Gründe

I.

Der Kläger ist seit 1994 zur Rechtsanwaltschaft zugelassen. Er ist seit 2006 berechtigt, die Bezeichnung "Fachanwalt für Medizinrecht" zu führen. Der Kläger übt seine Tätigkeit in H. aus und ist Mitglied der Beklagten.

Mit Schreiben vom 22.01.2013, eingegangen am 23.01.2013, beantragte der Kläger bei der Beklagten, ihm die Führung der Bezeichnung "Fachanwalt für Verwaltungsrecht" zu gestatten (Blatt 1 ff. der Beiakte).

Zum Nachweis seiner besonderen theoretischen Kenntnisse gemäß § 4 FAO legte der Kläger ein Zertifikat der A. – Seminare GmbH über die erfolgreiche Teilnahme am Fachanwaltslehrgang Verwaltungsrecht in dem Zeitraum vom 09.02.2012 bis 30.06.2012 und an drei jeweils fünfstündigen schriftlichen Leistungskontrollen (Blatt 4 der Beiakte) sowie die von ihm geschriebenen drei Abschlussklausuren (Blatt 48 bis 186 der Beiakte) vor.

Zum Nachweis seiner besonderen praktischen Erfahrungen gemäß § 5 Abs.1 a) FAO legte der Kläger als Anlage zu seinem Antrag vom 22.01.2013 eine Fallliste gemäß § 6 Abs. 3 FAO vor. Diese Fallliste umfasste 151 Fälle unter der Rubrik "Verwaltungsgerichtliche Verfahren" (Blatt 7-38 der Beiakte), 21 Fälle unter der Rubrik "Besonderes Verwaltungsrecht, Ärztliches Berufsrecht" (Blatt 38 bis 41 der Beiakte) und 11 Fälle unter der Überschrift "Besonderes Verwaltungsrecht, Abgabenrecht/Öff. Baurecht" (Blatt 41 und 42 der Beiakte), wobei einer dieser Fälle (Nummer 6) dem Bereich Baurecht und die übrigen 10 Fälle dem Bereich Abgabenrecht zugeordnet sind.

Der Berichterstatter des Niedersächsischen Fachausschusses für Verwaltungsrecht teilte dem Kläger mit Schreiben vom 08.02.2013 mit, dass Bedenken bestehen, dass er die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 a) FAO nachgewiesen habe, wonach u.a. mindestens 60 der vom Antragsteller bearbeiteten Fälle sich auf drei verschiedene Bereiche des besonderen Verwaltungsrechts beziehen müssen, dabei auf jeden diesen Bereiche mindestens fünf Fälle. Nach der vom Kläger vorgelegten Fallliste sei nicht nachgewiesen, dass aus jedem der drei Bereiche des besonderen Verwaltungsrechts mindestens fünf Fälle von ihm bearbeitet worden sind. Dem Kläger wurde daher gemäß § 24 Abs. 4 FAO unter Fristsetzung bis zum 25.02.2013 Gelegenheit zur Stellungnahme und Nachmeldung von Fällen gegeben (Blatt 141 f. der Beiakte).

Der Kläger erwiderte darauf mit Schreiben vom 11.02.2013, aus der von ihm eingereichten Fallliste ergebe sich, dass er die Bearbeitung von mindestens fünf Fällen aus mehr als zwei Bereichen des besonderen Verwaltungsrechts nachgewiesen habe. Seine Fallliste umfasse zum einen mehr als 100 Fälle des "Rechts der berufsständischen Versorgung" als gesondertem Bereich des besonderen Verwaltungsrechts. Darüber hinaus enthalte die von ihm eingereichte Fallliste auch jeweils mehr als fünf Fälle des "Ärztlichen Berufsrechts" und des "Kommunalabgabenrechts" (Blatt 143 f. der Beiakte).

