I.

Der 1934 geborene Antragsteller steht zum Landkreis Diepholz in einem Arbeitsverhältnis und wird als Kreisstraßenwärter im Straßenwartungsdienst beschäftigt. Dieser Kreis war durch das Achte Gesetz zur Verwaltungs- und Gebietsreform vom 28. Juni 1977 (Nds GVBl S. 233) am 1. August 1977 gebildet worden (Art. I § 10 Abs. 2, Art. XIII a.a.O.). Nach Art. VIII § 2 Abs. 1 und 3 des Gesetzes ging die technische Verwaltung der Kreisstraßen in der Baulast der Landkreise am 1. Oktober 1979 grundsätzlich auf die Landkreise über. Hiervon abweichend bestimmte der Niedersächsische Minister für Wirtschaft und Verkehr auf Antrag des Landkreises Diepholz gemäß Art. VIII § 2 Abs. 2 des Gesetzes, daß das Straßenbauamt N. die technische Verwaltung der Kreisstraßen beibehielt. Für das beim Straßenbauamt beschäftigte Kreisstraßenwartungspersonal schlossen der Landkreis D. und der Niedersächsische Minister für Wirtschaft und Verkehr mit Datum vom 13. August/5. September 1979 folgende Verwaltungsvereinbarung:

"§ 1

(1)
Der Landkreis D. nimmt folgende Aufgaben wahr:

1.
Abschluß des Arbeitsvertrages und des Ausbildungsvertrages

2.
Änderung des Arbeitsvertrages

3.
Beendigung des Arbeitsverhältnisses (...)

4.
Weiterbeschäftigung über das 65. Lebensjahr hinaus

5.
Abordnung

6.
Versetzung

7.
Bestellung und Abberufung von Funktionsträgern (z.B. Kolonnenführer, Streckenwarte u.a.)

8. ...

9.
Fürsorgeangelegenheiten (z.B. Beihilfen, Unterstützungen)

10. ...

11.
Festsetzung der Arbeitszeit

12.
Zahlbarmachung der Löhne

13.
Beschaffung von Dienst- und Schutzkleidung (im Einvernehmen mit dem Straßenbauamt)

(2)
Die in Abs. 1 Ziff. 1.-7. genannten Personalmaßnahmen sollen im Benehmen mit dem Straßenbauamt ergehen.

(3)
Die Festsetzung der Arbeitszeit (Ziff. 11) richtet sich nach der für das Straßenwartungspersonal des Straßenbauamtes geltenden Arbeitszeitregelung; eine Abweichung hiervon ist ausgeschlossen.

§ 2

(1)
Das Straßenbauamt übernimmt für die Kreisstraßenwärter folgende Angelegenheiten:

1.
Berechnung der Löhne

2. ...

3.
Arbeitseinsatz und Überwachung in dienstlicher und fachlicher Hinsicht

4.
Bestellung als Bauaufsichtskraft

5.
Gewährung von Sonderurlaub, Erholungsurlaub, Bildungsurlaub und Arbeitsbefreiung

6.
Anordnung von Überstunden und Mehrarbeitsstunden

7. ...

8. ...

(2)
Allgemeine Regelungen und grundsätzliche Fragen sind mit dem Landkreis abzustimmen.

(3)
Der Landkreis erstattet dem Land bis zum 01.03. eines jeden Jahres die durch die Arbeiten gemäß (1) Ziff. 1 für das vorhergehende Jahr entstandenen Personalkosten der zentralen Lohnstelle.

(4) ...

§ 3

Die Vereinbarung tritt mit Wirkung vom 01.01.1980 in Kraft."

Mit Wahlausschreiben vom 25. Januar 1980 wurde die Wahl des Beteiligten zu 1) ausgeschrieben. Der Antragsteller und 44 andere Kreisstraßenwärter erhoben Einspruch dagegen, daß sie im Wählerverzeichnis nicht eingetragen worden waren. Der Wahlvorstand wies die Einsprüche mit der Begründung zurück, die Kreisstraßenwärter seien zur Dienstleistung einer Dienststelle des Straßenbauamtes N., einer Straßenmeisterei, voll eingegliedert worden und deshalb nur für den dort zuständigen Personalrat wahlberechtigt. An der im März 1980 durchgeführten Wahl des Beteiligten zu 1) nahmen der Antragsteller und die anderen Kreisstraßenwärter nicht teil.

Der Antragsteller hatte zuvor das Verwaltungsgericht angerufen und die Feststellung begehrt, daß der Beteiligte zu 1) verpflichtet ist, ihn in das Wählerverzeichnis zur ausgeschriebenen Wahl aufzunehmen. Er hat vorgetragen: Er sei wahlberechtigt für die Wahl der Personalvertretung beim Landkreis Diepholz, die nach dem Gesetz und ... nach der Verwaltungsvereinbarung alle wichtigen Personalentscheidungen für die Kreisstraßenwärter zu treffen habe. Auch liege eine Abordnung an das Straßenbauamt N. nicht vor, weil die hierfür erforderlichen tarifvertraglichen Voraussetzungen nicht erfüllt seien.

Durch Beschluß vom 11. Februar 1980 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt und ausgeführt: Der Antragsteller sei zu Recht nicht in das Wählerverzeichnis aufgenommen worden, da er nach § 9 Abs. 2 Nds. PersVG für die Wahl des Beteiligten zu 1) nicht wahlberechtigt sei. Seine Beschäftigung als Kreisstraßenwärter beim Straßenbauamt N. sei als eine über drei Monate andauernde Abordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne anzusehen. Beim Straßenbauamt sei ein tatsächliches Beschäftigungsverhältnis begründet worden; der Antragsteller sei organisatorisch und arbeitstechnisch aus dem Landkreis D. herausgelöst und beim Straßenbauamt N. entsprechend eingegliedert worden.

Gegen den ihm am 18. März 1980 zugestellten Beschluß hat der Antragsteller am 16. April 1980 Beschwerde eingelegt. Er trägt vor: Die Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Landkreis D. und dem Niedersächsischen Minister für Wirtschaft und Verkehr begegne erheblichen rechtlichen Einwänden. Es sei im Hinblick auf die verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässige Mischverwaltung bedenklich, Bedienstete des Landkreises D., die auch zur Wartung von Landesstraßen eingesetzt würden, an das Land Niedersachsen auszuleihen. Bei einer Unwirksamkeit der Verwaltungsvereinbarung sei bereits aus diesem Grunde die Wahlberechtigung eines Kreisstraßenwärters für die Personalvertretung beim Landkreis D. bestehengeblieben.

Hiervon abgesehen habe das Verwaltungsgericht den Begriff der "Abordnung" im Sinne des § 9 Abs. 2 Nds. PersVG unrichtig verstanden. Für die Abordnung eines in einem Arbeitsverhältnis stehenden Beschäftigten sei die tarifrechtliche Regelung des § 67 BMT-G maßgebend, nach der die Abordnung durch die Zuweisung einer vorübergehenden Tätigkeit bei demselben Arbeitgeber gekennzeichnet sei. Diese Begriffsbestimmung sei auch dem § 9 Abs. 2 Nds. PersVG zugrunde zu legen, soweit es sich um die Wahlberechtigung von Arbeitern handele. Demzufolge müsse im vorliegenden Falle eine Abordnung verneint werden. Im übrigen fehle es auch an einem sachlichen Grund, ihm - dem Antragsteller - die Beteiligung an der Wahl des Beteiligten zu 1) zu verweigern. Denn beim Landkreis D. würden die wesentlichen sein Arbeitsverhältnis betreffenden Entscheidungen getroffen.

Der Antragsteller beantragt,

hilfsweise,

Der Beteiligte zu 2) beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Beteiligte zu 1) hat keinen Antrag gestellt.

Wegen des weiteren Vorbringens wird auf die Schriftsätze des Antragstellers und der Beteiligten Bezug genommen, wegen des sonstigen Sachverhaltes wird auf die Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Gerichtsakten PL VG 2/80, ferner auf die von den Beteiligten vorgelegten Wahlunterlagen und Verwaltungsvorgänge verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet.

a)

Der Antragsteller kann die von ihm mit dem Hauptantrag begehrte Feststellung nicht verlangen. Der Wahlvorstand für die zum 11. bis 13. März 1980 ausgeschriebene Wahl des Beteiligten zu 1) hat es zu Recht abgelehnt, ihn in das Wählerverzeichnis aufzunehmen.

Der Antragsteller war nicht wahlberechtigter Bediensteter (§ 2 Abs. 2 der Wahlordnung für die Personalvertretungen im Land Niedersachsen in der Fassung vom 13.4.1972, Nds. GVBl S. 201) für diese Wahl. Er war gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen - Nds. PersVG - in der bis zur genannten Wahl des Beteiligten zu 1) insoweit unverändert gebliebenen Fassung der Bekanntmachung vom 24. April 1972 (Nds. GVBl S. 231) beim Landkreis D. nicht wahlberechtigt. Nach diesen Regelungen verliert ein Bediensteter sein Wahlrecht bei der alten Dienststelle, sobald seine Abordnung zu einer anderen Dienststelle länger als drei Monate gedauert hat. Im vorliegenden Falle war der Antragsteller zur Zeit des Wahl Verfahrens und am Wahltage längerfristig zum Straßenbauamt N. abgeordnet.

Der Begriff der Abordnung im Sinne des § 9 Abs. 2 Nds. PersVG besitzt eine selbständige, über das beamtenrechtliche Verständnis hinausgehende personalvertretungsrechtliche Bedeutung, weil er sich auch auf Angestellte und Arbeiter bezieht (Engelhard/Ballerstedt, Kommentar zum Nds. PersVG, 3. Aufl., Rdn. 17 zu § 9). Die Regelung des § 9 Abs. 2 Nds. PersVGüber die Wahlberechtigung im Abordnungsfalle ist im Zusammenhang mit dem in den folgenden Bestimmungen (§§ 10 bis 13 Nds. PersVG) zum Ausdruck kommenden Grundzug des Nds. PersVG zu sehen, daß das Recht, an der Wahl des Personalrates einer Dienststelle teilzunehmen, an die Zugehörigkeit des Bediensteten zur Dienststelle geknüpft ist. Aus dem Inhalt des § 9 Abs. 2 Nds. PersVG ergibt sich, daß mit ihr eine Anpassung des Wahlrechts an die tatsächlichen Verhältnisse erreicht werden soll, wobei die formell-rechtliche Dienststellenzugehörigkeit in den Hintergrund tritt. Diese Gesichtspunkte bedeuten in ihrer Gesamtheit, daß es für die Abordnung im Sinne des § 9 Abs. 2 Nds. PersVG auf das tatsächliche Beschäftigungsverhältnis ankommt und sie in dieser Beziehung durch eine Ausgliederung aus dem Bereich der bisherigen Dienststelle sowie eine Eingliederung des Bediensteten in den Bereich der neuen Dienststelle gekennzeichnet ist.

Ebenso hat das Bundesverwaltungsgericht die inhaltsgleiche Regelung des § 9 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes (des Bundes) vom 5. August 1955 (BGBl I S. 477) mit den gleichen Erwägungen ausgelegt (vgl. BVerwGE 7, 331 f. [BVerwG 21.11.1958 - VII P 3/58];  14, 241 (244 f. [BVerwG 08.06.1962 - VII P 7/61])). Diese Deutung bejaht das Gericht offenbar auch für die unverändert in § 13 Abs. 2 Satz 1 des Bundespersonalvertretungsgesetzes - BPersVG - vom 15. März 1974 (BGBl I S. 693) übernommene Gesetzesregelung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.11.1979 - 6 P 12, 79 -, Die Personalvertretung 1981, 285 (286 f.)). Die gleiche Rechtsauffassung wird zu § 13 Abs. 2 Satz 1 BPersVG im Schrifttum vertreten (vgl. Fischer/Goeres, GKÖD, Bd. V, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Rdn. 24 zu § 13 BPersVG; Dietz/Richardi, Kommentar zum BPersVG, Rdn. 36 zu § 13; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz, Kommentar zum BPersVG, 4. Aufl., Rdn. 20 zu § 13; Lorenzen/Eckstein, Kommentar zum BPersVG, 4. Aufl., Rdn. 26 zu § 13 jeweils unter Hinweis auf BVerwGE 7, 331 [BVerwG 21.11.1958 - VII P 3/58]).

