Gegenstand des Organstreitverfahrens ist die Frage, ob die Niedersächsische Landesregierung den Niedersächsischen Landtag - und damit auch die antragstellende Fraktion - verfassungswidrig hindert, daran mitzuwirken, dass der Haushaltsplan für das Jahr 1999 rechtzeitig durch Gesetz festgestellt werden kann. Die maßgebende Bestimmung des Art. 65 Abs. 4 der Niedersächsischen Verfassung (NV) lautet:

Der Haushaltsplan wird im Voraus durch Gesetz festgestellt.

A.

I.

Die nach der Landtagswahl am 1. März 1998 gebildete Landesregierung hat bislang keinen Entwurf eines Haushaltsplans für das Jahr 1999 in den Niedersächsischen Landtag eingebracht. Nach einer Erklärung des Finanzministers Aller, die dieser am 29. April 1998 gegenüber dem Ausschuss für Haushalt und Finanzen des Landtags abgegeben hat, soll das im Dezember 1998 geschehen; es soll dann der Entwurf eines Doppelhaushaltsplans für die Jahre 1999/2000 vorgelegt werden. Diese Ankündigung hat Minister Aller in einem Schreiben vom 3. September 1998 wiederholt, mit dem er die Anfrage eines Abgeordneten beantwortete und das er den Vorsitzenden aller Fraktionen des Landtags zuleitete. Bereits am 6. Mai 1998 hatte ein Abteilungsleiter des Niedersächsischen Finanzministeriums den Zeitpunkt, zu dem der Entwurf des Haushaltsplans nach dem Terminplan der Landesregierung in den Landtag eingebracht werden soll, auf den 21. Dezember 1998 präzisiert.

II.

Die Antragstellende ist der Auffassung, sowohl sie als auch der Landtag

insgesamt werde daran gehindert, die ihr aus Art. 65 Abs. 4 NV erwachsende Pflicht zur Mitwirkung an der rechtzeitigen gesetzlichen Feststellung des Haushaltsplans für das Jahr 1999 zu erfüllen, wenn der Entwurf des Haushaltsplans erst zu dem angekündigten Zeitpunkt in den Landtag eingebracht werde. Die beabsichtigte Einbringung am 21. Dezember 1998 hindere den Landtag, sich noch im Jahre 1998 in der gebotenen Sorgfalt mit dem Entwurf zu befassen und in seine Beratung einzutreten. Damit werde die Beachtung des Art. 65 Abs. 4 NV durch die Landesregierung vereitelt.

Diese Auffassung haben Abgeordnete der seit April 1998 wiederholt im Landtag wie auch in der Öffentlichkeit zum Ausdruck gebracht. Ein von der unter dem 18. September 1998 in den Landtag eingebrachter Entwurf einer Entschließung, mit der die Landesregierung aufgefordert werden sollte, dem Landtag den Entwurf des Haushaltsplans für das Jahr 1999 so rechtzeitig vorzulegen, dass die erste Beratung im Plenarsitzungsabschnitt des Monats November 1998 stattfinden könne, erhielt keine Mehrheit.

III.

1.

Die hat daraufhin am 8. Oktober 1998 ein Organstreitverfahren anhängig gemacht, in dem sie die Feststellung begehrt, die Niedersächsische Landesregierung verletze die verfassungsmäßigen Rechte des Niedersächsischen Landtags und der Fraktion der CDU des Niedersächsischen Landtags, indem sie entgegen den ihr aus Art. 65 Abs. 4 NV erwachsenden verfassungsrechtlichen Pflichten den Entwurf eines Gesetzes zur Feststellung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1999 bislang nicht in den Landtag eingebracht habe und ankündige, dass sie dies erst am 21. Dezember 1998 tun wolle, und den Landtag wie auch dessen Fraktionen damit daran hindere, ihrerseits die verfassungsrechtliche Verpflichtung zu erfüllen, den Haushaltsplan 1999 vor Beginn des Haushaltsjahres durch Gesetz festzustellen.