Mit Schreiben vom 26.02.2013 übersandte der Kläger eine neue Fallliste gemäß § 6 Abs. 3 FAO, in der zusätzlich zu den bereits in der ersten Fallliste enthaltenen Fällen vier weitere Fälle unter der Rubrik "Besonderes Verwaltungsrecht, Öff. Baurecht" aufgeführt sind (Blatt 154 bis 191 der Beiakte).

In der Folge übersandte der Kläger auf Anforderung des Berichterstatters anonymisierte Arbeitsproben über die von ihm nachgemeldeten vier Beratungsfälle aus dem Bereich des öffentlichen Baurechts (Blatt 193-197 der Beiakte). Aus diesen Arbeitsproben ergibt sich, dass es sich um Beratungsgespräche handelte, die der Kläger am 11.02.2013, 12.02.2013 (2x) und am 15.02.2013 mit Mandanten geführt hat. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf die Arbeitsproben Blatt 193 bis 197 der Beiakte Bezug genommen.

Der Berichterstatter des Fachausschusses forderte den Kläger daraufhin unter Fristsetzung bis zum 10.04.2013 auf, auch Arbeitsproben der in seiner Fallliste aufgeführten Fälle zum Besonderen Verwaltungsrecht, Abgabenrecht/Öffentliches Baurecht, laufende Nummer 1-11, zu übersenden (Blatt 199 der Beiakte).

Der Kläger vertrat gegenüber der Beklagten die Auffassung, dass die von ihm in der Fallliste aufgeführten Fälle des Rechts der berufsständischen Versorgung und des ärztlichen Berufsrechts unterschiedlichen Bereichen des besonderen Verwaltungsrechts zuzuordnen seien. Zur Begründung verwies er u.a. darauf, dass der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit unterschiedliche Ziffern nämlich unter Nummer 14 "freie Berufe (Recht der freien Berufe)" und unter Ziffer 16 "Gesundheitsverwaltungsrecht" aufführe. Unter dem Bereich Gesundheitsverwaltungsrecht sei der Begriff "ärztliches Berufsrecht" zu fassen (Blatt 217 bis 222 der Beiakte).

Mit Schreiben vom 02.05.2013 berichtete die Vorsitzende des Fachanwaltsausschusses – nach vorheriger Zustimmung der anderen beiden Mitglieder des Fachausschusses (Blatt 232 und 233 der Beiakte) - der Beklagten, der Ausschuss sei der Auffassung, dass der Kläger den Erwerb der besonderen praktischen Erfahrungen gemäß § 5 Abs. 1 a) FAO nicht nachgewiesen habe und der Kläger deshalb noch Arbeitsproben hinsichtlich der von ihm unter dem Gliederungspunkt Besonderes Verwaltungsrecht, Abgabenrecht/Öff. Baurecht, Fälle 1-11, vorlegen solle. Das Verfahren werde fortgeführt, sobald die angeforderten Arbeitsproben eingegangen seien (Blatt 235 bis 237 der Beiakte).

Ebenfalls mit Schreiben vom 02.05.2013 forderte der Berichterstatter des Fachanwaltsausschusses den Kläger nochmals unter Fristsetzung bis zum 21.05.2013 auf, Arbeitsproben zu den in der Fallliste unter dem Gliederungspunkt Besonderes Verwaltungsrecht, Abgabenrecht/Öff. Baurecht, Fälle 1-11, aufgeführten Fällen vorzulegen (Blatt 242 f. der Beiakte).

Der Kläger teilte daraufhin dem Berichterstatter des Fachausschusses mit Schreiben vom 06.05.2013 mit, dass er nach seiner Auffassung die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gestattung des Führens der Bezeichnung "Fachanwalt für Verwaltungsrecht" erfülle und bat darum, die Angelegenheit dem Präsidium zur Entscheidung vorzulegen (Blatt 238 f. der Beiakte). Mit einem an die Beklagte adressierten Schreiben vom 07.05.2013 forderte der Kläger erneut eine Entscheidung über seinen Antrag durch das Präsidium (Blatt 241 der Beiakte).