Im vorliegenden Fall sind die herausgestellten Merkmale einer Abordnung im Sinne des § 9 Abs. 2 Nds. PersVG erfüllt. Der Antragsteller war - ebenso wie andere Kreisstraßenwärter - aufgrund einer Entscheidung des Landkreises Diepholz, die dieser in Ausübung seiner Organisationsgewalt getroffen hat, zur Zeit des Wahlverfahrens und des Wahltages bei einer Straßenmeisterei im Dienststellenbereich des Straßenbauamtes N. zur Dienstleistung eingesetzt. Diese Entscheidung stellt sich als Folge der Maßnahme dar, mit der der Niedersächsische Minister für Wirtschaft und Verkehr gemäß Art. VIII § 2 Abs. 2 des Achten Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform auf Antrag des Landkreises D. gestattet hat, daß das Straßenbauamt N. die ihm bis zum 30. September 1979 gesetzlich obliegende (Art. VIII § 2 Abs. 3 des Gesetzes a.a.O.) technische Verwaltung der Straßen des Kreises beibehielt. Diese Gestattung widerspricht ebenso wie die ihr zugrundeliegende gesetzliche Ermächtigung nicht höherrangigem Recht. Ohne Erfolg beruft sich der Antragsteller auf das Verbot der sog. Mischverwaltung. Dieses Prinzip ist vom Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die grundgesetzliche Kompetenzordnung zwischen dem Bund und den Ländern herausgestellt worden (vgl. BVerfGE 32, 145 (153 f., 156);  11, 105 (124 f. [BVerfG 10.05.1960 - 2 BvQ 1/60])). Das staatsrechtliche Verhältnis zwischen den Landkreisen und den staatlichen Behörden des Landes Niedersachsen ist demgegenüber ein wesentlich anderes. Auf dieses Verhältnis kann das vorgenannte Verfassungsprinzip nicht ohne weiteres übertragen werden. Die hier lediglich in Betracht zu ziehende Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeindeverbände nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG sowie die Verbürgung der Selbstverwaltung der Kreise nach Art. 44 Abs. 1 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung hindern nicht, die technische Verwaltung der Kreisstraßen mit Zustimmung des betroffenen Landkreises auf eine staatliche Behörde zu übertragen; die gesetzliche Ermächtigung des Art. VIII § 2 Abs. 2 des Achten Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform ist durch den Gesetzesvorbehalt der vorgenannten Verfassungsbestimmungen gedeckt. Der Kern des den Kreisen verfassungsrechtlich eingeräumten Selbstverwaltungsrechts wird durch einen Verzicht auf die Kompetenz für die technische Verwaltung der Kreisstraßen in keinem Falle berührt. Das gleiche gilt für die Entscheidung des Landkreises D. dem Straßenbauamt N. für die bei ihm verbleibenden Verwaltungsaufgaben personelle Mittel zur Verfügung zu stellen, sowie für die rechtlich als weitere Folgemaßnahme zu sehende Verwaltungsvereinbarung vom 13. August/5. September 1979, mit der hinsichtlich der Arbeitsverhältnisse der Straßenwärter die Zuständigkeiten für die Erledigung der dort bezeichneten Personalangelegenheiten aufgeteilt worden sind.

