Der Kläger begehrt die Genehmigung zur Errichtung einer Integrierten Gesamtschule verteilt auf die Standorte I., J. und K..

Sowohl in der Gemeinde I. als auch in der Gemeinde K. bestehen Haupt- und Realschulen in der Schulträgerschaft des Klägers. Schulträger der Haupt- und Realschule in J. ist die Gemeinde J.. In der Stadt A. befindet sich eine Integrierte Gesamtschule. Kooperative Gesamtschulen sind jeweils in der Samtgemeinde A. und in der Gemeinde B. neben den dort vorgehaltenen Haupt- und Realschulen vorhanden.

Im März 2009 führte der Kläger eine Befragung der Eltern zur Errichtung einer Integrierten Gesamtschule an den Standorten in I., J. und K. durch. Bei einer Beteiligung an der Umfrage von 80% bekundeten 81,26% der Erziehungsberechtigten ihr nachhaltiges Interesse, ihre Kinder an der neu zu gründenden Schule anzumelden.

Am 30. September 2009 fasste der Kreistag des Klägers den Beschluss, eine Integrierte Gesamtschule an den Standorten I., J. und K. als Ganztagsschule zu errichten.

Unter dem 21. Oktober 2009 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Genehmigung für die Errichtung einer Integrierten Gesamtschule mit den Klassen 5-10, beginnend mit Klasse 5 aufsteigend an den Standorten I., J. und K. zum 1. August 2010. Gleichzeitig beantragte er die Genehmigung zur Aufhebung der Haupt- und Realschule L. I. und der Haupt- und Realschule K. beginnend mit Klasse 5 aufsteigend zum 1. August 2010, hilfsweise auch für einen späteren Einrichtungs-/Aufhebungszeitpunkt. Darin schlug er unter Beifügung des Konzepts "Für alle vor Ort - Eine gemeinsame Schule in I., J. und K." vor, den Unterricht der Integrierten Gesamtschule an den drei Standorten - bezeichnet als Abteilungen - wie folgt zu organisieren:

"Die drei schulischen Abteilungen ermöglichen den Unterricht auf der Grundlage folgender Verteilung der Schülerjahrgänge:

a) Die Jahrgänge 5 bis 8 sind an allen drei Standorten untergebracht, und zwar in der Regel 3 bis 4 Parallelklassen in J. und je 2 Parallelklassen in I. und K..

b) Im Jahrgang 9 werden die Schülerinnen und Schüler an zwei Standorten unterrichtet, und zwar in I. (Schüler/innen aus I. und K.) und J.. Der "doppelt zu führende" 10. Jahrgang soll als Einführungsphase für die Oberstufe am Standort K. und als Abschlussklasse der Sekundarstufe I der Integrierten Gesamtschule in J. und I. geführt werden.

c) Die zukünftig geplante Qualifizierungsphase der Oberstufe mit den Jahrgängen 11 und 12 soll für alle Abteilungen der Schule am Standort K. eingerichtet werden."

In dem dem Antrag beigefügten Schulkonzept finden sich zu altersgemischten Lerngruppen folgende Ausführungen:

"Die Schule nimmt Schülerinnen und Schüler jahrgangsbezogen auf und ordnet sie jahrgangsübergreifenden Stammgruppen in den Doppeljahrgängen 5/6 und 7/8 zu. Die gesicherten Geburtenzahlen in den drei Orten gewährleisten dauerhaft eine durchgängige Zweizügigkeit pro Jahrgang jeweils in K. und I. und eine Vierzügigkeit (zweimal zwei) pro Jahrgang in J.. Durch die Zusammenfassung von jeweils zwei Jahrgängen zu einer pädagogischen Einheit entstehen in I. und K. mindestens jeweils vier parallele Lerngruppen und in J. mindestens zweimal vier parallele Lerngruppen. Den zusammengefassten Jahrgängen werden Lehrerteams zugeordnet...."

An den jeweiligen Standorten sei zu jedem Zeitpunkt eine ausreichende Schülerzahl auch für die verpflichtend durchzuführende Leistungsdifferenzierung vorhanden.

Es ist nicht vorgesehen, dass Schüler, die den Schulunterricht an einem Standort besuchen, zeitweise am Schulunterricht an den anderen Standorten teilnehmen.