Die Vorsitzende des Fachausschusses übersandte daraufhin die vollständigen Antragsunterlagen mit Schreiben vom 13.05.2013 an den Präsidenten der Rechtsanwaltskammer Celle und wies – mit entsprechender Zustimmung der anderen Mitglieder des Fachanwaltsausschusses (Blatt 246 f. und Blatt 261, letzter Absatz der Beiakte) – darauf hin, dass der Fachausschuss der Auffassung sei, dass mit dem Kläger ein Fachgespräch geführt werden sollte (Blatt 260 bis 262 der Beiakte).

Das Präsidium der Beklagten beschloss auf seiner Sitzung am 22.05.2013, dass dem Kläger ein rechtsmittelfähiger Bescheid zur Ladung zum Fachgespräch übersandt werden solle (Blatt 262 a f. der Beiakte).

Dementsprechend teilte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 29.05.2013 mit, dass sowohl der Fachausschuss, als auch das Präsidium die Durchführung eines Fachgespräches für geboten halten (Blatte 265 f. der Beiakte). Mit Schreiben vom 27.06.2013 übersandte die Beklagte dem Kläger eine Ladung zu einem Fachgespräch vor dem Fachausschuss für Verwaltungsrecht der Niedersächsischen Rechtsanwaltskammern gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 FAO zum Nachweis der besonderen praktischen Erfahrungen. Gegenstand des Fachgespräches sollten Fragen aus dem Bereich Abgabenrecht und öffentliches Baurecht sein (Blatt 267 f. der Beiakte). Dieser Bescheid wurde dem Kläger am 28.06.2013 zugestellt (Blatt 171 der Beiakte).

Der Kläger erhob mit Schriftsatz vom 28.06.2013 hiergegen Klage und begehrt darüber hinaus, ihm die Führung der Bezeichnung "Fachanwalt für Verwaltungsrecht" zu gestatten (Blatt 1 f. GA). Zur Begründung verweist er zunächst darauf, er habe weitaus mehr Fälle als in § 5 Abs.1 a) i.V.m. § 8 Nr. 2 FAO vorgeschrieben bearbeitet. Über die in der von ihm eingereichten Liste angeführten Fälle hinaus sei er praktisch täglich in seiner 10jährigen Tätigkeit als Justiziar des Altersversorgungswerkes der Zahnärztekammer Niedersachsen und als Justiziar des Altersversorgungswerkes der Zahnärztekammer Sachsen-Anhalt mit verwaltungsrechtlichen Fragen beschäftigt gewesen. Außerdem habe er bereits in seinem Antragsschreiben vom 22.01.2013 darauf hingewiesen, dass er außerhalb seiner verwaltungsrechtlichen Tätigkeit nahezu ausschließlich auf dem Gebiet des Vertragsarztrechts tätig und damit ständig mit den weiteren verwaltungsrechtlichen und verwaltungsgerichtlichen Vorschriften des SGB V, SGB X und des SGG beschäftigt sei.

Aus der von ihm vorgelegten Fallliste ergebe sich, dass er im Bereich "Recht der berufsständischen Versorgung" und in dem Bereich "Gesundheitsverwaltungsrecht/ Ärztliches Berufsrecht", also zwei gesonderten Bereichen des besonderen Verwaltungsrechts, jeweils deutlich mehr als fünf Fälle bearbeitet habe. Bei diesen beiden Bereichen handele es sich jeweils um unterschiedliche Bereiche des besonderen Verwaltungsrechts. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Schriftsatz des Klägers vom 30.08.2013, Seite 3 - 7, Bezug genommen (Bl. 19 ff. GA). Neben den jeweils mehr als fünf Fällen aus diesen beiden Bereichen des besonderen Verwaltungsrechts habe der Kläger darüber hinaus auch elf Fälle aus dem Bereich des Kommunalabgabenrechts und fünf Fälle aus dem Bereich des Öffentlichen Baurechts in dem maßgeblichen Zeitraum bearbeitet. Da der Kläger damit alle Voraussetzungen für die Gestattung des Führens der Bezeichnung "Fachanwalt für Verwaltungsrecht" erfülle, sei das Ermessen der Beklagten auf null reduziert. Die Beklagte sei nicht berechtigt gewesen, die Durchführung eines Fachgespräches anzuordnen, sie habe vielmehr dem Kläger das Führen der beantragten Fachanwaltsbezeichnung zu gestatten.

Ergänzend rügt der Kläger in einem weiteren Schriftsatz vom 21.10.2013, dass die Beklagte ihre Entscheidung verfahrensfehlerhaft getroffen habe.

Der Kläger beantragt,

1. den Bescheid der Beklagten vom 27.06.2013 aufzuheben,

2. die Beklagte zu verurteilen, dem Kläger die Führung der Bezeichnung "Fachanwalt für Verwaltungsrecht" zu gestatten,

hilfsweise hierzu

3. die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Gestattung der Führung der Bezeichnung "Fachanwalt für Verwaltungsrecht" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist die Beklagte darauf, dass allein anhand der vom Kläger vorgelegten Fallliste der Erwerb der besonderen praktischen Erfahrungen gemäß § 5 Abs. 1 a) FAO nicht nachgewiesen werden konnte. Entgegen der Aufforderung des Fachausschusses habe der Kläger keine anonymisierten Arbeitsproben zu den in der Fallliste unter dem Gliederungspunkt Besonderes Verwaltungsrecht, Abgabenrecht/Öffentliches Baurecht aufgeführten Fällen 1-11 vorgelegt. Der Kläger sei damit seinen Mitwirkungspflichten nicht nachgekommen, so dass eine anschließende Beurteilung des Nachweises der praktischen Erfahrung im Sinne von § 5 Abs. 1 a) FAO nicht erfolgen konnte. Die vom Kläger vorgelegten Unterlagen seien nicht ausreichend, um nachzuweisen, dass er über die besonderen praktischen Erfahrungen auf drei verschiedenen Bereichen des Besonderen Verwaltungsrechts verfüge. Dabei sei es letztlich unerheblich, ob das Recht der berufsständischen Versorgung einerseits und das Gesundheitsverwaltungsrecht/Ärztliche Berufsrecht andererseits zwei verschiedenen Bereichen des besonderen Verwaltungsrechts zuzuordnen seien, da der Kläger nicht den Nachweis erbracht habe, dass er in einem weiteren Bereich des besonderen Verwaltungsrechts fünf Fälle eigenständig bearbeitet habe. Zu den von dem Kläger aufgeführten elf Fällen auf dem Gebiet des Abgabenrechts fehlten die Arbeitsproben.

Dem Senat hat die Beiakte der Beklagten (AZ: F.) zu dem Antrag des Klägers, ihm die Führung der Bezeichnung "Fachanwalt für Verwaltungsrecht" zu gestatten, vorgelegen; sie war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

II.

Die Klage ist hinsichtlich des Klageantrages zu 1. unzulässig und insoweit auch entscheidungsreif.

1. Die vom Kläger kumulativ gestellten Anträge zu 1. und 2. und der gegenüber dem Antrag zu 2. hilfsweise gestellte Antrag zu 3. stellen eine nach § 112 c Abs.1 BRAO i.V.m. § 44 VwGO zulässige objektive Klagehäufung dar.

Der Klageantrag zu 1., mit dem der Kläger die isolierte Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 27.06.2013 begehrt, mit dem er nach § 7 Abs.1 Satz 1 FAO zum Fachgespräch geladen wurde, stellt eine Anfechtungsklage im Sinne des § 113 Abs.1 VwGO dar. Mit dem Klageantrag zu 2. begehrt der Kläger dagegen die Verpflichtung der Beklagten, ihm das Führen der Bezeichnung „Fachanwalt für Verwaltungsrecht“ zu gestatten, also den Erlass eines Verwaltungsaktes. Eine solche Verpflichtungsklage nach § 113 Abs.5 VwGO kann nach allgemeiner Ansicht mit einer Anfechtungsklage im Rahmen einer objektiven Klagehäufung verbunden werden (vgl. Eyermann/Jörg Schmidt, VwGO, 13. Aufl. (2010), § 113 Rn. 34, mwN.). Dies gilt auch für den vom Kläger hilfsweise für den Fall des Unterliegens gestellten Klageantrag zu 3., mit dem als „Minus“ gegenüber dem Klageantrag zu 2. nur die Bescheidung des Fachanwaltsantrages durch die Beklagte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts geltend gemacht wird. Eine solche Bescheidungsklage stellt einen Unterfall der Verpflichtungsklage dar (vgl. nur Eyermann/Rennert, aaO., § 75 Rn. 3 zur Untätigkeitsklage als Unterfall der Verpflichtungsklage).

2. Die mit dem Klageantrag zu 1. erhobene Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Beklagten vom 27.06.2013 ist unzulässig, da sie sich nicht gegen einen Verwaltungsakt der Beklagten, sondern nur gegen eine vorbereitende behördliche Verfahrenshandlung wendet, §§ 112 c Abs.1 BRAO, 44 a VwGO.

In der Literatur ist umstritten, ob die Ladung zu einem Fachgespräch nach § 7 Abs.1 Satz 1 FAO isoliert mit einer Anfechtungsklage angegriffen werden kann. Während ein Teil der Literatur diese Möglichkeit bejaht (vgl. in diesem Sinne Feuerich/Weyland/ Vossebürger, BRAO, 8. Aufl. (2012), § 7 FAO Rn. 15; Henssler/Prütting/Hartung, BRAO, 4. Aufl. (2014), § 7 FAO Rn. 17, beide mwN.), wird von der Gegenauffassung eine isolierte Anfechtbarkeit dieser Entscheidung abgelehnt (vgl. Gaier/Wolf/Glöcken/ Quaas, BRAO (2009), § 7 FAO Rn. 22; Hartung/Scharner, BerufsO, 5.Aufl. (2012), § 7 FAO Rn. 81; Offermann-Burckart, Fachanwalt werden und bleiben, 3. Aufl. (2012), Rn. 1173, jeweils mwN, Henssler/Prütting/Deckenbrock, BRAO, 4. Aufl. (2014), § 112 c BRAO Rn. 5). Der BGH hat sich soweit ersichtlich noch nicht mit der Frage der isolierten Anfechtbarkeit der Ladung zu einem Fachgespräch nach § 7 Abs.1 Satz 1 FAO befasst. Der BGH hat sich in den in diesem Zusammenhang zum Teil zitierten Entscheidungen vom 18.11.1996 (AnwZ (B) 29/96, NJW 1997, S. 1307 ff.), 21.06.1999 (AnwZ (B) 91/98, NJW 1999, S. 2677f.) und  07.03.2005 (AnwZ (B) 11/04, BRAK-Mitt. 2005, S. 123 ff.) zwar mit der Frage der Zulässigkeit der Anordnung eines Fachgesprächs befasst, nicht aber mit der Frage der isolierten Anfechtbarkeit dieser Entscheidung. Diesen Entscheidungen lag jeweils ein Sachverhalt zugrunde, in dem der Antrag auf Gestattung des Führens der Fachanwaltsbezeichnung insgesamt zurückgewiesen worden war, so dass die Frage der Rechtmäßigkeit der Durchführung des Fachgespräches in diesem Zusammenhang geprüft wurde. Der AGH München hat die isolierte Anfechtbarkeit der Ladung zu einem Fachgespräch in einem Beschluss vom 12.12.1995 (BayAGH I – 8/95, BRAK-Mitt. 1996, S. 205 f.) noch zu § 10 RAFachBezG bejaht.