Zur Begründung trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor:

Die Landesregierung besitze allein die sachliche Kompetenz, den Entwurf eines Haushaltsplans zu erstellen. Daraus erwachse ihr die Pflicht, dies zu tun und das Parlament damit in den Stand zu setzen, im Rahmen seines Budgetrechts für den Planungszeitraum die wirtschaftlichen Grundentscheidungen in zentralen Bereichen der Politik zu treffen und diesen staatsleitenden Hoheitsakt in der vorgeschriebenen Form eines Gesetzes in Geltung zu setzen. Aus dem sich an das Parlament richtenden Gebot des Art. 65 Abs. 4 NV, den Haushaltsplan im Voraus durch Gesetz festzustellen, Folge, dass die Landesregierung die ihr in diesem Zusammenhang obliegende Initiativpflicht so rechtzeitig zu erfüllen habe, dass dem Parlament hinreichend Zeit verbleibe, um das den Haushaltsplan betreffende Gesetzgebungsverfahren zeitlich so abzuschließen, dass das Haushaltsgesetz noch vor Beginn des Haushaltsjahres verabschiedet werden könne. Dieser verfassungsrechtlichen Verpflichtung könne die Landesregierung nicht mehr nachkommen, weil eine seiner Bedeutung angemessene Prüfung des Entwurfs des Haushaltsplans durch das Parlament und dessen erste Beratung nach aller Erfahrung einen Zeitraum von vier bis fünf Wochen erfordere. Der Haushaltsplan für das Jahr 1999 könne daher allenfalls dann vor dem Ende des Jahres 1998 verabschiedet werden, wenn er dem Landtag spätestens in den ersten zehn Tagen des Monats Oktober 1998 vorgelegt würde. Das sei nicht zu erwarten, sondern seitens der Landesregierung nach ihrer Erklärung nicht einmal beabsichtigt. Damit verletze sie den Anspruch des Landtags und seiner Fraktionen auf rechtzeitige und ordnungsgemäße Durchführung des Haushaltsverfahrens und setze sie außer Stand, die ihnen aus Art 65 Abs. 4 NV erwachsenden Pflichten zu erfüllen.

Gründe, welche die verspätete Einbringung des Entwurfs des Haushaltsplans für das Jahr 1999 rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Insbesondere lasse sich aus der Staatspraxis nicht ableiten, dass die Haushaltsvorlage in Wahljahren regelmäßig erst so spät eingebracht werde, dass der Haushaltsplan nicht mehr vor Jahresende in Gesetzesform verabschiedet werden könne. Vielmehr sei sie in den entsprechenden Jahren stets rechtzeitig eingebracht worden. Eine besondere Situation, die es ausnahmsweise als unabweisbar erscheinen lasse, im Jahre 1998 eine Abweichung von dieser Staatspraxis hinzunehmen, bestehe nicht. Entgegen der von der Landesregierung verlautbarten Auffassung habe eine solche Situation nicht dadurch entstehen dürfen, dass die Landesregierung vom Staatsgerichtshof dazu verpflichtet worden sei, den kommunalen Finanzausgleich bis zum Ende des Jahres 1998 neu zu regeln. Denn hierfür habe ausreichende Zeit zur Verfügung gestanden. Die Landesregierung sei verpflichtet und in der Lage gewesen, die Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs frühzeitig derart vorzubereiten, dass deren finanzielle Auswirkungen im Entwurf des Haushaltsplans für das Jahr 1999 hätte berücksichtigt werden können, ohne dessen Aufstellung bis in die letzten Tage des Jahres 1998 hinauszuzögern. Schließlich stelle auch die von ihr erklärte Absicht, das Ergebnis einer aktuellen Steuerschätzung abwarten zu wollen, die Landesregierung nicht von der Einhaltung ihrer verfassungsrechtlichen Verpflichtungen frei.

2.

Die Niedersächsische Landesregierung beantragt,

Sie ist der Auffassung, das Vorherigkeitsgebot des Art. 65 Abs. 4 NV dürfe trotz seiner bindenden Formulierung in der Niedersächsischen Verfassung ausnahmsweise durchbrochen werden, wenn außergewöhnliche Umstände das geböten. Solche Umstände hätten es bislang unmöglich gemacht, den Doppelhaushalt 1999/2000 etatreif zu entwickeln und in einer beratungsfähigen Vorlage in den Niedersächsischen Landtag einzubringen. Namentlich die grundlegende Überprüfung einer Fülle von Haushaltsansätzen und der sich in ihnen ausdrückenden Leistungsverpflichtungen des Landes, zu der die vom Staatsgerichtshof veranlagte Neuordnung des kommunalen Finanzausgleichs gezwungen habe, wie auch die Erarbeitung der politischen und wirtschaftlichen Maßgaben für diese Neuordnung habe noch nicht abgeschlossen werden können, obwohl sie unverzüglich nach der Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 25. November 1997 begonnen worden sei. Ohne verlässliche Ansätze in diesem Bereich sei es aber nicht möglich, einen Haushaltsentwurf zu erstellen, der dem Parlament als zuverlässige Grundlage für seine Beratungen dienen könne. Hinzu komme, dass die Anpassung des Haushaltsplans 1998 an die wirtschaftliche Entwicklung und sonstige unabweisbare Notwendigkeiten in zwei Nachtragshaushaltsgesetzen die zur Verfügung stehenden Kräfte außerordentlich stark gebunden und daran gehindert habe, sich während des gesamten Jahres 1998 der Vorbereitung des Doppelhaushalts 1999/2000 zu widmen. Schließlich sei es auch gerechtfertigt gewesen, es der Landesregierung, deren Umbildung Ende Oktober 1998 abzusehen gewesen sei, zu ermöglichen, die von ihr zu setzenden politischen Schwerpunkte in den Haushalt einzuarbeiten.

3.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

B.

Der im Organstreitverfahren gestellte Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin ist als Fraktion des Niedersächsischen Landtags ein durch Art. 19 NV und eine Vielzahl von Vorschriften der Vorläufigen Geschäftsordnung des Niedersächsischen Landtags der 14. Wahlperiode als Zusammenschluss von Mitgliedern des Landtags mit eigenen Rechten ausgestattet und als solche befugt, die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung dieser Rechte oder von Rechten des gesamten Parlaments im Organstreit nach Art. 54 Nr. 1 NV geltend zu machen. Sie ist deswegen auch berechtigt, die Entscheidung des Staatsgerichtshofs darüber herbeizuführen, ob Art. 65 Abs. 4 NV die Landesregierung als eines der obersten Landesorgane verpflichtet, an der Vorbereitung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1999 so mitzuwirken, wie es die Antragstellerin für geboten erachtet (vgl. dazu Urt. des StGH vom 13.08.1962-StGH 1/62-, StGHE 1, 75, 80, und vom 19.01.1963-StGH 2/62-, a.a.O. S. 83, 88).

Die Antragstellerin hat auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Dieses ist nicht dadurch entfallen, dass die Vertretung der Antragstellerin im Ältestenrat des Niedersächsischen Landtags einer Schlussberatung und Beschlussfassung über den Doppelhaushalt 1999/2000 erst für Mai 1999 zugestimmt hat. Denn dieses Einverständnis bezog sich allein auf das parlamentarische Verfahren und erstreckte sich nicht auf den angekündigten Zeitpunkt der Einbringung des Haushaltsentwurfs durch die Landesregierung.

Der Antrag bleibt ohne Erfolg, weil sich die von der Antragstellerin behauptete Behinderung in der Ausübung ihrer verfassungsmäßigen Rechte und Pflichten und die entsprechende Behinderung des Niedersächsischen Landtags noch nicht feststellen lässt.

1.

Nach Art. 65 Abs. 4 NV ist der Haushaltsplan im Voraus durch Gesetz festzustellen. Die Verfassung sichert damit das Haushaltsbewilligungsrecht des Landtags, indem sie den am Verfahren der Haushaltsaufstellung und -gesetzgebung Beteiligten abverlangt, vor Beginn des Rechnungsjahres alle zu erwartenden Einnahmen und alle vorgesehenen Ausgaben in einem Haushaltsplan festzulegen, der in ein Haushaltsgesetz inkorporiert ist. Damit soll verhindert werden, dass zu Beginn des Rechnungsjahres ein etatloser Zustand entsteht, in dem die Haushaltsführung nicht vom Willen des Parlaments gedeckt ist (BVerfGE 45, 1, 33 [BVerfG 25.05.1977 - 2 BvE 1/74];  66, 26, 38 [BVerfG 15.12.1983 - 2 BvE 14/83];  92, 130, 137) [BVerfG 09.02.1995 - 2 BvQ 6/95]. Der Landesregierung kommt dabei eine besondere Verantwortung zu, weil sie mit der Vorlage des Haushaltsentwurfs erst die Grundlage für das parlamentarische Verfahren schafft.

Zwar regelt die Niedersächsische Verfassung auch den Fall, dass es ausnahmsweise vor Beginn des Rechnungsjahres nicht zur gesetzlichen Feststellung des Haushaltsplans kommt; sie zieht der dann erforderlichen vorläufigen Haushaltsführung jedoch in Art. 66 NV enge Grenzen. Diese enge Begrenzung des Spielraums der Landesregierung während des etatlosen Zustandes korrespondiert mit der verfassungsrechtlichen Verpflichtung aller beteiligten Verfassungsorgane, daran mitzuwirken, dass der Haushaltsplan regelmäßig vor Ablauf des vorherigen Rechnungsjahres verabschiedet werden kann; denn Art. 66 NV soll nicht das Haushaltsbewilligungsrecht des Landtags vorübergehend ersetzen, sondern lediglich für den - von der Niedersächsischen Verfassung als kurzfristige Ausnahmesituation gedachten - etatlosen Zustand vorübergehend die Erfüllung gesetzlich oder in anderer Weise rechtlich begründeter Verpflichtungen zu ermöglichen oder die Fortführung von Bauten oder die Erbringung unabweisbarer Leistungen zu gewährleisten.

Nur in sechs der letzten zwanzig Jahre ist das Haushaltsgesetz vor Beginn des Rechnungsjahres verkündet worden (1988, 1989, 1992, 1993, 1994, 1997), in den übrigen vierzehn Jahren wurde das Haushaltsgesetz erst nach Beginn des Rechnungsjahres, teils sogar mehrere Monate nach dessen Beginn verkündet (die längste etatlose Zeit bestand im Jahre 1978, in dem das Haushaltsgesetz erst am 18. April 1978 verkündet wurde, NdsGVBI. S. 314). Stets ist der Haushaltsentwurf jedoch so rechtzeitig in den Landtag eingebracht worden, dass jedenfalls dessen erste Beratung vor Beginn des Haushaltsjahres stattfinden konnte.

Diese Staatspraxis ist unter normalen Umständen verfassungswidrig (vgl. dazu BVerfGE 45, 1, 33 [BVerfG 25.05.1977 - 2 BvE 1/74]) [BVerfG 25.05.1977 - 2 BvE 1/74]. Selbst dann, wenn eine Neubildung der Regierung nach Landtagswahlen oder ein anderer Grund es der Landesregierung erschwert, die programmatischen politischen Grundlagen, von denen sie sich bei der Erarbeitung der Haushaltsvorlage leiten lassen will, frühzeitig festzulegen, verlangt die Niedersächsische Verfassung, den Haushaltsentwurf so rechtzeitig einzubringen, dass er vor Beginn des Haushaltsjahres im Landtag beraten werden kann.

2.

Diese zeitliche Grenze ist noch nicht überschritten. Nach dem Vorbringen der Antragstellerin, das durch die in den vergangenen zwanzig Jahren zu beobachtende Parlamentspraxis bestätigt wird, ist es möglich, den Entwurf des Haushaltsplans vier bis fünf Wochen nach seiner Einbringung in den Landtag parlamentarisch zu beraten. Das kann noch geschehen, wenn die Landesregierung den Entwurf für den Haushaltsplan 1999, der nach Lage der Dinge wie auch nach dem Terminplan der Landesregierung weitestgehend erstellt sein muss, unverzüglich verabschiedet und dem Landtag vorlegt. Geschieht dies in der allernächsten Zukunft, dann ist es bis zum Jahresende möglich, den Entwurf noch in Plenarsitzungen des Landtags zu beraten. Die Landesregierung ist mithin noch in der Lage, den ihr nach Art. 65 Abs. 4 NV obliegenden Pflichten zu genügen. Einer Prüfung der Frage, ob vorliegend besondere Gründe eine Ausnahme vom Vorherigkeitsprinzip des Art. 65 Abs. 4 NV rechtfertigen könnten, bedurfte es daher in diesem Verfahren nicht.

Nach alledem ist der Staatsgerichtshof daran gehindert, die beantragte Feststellung gegenwärtig zu treffen.

Diese Entscheidung ist mit 6 zu 2 Stimmen ergangen.