Den Antrag auf Führung der Integrierten Gesamtschule als Ganztagsschule stellte der Kläger unter dem 24. November 2009 beim Niedersächsischen Kultusministerium.

Die Beklagte teilte dem Kläger unter dem 7. Dezember 2009 mit, dass beabsichtigt sei, den Antrag auf Erteilung der Genehmigung zur Errichtung einer Integrierten Gesamtschule an den Standorten I., J. und K. abzulehnen. Es werde Gelegenheit gegeben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.

Mit Schreiben vom 4. Januar 2010 nahm der Kläger zu den von der Beklagten angeführten Gründen, die einer Genehmigung entgegenstünden, im Einzelnen Stellung.

Mit Bescheid vom 22. Januar 2010 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers ab und wies zur Begründung im Wesentlichen darauf hin, dass die Mindestgröße einer neuen Integrierten Gesamtschule nach § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung zur Schulentwicklungsplanung - VO-SEP - auf langfristig mindestens fünf Züge festgelegt sei. Die für eine Fünfzügigkeit erforderliche Mindestzahl von 130 Schülerinnen und Schüler werde von den einzelnen Standorten nicht erreicht, sondern nur, wenn man insgesamt den Bereich aller drei Gemeinden zusammenfasse. Die durch den Verordnungsgeber vorgegebene Fünfzügigkeit für eine Integrierte Gesamtschule stelle den auf pädagogischen Überlegungen und Notwendigkeiten basierenden "Normalfall" bei der Mindestzügigkeit dar. Die geplante Errichtung einer Integrierten Gesamtschule an drei Standorten stehe mit dem sich aus dem Niedersächsischen Schulgesetz ergebenden Grundsatz nicht im Einklang, dass als Regelfall Schulen als einheitliche Organisationseinheiten räumlich gebündelt an einem Schulstandort errichtet und fortgeführt werden. Für eine Schule mit mehreren gleichberechtigten Standorten ohne Hauptstelle/Stammschule biete weder das Niedersächsische Schulgesetz noch die VO-SEP eine Grundlage. Mit der Errichtung der Integrierten Gesamtschule in der geplanten Form sei eine ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben durch Schulleitung und Konferenzen schon aufgrund der Entfernungen zwischen den einzelnen Standorten nicht gewährleistet. Eine regionale Aufteilung aller Schulleitungsaufgaben auf mehrere Standorte sei nicht möglich. Zudem müsse der Unterricht so differenziert wie erforderlich erteilt werden können, was bei dem geplanten Modell einer Integrierten Gesamtschule nicht sichergestellt werden könne.

Dagegen hat der Kläger mit einem am 18. Februar 2010 bei Gericht eingegangenen Schriftsatz Klage erhoben. Zur Begründung führt er an, die Argumentation der Beklagten verkenne, dass weder das NSchG noch die inzwischen außer Kraft getretene VO-SEP eine Schulgestaltung einer Integrierten Gesamtschule mit drei gleichberechtigten Standorten ausschließe. Dass die Errichtung einer Schule an mehreren Standorten dem Willen des Gesetzgebers nicht widerspreche, sondern von diesem als mögliche schulorganisatorische Option in den Blick genommen werde, lasse sich aus § 63 Abs. 2 S. 3 NSchG ableiten. Über die schulorganisatorische Errichtung hinaus unterfalle die konkrete Ausgestaltung der geplanten Schule, nämlich die räumliche Konzeption mit mehreren Standorten, nicht dem Genehmigungsvorbehalt des NSchG. Sofern die Beklagte zusätzlich zu Außenstellen eine Stammschule für erforderlich halte, so folge hieraus zwingend die Möglichkeit einer Schule an insgesamt drei Standorten. Die Ausgestaltung der geplanten Integrierten Gesamtschule sei auch nicht mit der Neuerrichtung einer Schule gleichzusetzen. Die Möglichkeit, einen vorhandenen Gebäudebestand in nahezu unveränderter Form weiterhin nutzen zu können, sei selbstverständlich bei der Standortwahl zu berücksichtigen, insbesondere im Hinblick auf eine Kostenreduktion und Praktikabilität der geplanten schulorganisatorischen Maßnahme.