Nachdem seit dem 01.09.2009 nach § 32 BRAO „soweit nichts anderes bestimmt ist“ das Verwaltungsverfahrensgesetz für das Verwaltungsverfahren nach der BRAO und nach § 112 c Abs.1 BRAO die VwGO für das Verfahren vor dem Anwaltsgerichtshof Anwendung finden, ist die Ladung zum Fachgespräch mangels abweichender Regelungen in der FAO als vorbereitende Verfahrenshandlung nach §§ 112 c Abs.1 BRAO, 44 a VwGO nicht mehr gesondert angreifbar. Der Senat schließt sich insoweit der Gegenauffassung an.

Die Ladung zu einem Fachgespräch stellt für sich genommen noch keine einen Einzelfall regelnde und auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtete Entscheidung und damit nach § 35 VwVfG einen Verwaltungsakt dar. Es handelt sich vielmehr nur um eine vorbereitende Verfahrenshandlung.

Nach § 24 Abs.5 FAO lädt der Vorsitzende des Fachausschusses den Antragsteller zum Fachgespräch. Nach § 24 Abs.8 und 9 FAO gibt der Fachausschuss eine abschließende Empfehlung gegenüber der Rechtsanwaltskammer ab, deren Vorstand nach § 43 c Abs.2 BRAO über den Antrag entscheidet. Dieses Verfahren und die Zuständigkeitsreglungen zeigen, dass es sich bei der Ladung zu dem Fachgespräch nach § 7 Abs.1 Satz 1 FAO nur um eine vorbereitende Verfahrenshandlung und noch nicht um die Sachentscheidung selbst handelt, sodass die Verfahrenshandlung nach § 44 a VwGO nicht isoliert anfechtbar ist. Die eigentliche Sachentscheidung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen wird - gegebenenfalls unter Berücksichtigung des Ergebnisses des Fachgesprächs - erst durch den Vorstand der Rechtsanwaltskammer  getroffen. Der Umstand, dass der angefochtene Bescheid vom Präsidium der Beklagten beschlossen und vom Präsidenten gewissermaßen im Namen des Fachausschusses erlassen wurde, wäre wohl gem. §§ 32 Abs. 1 BRAO, 46 VwVfG geheilt; diese Frage kann hier offen bleiben. Die dem Bescheid angefügte Rechtsbehelfsbelehrung vermag allerdings einen Rechtsbehelf, der von Gesetzes wegen nicht statthaft ist, nicht zu eröffnen.

In der FAO und der BRAO finden sich – anders als beispielsweise in § 15 Abs. 2 BRAO - auch keine abweichenden Bestimmungen im Sinne des § 112 c Abs. 1 BRAO, die ausnahmsweise doch eine isolierte Anfechtbarkeit zulassen würden.

Der auf eine isolierte Anfechtung des Bescheides der Beklagten vom 27.06.2013 über die Ladung zum Fachgespräch nach § 7 Abs.1 Satz 1 FAO gerichtete Klageantrag ist daher unzulässig.

Da die Klage im Übrigen noch nicht entscheidungsreif ist, war durch Teilurteil zu entscheiden, §§ 112 c Abs. 1 BRAO, 110 VwGO.

3. Die Kostenentscheidung bleibt dem Schlussurteil vorbehalten.

Ein Anlass, die Berufung nach §§ 112 c Abs. 1, 112 e BRAO i.V.m. § 124 VwGO zuzulassen, besteht nicht. Weder weist die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf, noch hat die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung (§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs.2 Nr. 2 und 3 VwGO). Ein Fall der Divergenz nach § 124 Abs. 2 Nr.4 VwGO ist ebenfalls nicht gegeben. Der abweichende Beschluss des AGH München vom 12.12.1995 (BayAGH I – 8/95, BRAK-Mitt. 1996, S. 205 f.) ist zu einer anderen Rechtslage ergangen, nämlich zu § 10 RAFachBezG und den Verfahrensvorschriften der BRAO in der damals geltenden Fassung sowie § 40 Abs.4 BRAO a.F. i.V.m. dem FGG.