Die Regelungen der Verwaltungsvereinbarung verdeutlichen, daß das tatsächliche Beschäftigungsverhältnis des Antragstellers allein im Dienststellenbereich des Straßenbauamtes N. liegt. So bestimmt das Straßenbauamt über den Arbeitseinsatz der Kreisstraßenwärter, unter anderem über die Bestellung als Bauaufsichtskraft (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 und 4 der Vereinbarung), ihm obliegt ferner die Überwachung der Kreisstraßenwärter in dienstlicher und fachlicher Hinsicht (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 der Vereinbarung). Hinzu kommt, daß diese Behörde im wesentlichen Umfange Entscheidungen trifft, die das zeitliche Ausmaß des Arbeitseinsatzes betreffen, nämlich die Anordnung von Überstunden und Mehrarbeitsstunden sowie die Gewährung von Erholungsurlaub, Sonderurlaub, Bildungsurlaub und Arbeitsbefreiung (§ 2 Abs. 1 Nr. 6 und 5 der Vereinbarung). Auch richtet sich die Festsetzung der Arbeitszeit der Kreisstraßenwärter nach der für das Straßenwartungspersonal des Straßenbauamtes geltenden Arbeitszeitregelung (§ 1 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. § 1 Abs. 3 der Vereinbarung). Der Annahme, daß der Antragsteller aus dem Arbeitsbetrieb des Landkreises D. ausgegliedert worden ist, steht nicht entgegen, - daß Angelegenheiten, die den Beginn, eine Änderung oder die Beendigung des Arbeitsverhältnisses der Kreisstraßenwärter betreffen (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 der Vereinbarung), ferner deren Abordnung und Versetzung sowie Entscheidungen über die Bestellung und Abberufung von Funktionsträgern (z.B. Kolonnenführer und Streckenwarte) (§ 1 Abs. 1 Nr. 5 bis 7 der Vereinbarung) beim Landkreis D. verblieben sind. Diese Angelegenheiten wurzeln ausschließlich oder zumindest überwiegend in der aufgrund des Dienstverhältnisses zum Landkreis bestehenden Rechtsstellung des Kreisstraßenwärters, sie sind nicht als das tatsächliche Beschäftigungsverhältnis prägende Elemente anzusehen. Derartige Personalentscheidungen liegen jedenfalls, soweit sie die Begründung und den Bestand des Arbeitsverhältnisses angehen, auch im Falle der dienstrechtlichen Abordnung beim Dienstherrn (ebenso OVG Lüneburg, Beschl. v. 27.9.1977 - P OVG L 7/77 (Nds)). Unter Hinweis auf die beim Landkreis Diepholz verbleibenden Angelegenheiten kann die Berechtigung des Antragstellers für die Wahl des Beteiligten zu 1) auch nicht mit der Begründung bejaht werden, der Bedienstete müsse die Personalvertretung bei der Dienststelle wählen können, die über die für ihn wichtigen Personalangelegenheiten entscheide. Daß der Landkreis sich die Entscheidung über den Abschluß und die Änderung des Arbeitsvertrages sowie über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses vorbehalten hat, ist eine Konsequenz der rechtlichen Zugehörigkeit des Kreisstraßenwärters zu dieser Dienststelle. Die rechtliche Dienststellenzugehörigkeit hat der Gesetzgeber aber bei der Regelung des Wahlrechts in § 9 Abs. 2 Nds. PersVG gewollt hintenangestellt, wie sich daraus ergibt, daß er den Erwerb des Wahlrechts von der tatsächlichen Dauer der Abordnung bei der aufnehmenden Dienststelle abhängig gemacht hat (so BVerwGE 14, 244 f. [BVerwG 08.06.1962 - VII P 7/61] zu § 9 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes 1955). Sofern der Antragsteller geltend machen will, daß eine vom Landkreis D. für unbestimmte Zeit zugelassene "Ausleihe" von Arbeitern im Kreisdienst an eine andere Behörde mit dem Erscheinungsbild der tarifrechtlichen Abordnung nicht im Einklang stehe, ist im Zusammenhang mit dem spezifischen Sinngehalt der Abordnung nach § 9 Abs. 2 Nds. PersVG darauf hinzuweisen, daß das Bundesverwaltungsgericht in einem vergleichbaren Fall eine der hier dargelegten entsprechende Rechtsauffassung vertreten hat; es hat für Arbeiter, deren Dienstverträge mit dem Land Berlin abgeschlossen worden waren, ein Recht zur Wahl des Personalrates der Verwaltungstelle Berlin der Deutschen Bundesbahn bejaht, bei der die zur Verwaltung von Reichsbahnvermögen eingesetzten Arbeiter organisatorisch eingegliedert worden waren (BVerwGE 7, 331 f. [BVerwG 21.11.1958 - VII P 3/58]).

b)

Der Antragsteller kann auch die mit dem Hilfsantrag erstrebte Feststellung, daß er für die Wahl des Beteiligten zu 1) wahlberechtigt ist, nicht erreichen. Die rechtliche Beurteilung muß ebenso ausfallen, wie mit den vorstehenden Ausführungen dargelegt ist. § 9 Abs. 2 Nds. PersVG ist in die nunmehr maßgebende Fassung der Bekanntmachung des Gesetzes vom 3. November 1980 (Nds. GVBl S. 399) unverändert eingegangen. Auch die tatsächlichen Umstände, die das Beschäftigungsverhältnis des Antragstellers ausmachen, sind gleichgeblieben; etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Vorbringen des Antragstellers und der Beteiligten.

Eine Kostenentscheidung ergeht, im Beschlußverfahren nicht.

Die Rechtsbeschwerde war zuzulassen, weil die Wahlberechtigung von Bediensteten in Abordnungsfällen der vorliegenden Art in der neueren personalvertretungsrechtlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, soweit erkennbar, noch nicht geklärt ist.