Die erforderliche Mindestgröße einer Integrierten Gesamtschule werde bei einer Gesamtbetrachtung aller drei Standorte erreicht. Die in der ländlichen Struktur des Landkreises begründeten Entfernungen stellten keine unüberwindbaren Probleme dar. Mit der beispielhaft angedachten kollegialen Schulleitung unter Aufteilung seiner Mitglieder auf alle drei Standorte wäre eine hinreichende Präsenz der Schulleitung vor Ort sichergestellt. Die zwingend beim Schulleiter verbleibenden Aufgaben könnten von diesem sachgerecht und standortübergreifend wahrgenommen werden. Das aufgestellte Schulkonzept verdeutliche, dass ein differenzierter Unterricht gewährleistet werden könne, Vertretungsstunden organisiert und sichergestellt werden könnten. Die Beklagte berücksichtige nicht hinreichend, dass die Schulträger bei entsprechendem Bedarf, der hier für eine Integrierte Gesamtschule unstreitig vorliege, zur Vorhaltung eines entsprechenden Schulformangebots berechtigt und gegebenenfalls auch verpflichtet seien.

Die Auffassung der Beklagten unterlaufe die prinzipielle Einschätzungsprärogative des Schulträgers, dass mit der geplanten Schule nach dem gesamten Schulkonzept der Bildungsauftrag sichergestellt werden könne. Dass der gesetzlich vorgeschriebene Bildungsauftrag mit der geplanten Integrierten Gesamtschule gewährleistet werde, habe die Beklagte mit ihrem Vorbringen nicht erschüttert. Entgegen der Auffassung der Beklagten könne die geplante Schule den Klassenbildungserlass erfüllen. Unterrichte in den Klassen 5 - 8 würden durchweg im Klassenverband abgehalten. Gewollt sei aber, dass Jahrgänge zusammengefasst und gemeinsam unterrichtet würden.

Das in § 106 Abs. 7 S. 2 NSchG zum Ausdruck kommende Versagungsermessen sei von der Beklagten dahingehend auszuüben, dass der Anspruch auf Erteilung der Genehmigung bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen der Vorschrift soweit möglich gewahrt bleibe. Denn wenn die Möglichkeit zur Errichtung einer Integrierten Gesamtschule bestehe, sei die Genehmigung zu erteilen. Bedenken der Beklagten, dass schulorganisatorische Maßnahmen wie Beschlüsse von Gesamtkonferenzen als gegeben unterstellt würden, seien nicht auf der Ebene der Genehmigungserteilung zu berücksichtigen, sondern erst in einem nachrangigen Schritt. Erst wenn in der Schulkonzeption angesprochene Beschlüsse von der Gesamtkonferenz nicht gefasst würden, könne die Beklagte mit Bedingungen und Auflagen auf entsprechende organisatorische Maßnahmen hinwirken. Zudem sei es Aufgabe der Schulleitung, nach Errichtung der Schule sicherzustellen, dass eine funktionierende Schule installiert werden könne. Die VO-SEP entfalte keine Rechtswirkungen mehr, weil für den Sach- und Streitstand maßgeblich im Rahmen des vorliegenden Verpflichtungsbegehrens nicht auf den Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung, sondern auf die aktuelle Rechtslage abzustellen sei.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie ist der Auffassung, das Vorhaben, eine Schule aufgeteilt auf drei Standorte zu errichten, finde weder im Gesetz noch im allgemeinen Sprachgebrauch eine Stütze. Das Niedersächsische Schulgesetz gehe von dem Grundsatz als Regelfall aus, dass Schulen als einheitliche Organisationseinheiten räumlich gebündelt an einem Schulstandort errichtet und fortgeführt würden. Zwar könnten Teile von Schulen räumlich getrennt untergebracht werden; sie würden dann aber als Außenstellen geführt. Eine Rechtsgrundlage für die Neuerrichtung von Außenstellen bestehe derzeit nicht. Eine Verordnung nach § 106 Abs. 8 S. 1 Nr. 3 NSchG, die das Kultusministerium ermächtigt, zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen Schulen Außenstellen führen dürften, liege zur Zeit noch nicht vor. Allerdings sei der Entwurf einer solchen Verordnung - VO-OrgS - als Nachfolgeregelung der VO-SEP in die Anhörung gegangen. Voraussetzung für die - im Verordnungsentwurf wie in der alten Verordnung geregelte - räumlich getrennte Unterbringung eines Teils einer Schule sei mithin das Vorhandensein einer Schule überhaupt. Weder das Schulgesetz noch die künftige Verordnung ermöglichten jedoch die Errichtung einer Schule mit drei gleichberechtigten Standorten.

Zudem könnten Teile von Schulen räumlich getrennt nur untergebracht werden, wenn der Bildungsauftrag der Schule sichergestellt sei, die Schulleitung und die Konferenzen ihre Aufgaben ordnungsgemäß erfüllen könnten, der Unterricht so differenziert wie erforderlich erteilt werden könne und es nicht zu unzumutbaren Schulwegen komme. Diese Voraussetzungen erfülle die geplante Integrierte Gesamtschule nicht. Zwar komme es nicht zu unzumutbaren Schulwegen, aber die nötige Differenzierung des Unterrichts sei bei der konkret geplanten Integrierten Gesamtschule nicht gewährleistet. Mehrere Standorte mit je zwei oder drei Lerngruppen erreichten nicht die für eine Integrierte Gesamtschule erforderliche Anzahl paralleler Lerngruppen, um so die pädagogisch notwendige Differenzierung zu erreichen. Die vorgesehenen jahrgangsübergreifenden Stammgruppen in den Doppeljahrgängen 5/6 und 7/8 unter Zuordnung von Lehrerteams sei ein unzulässiger Behelf, um die Unmöglichkeit einer pädagogisch gebotenen Differenzierung zu kaschieren. Die Differenzierung des Unterrichts an der auf drei Standorte verteilten Integrierten Gesamtschule sei nicht gewährleistet, wenn bei einem Standort lediglich 50 Schüler vorhanden seien. Denn unter dieser Voraussetzung könnten die entsprechenden Kurse nicht gebildet werden. Die nach der Schulkonzeption vorgesehene jahrgangsstufenübergreifende Bildung von Lerngruppen sei keineswegs freigestellt. Vielmehr sei nach dem Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums über die Arbeit in den Schuljahrgängen 5-10 in der Integrierten Gesamtschule keine jahrgangsstufenübergreifende Klassenbildung vorgesehen. Lediglich bei Projekten sehe der Erlass eine jahrgangsübergreifende Gestaltung vor.

Angesichts des hohen Abstimmungsbedarfs der Lehrkräfte untereinander innerhalb von Konferenzen und darüber hinaus sei die Erfüllung der Aufgaben der Konferenzen und des Kollegiums insgesamt durch die Entfernungen und die Aufteilung auf drei Standorte nicht gewährleistet. Gleiches gelte für die Aufgaben der Schulleitung. Es gehöre nicht zu den Aufgaben des Klägers, sondern sei einer künftigen Gesamtkonferenz der Schule vorbehalten, eine besondere Ordnung zu beschließen, die eine kollegiale Schulleitung vorsehe. Ein solcher Beschluss bedürfe immerhin einer Mehrheit von zwei Dritteln der stimmberechtigten Mitglieder der Gesamtkonferenz. Zudem wäre für eine besondere Ordnung über die kollegiale Schulleitung die Genehmigung der Schulbehörde erforderlich. Dass die in der Schulkonzeption unterstellten Beschlüsse von der Schule getroffen würden, sei nicht sichergestellt. Die Beklagte könne auch nur ganz begrenzt auf die Schule einwirken, dass bestimmte Beschlüsse gefasst würden. Aber auch bei einer kollegialen Schulleitung ändere sich nichts an der in § 43 NSchG hervorgehobenen Gesamtverantwortung des Schulleiters.

Nach den personellen und fachspezifischen Gegebenheiten sei die Erfüllung des Bildungsauftrags der Schule nicht gesichert. Bei der vom Kläger beabsichtigten dreigeteilten Schule zeigten sich verschiedene Unzulänglichkeiten, nicht zuletzt daran, dass sich ein Schulleben an der geplanten Schule nicht entwickeln könne, weil der Eindruck vorherrschen werde, dass sich jeweils an den drei Standorten ein gesondertes Schulleben entwickele. Diese könnten nicht durch Überlegungen des dafür unzuständigen Klägers, wie ihnen pädagogisch begegnet werden könnte, ausgeglichen werden. Insgesamt sei die von dem Kläger geplante Konstruktion daher nicht genehmigungsfähig.

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.