abschluss des Transports in Marokko nicht mehr zu dem Personenkreis, dem nach diesen Vorschriften Pflichten hinsichtlich der Tiere obliegen. Zwar wird zum Teil vertreten, dass auch gegen tierschutzwidrige Vorgänge, die im Ausland stattzufinden drohen, eingeschritten werden könnte, sofern ein Tun oder garantiepflichtwidriges Unterlassen im Inland für diese Gefahr ursächlich wird (so etwa Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 3. Aufl. 2016, § 16a Rn. 3 für den Fall eines Einschreitens gegen den Versender, Spediteur usw. bei Tiertransporten, wenn diese Personen durch ihr Verhalten im Inland eine nicht hinwegdenkbare Ursache dafür setzen, dass es nach Überschreitung der Grenze zu tierschutzwidrigen Zuständen kommt). Die Annahme einer fortdauernden Verantwortlichkeit wegen des Transports und/oder früherer Haltung/Betreuung begegnet jedoch zumindest dann erheblichen Bedenken, wenn die Zuchtrinder, wofür hier nichts konkret Greifbares spricht, nicht sofort im Anschluss an den Transport tierschutzwidrig behandelt werden (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 10. Dezember 2020 – 20 B 1958/20 –, juris-Rn. 9).

Unabhängig von der Frage der Verantwortlichkeit fehlt es aus Sicht der Kammer an einer hinreichend konkreten Gefahr von Verstößen gegen § 2 TierSchG.

Der Antragsgegner stützt sich in seinem Ablehnungsbescheid lediglich auf allgemeine Erkenntnisse zum Umgang mit Rindern in Marokko und zeichnet dabei allenfalls ein generelles Bild von in Marokko auch üblichen Methoden des Umgangs mit Rindern. Was mit den konkret zu transportierenden Zuchtrindern nach Beendigung des Transports wahrscheinlich geschehen wird, ist mit Ausnahme der letztendlich – zu einem unbestimmten Zeitpunkt – wohl zu erwartenden Schlachtung ungewiss. Die Kammer schließt sich insofern den Rechtsausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen an, welches zu einem mit dem hier anhängigen Verfahren vergleichbaren Sachverhalt festgestellt hat:

„Eine solche Erkenntnislage mag zum Erlass abstrakt-genereller Regelungen in der Art etwa von verordnungsrechtlichen Verbringungsverboten nach § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 TierSchG ermächtigen. Der Antragsgegner ist als örtliche Tierschutzbehörde für den Erlass derartiger Regelungen schon nicht zuständig. Die nach der Erkenntnislage verbleibenden erheblichen Unwägbarkeiten und Ungewissheiten ermächtigen ihn aber auch nicht dazu, faktisch in der Art einer Beweislastumkehr oder einer Regelvermutung Verstöße als genügend wahrscheinlich zu unterstellen und dem Transporteur den Nachweis aufzubürden, dass es nicht zu Zuwiderhandlungen gegen Anforderungen des Tierschutzgesetzes kommen wird. Eine Behörde genügt ihrer Darlegungspflicht – und materiellen Beweislast – hinsichtlich einer konkreten Gefahr nicht durch allgemeine Erwägungen und den Hinweis auf Schwierigkeiten, den Sachverhalt selbst zu ermitteln.“

(OVG Münster, Beschl. v. 10. Dezember 2020 – 20 B 1958/20 –, juris-Rn. 12)

So liegt es auch hier, weil die Ausführungen des Antragsgegners wie auch der zugrundeliegende ministerielle Erlass vom 7. Mai 2021 (Bl. 178 f. GA) allenfalls eine abstrakte Gefahr begründen können, die mit dem Vorstehenden jedoch nicht genügt.

Es besteht zudem ein Anordnungsgrund, d. h. die Eilbedürftigkeit der Sache. Die Antragsteller haben glaubhaft vorgetragen, dass der Transport eines erheblichen Teiles der insgesamt betroffenen 272 tragenden Zuchtrinder nach Marokko nach dem 10. Mai 2021 (aus Tierschutzgründen) nicht mehr möglich ist und ihnen dadurch ein gravierender wirtschaftlicher Schaden droht. Aus denselben Gründen ist hier vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG ausnahmsweise eine Vorwegnahme der Hauptsache zulässig, denn die ohne die begehrte gerichtliche Anordnung zu erwartenden Nachteile wären im Hauptsacheverfahren nicht zu beseitigen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und berücksichtigt Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NordÖR 2014, 11). Danach ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag der Antragsteller für sie ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Die Antragsteller haben zur wirtschaftlichen Bedeutung der Angelegenheit vorgetragen, dass ihnen ein Mindererlös von 900,00 Euro je Rind entstünde, wenn der geplante Transport nicht stattfinden könnte. Danach ist bei 272 Rindern ein drohender wirtschaftlicher Schaden von 244.800,00 Euro anzunehmen. Wegen der Vorwegnahme der Hauptsache erfolgt im vorliegenden Eilverfahren gemäß Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs keine Reduzierung des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts.