Entscheidungsgründe

Die Anfechtungsklage ist begründet. Der Gebührenbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten.

Es fehlt an einer Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Kläger zu den Einsatzkosten auf der Grundlage des Nds. Brandschutzgesetzes - NBrandSchG - vom 18.7.2013 i.d.F. d. Änd. v. 12.12.2013 i.V.m. der Gebührensatzung der Beklagten vom 27.9.2011 (Amtsblatt 2011, 53) i.d.F. d. Änd. v. 13.11.2012 (Amtsblatt 2012, 57) und 7.5.2013 (Amtsblatt 2013, 35).

Da die Beklagte - soweit sich der Sachverhalt anhand der dem Gericht zugänglich gemachten Informationen erschließen lässt wohl zutreffend - einen „freiwilligen Einsatz“ der Feuerwehr und „freiwillige Leistungen“ im Sinn von § 3 Satz 1 und Satz 3 Nr. 10 ihrer Gebührensatzung angenommen hat, ist § 29 Abs. 2 Satz 1 NBrandSchG einschlägig. Danach können die Kommunen für freiwillige Einsätze Gebühren nach dem Nds. Kommunalabgabengesetz - NKAG - erheben. Gemäß § 2 Abs. 1 NKAG dürfen kommunale Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden, die den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie die Entstehung den und Zeitpunkt der Fälligkeit der Schuld bestimmt.

Sieht man § 29 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 NBrandSchG i.V.m. § 3 Satz 1 und 3 Nr. 10 der Satzung als einen diesen Anforderungen genügenden Haftungstatbestand an, so kommt ausweislich der Gebührensatzung der Beklagten vorliegend allein § 4 Abs. 2 der Gebührensatzung zur Bestimmung des Kostenschuldners in Betracht. Diese Bestimmung lautet:

„Gebührenschuldner ist bei Leistungen nach § 3 dieser Satzung der Auftraggeber oder derjenige, der eine Leistung nach § 3 der Satzung willentlich in Anspruch nimmt.
Wird der Auftrag durch die Polizei oder einen sonstigen Dritten erteilt, so kann derjenige mit den Gebühren belastet werden, in dessen Interesse die Leistungen erbracht wurden. Die §§  677 bis 683 BGB gelten entsprechend.“

Dieser satzungsrechtlichen Bestimmung des Kostenschuldners steht zunächst nicht entgegen, dass § 29 Abs. 4 NBrandSchG verbindlich vorgäbe, in welcher Rangfolge Kostenerstattungspflichtige heranzuziehen sind, und mit § 29 Abs. 4 Nr. 1 und 2 NBrandSchG eine die Rangfolge der Pflichtigen bestimmende, dem § 29 Abs. 4 Nr. 3 NBrandSchG vorgehende und das Auswahlermessen der Beklagten ausschließende Regelung träfe (so aber Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 8. Auflage, B Erl. zu § 29 zu Abs. 4, S. 340 f.). Dieses im Gesetzgebungsverfahren zunächst verfolgte Regelungsziel (vgl. LT-Drucks. 16/4451, S. 45) hat der Gesetzgeber nachfolgend unter Wegfall der entsprechenden Regelungsvorschläge ausdrücklich aufgegeben (vgl. LT-Drucks. 16/5023, S. 18) und es insoweit bei dem bisherigen Rechtszustand belassen. Deshalb haben die kommunalen Aufgabenträger „für den Bereich der von den Trägern der Feuerwehr freiwillig übernommenen Aufgaben … alle Regelungsmöglichkeiten“ im Rahmen des Kommunalrechts und des NKAG (so noch Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 6. Auflage, B Erl. zu § 26 Anm. 5 zu Abs. 4, S. 202).

Die anders gelagerte Frage, ob der Satzungsgeber bei der Bestimmung des Kostenschuldners das verbleibende Auswahlermessen unter Ausblendung des Regelungsgehalts von § 29 Abs. 4 Nr. 1 und 2 NBrandSchG und damit der Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeiten für Gefahrenquellen auf den von § 4 Abs. 2 der Satzung erfassten Personenkreis beschränken konnte, obwohl er insbesondere in der vorliegend einschlägigen Bestimmung des § 3 Satz 3 Nr. 10 der Satzung ausdrücklich auf den Aspekt der Gefährlichkeit von Sachen abhebt, kann vorliegend dahingestellt bleiben. Jedenfalls ist die satzungsrechtliche Regelung, anstelle des „Auftraggebers“ (§ 4 Abs. 2 Satz 1 der Satzung) für die Kostentragung in Fällen einer Auftragserteilung durch die Polizei „oder einen sonstigen Dritten“ denjenigen heranzuziehen, „in dessen Interesse“ die Leistungen erbracht wurden, worauf die Beklagte vorliegend ihren Bescheid stützt, nicht tragfähig.

Mit dieser Regelung stellt die Beklagte, indem sie zur Bestimmung des Kostenschuldners auf dessen „Interesse“ an der Erbringung ihrer freiwilligen Leistung abhebt, auf die Grundsätze einer - öffentlich-rechtlichen - Geschäftsführung ohne Auftrag ab, wie auch die nachfolgende Inbezugnahme der §§ 677 bis 683 BGB verdeutlicht. Denn an einer speziellen Regelung eines entsprechenden Haftungstatbestands fehlt es im NBrandSchG; hierauf hat der Gesetzgeber in Ansehung in Rechtsprechung und Literatur erörterter widerstreitender Rechtsstandpunkte bewusst verzichtet und selbst die sog. „Unberührtheitsklausel“ aus § 26 Abs. 1 Satz 2 NBrandSchG nicht übernommen, sondern ausdrücklich auf den Fall der Gefährdungshaftung in § 29 Abs. 1 Satz 1 NBrandSchG beschränkt (vgl. LT-Drucks. 16/5023, S. 17, zu § 33; LT-Drucks. 16/4451, S. 16, 43, zu § 33; Scholz/Runge, a.a.O., 8. Auflage, B Erl. zu § 29 Anm. 1, S. 325). In Anbetracht dessen stellt auch die bereits in § 26 Abs. 4 Nr. 3 NBrandSchG enthaltene und mit § 29 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 NBrandSchG fortgeschriebene, in erster Linie für die vom Gesetz übertragenen Pflichtaufgaben einschlägige Bestimmung zum Kreis der Kostenschuldner keinen solchen Haftungstatbestand dar.

Auf satzungsrechtlicher Grundlage kann auf die Auftragserteilung bzw. (zumindest) „willentliche“ Inanspruchnahme der Leistung der Feuerwehr indes nur verzichtet werden, soweit die Feuerwehr Pflichtaufgaben wie die Hilfeleistung bei Unglücksfällen wahrgenommen hat, nicht aber bei freiwilligen Leistungen. Insoweit fehlt es an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung, durch ortrechtliche Satzungsbestimmung - entsprechend den Voraussetzungen einer Geschäftsführung ohne Auftrag - ein Benutzungsverhältnis zwischen dem Träger der Einrichtung und dem durch die Leistungserbringung Begünstigten entstehen zu lassen (VGH München, B. v. 8.4.1991 - 4 CS 90.3790 -, NVwZ-RR 1992, 103; ders., U. v. 8.12.1978 - 164 IV 76 -, Kommunale Steuer-Zeitschrift 1980, 13; OVG Münster, U. v. 23.2.1987 - 2 A 2394/85 -, DÖV 1987, 1115; ders., B. v. 14.2.1985 - 2 B 2655/84 -, NVwZ 1985, 673). Anders als bei den durch das NBrandSchG übertragenen Pflichtaufgaben (§ 1 Abs. 1 NBrandSchG; vgl Thomas/Runge, a.a.O., B Erl. 1 zu § 29, S. 325) bedarf es bei den gesetzlich nicht vorgegebenen freiwilligen Leistungen eines solchen Benutzungsverhältnisses. Zwar können nach § 29 Abs. 2 NBrandSchG auf satzungsrechtlicher Grundlage nach dem NKAG Gebühren erhoben werden, denn die Feuerwehr ist eine öffentliche Einrichtung der Kommunen und kann im Rahmen ihrer widmungsgemäßen Zweckbestimmung für „freiwillige Leistungen“ der Kommune in Anspruch genommen werden, doch entsteht ein Benutzungsgebührenanspruch nur, sofern der Ortsgesetzgeber eine den übrigen gesetzlichen Anforderungen entsprechende Gebührenregelung getroffen hat. So erheben die Kommunen Benutzungsgebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 NKAG) und gebührenpflichtig ist, wer die mit der öffentlichen Einrichtung gebotene Leistung in Anspruch nimmt (§ 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG). Damit sind abgesehen von den Fällen eines Anschluss- und Benutzungszwangs satzungsrechtliche Anknüpfungen an die Erteilung eines Auftrags oder ein sonstiges willentliches In Anspruch nehmen von Leistungen erfasst (vgl. Scholz/Runge, a.a.O., 8. Auflage, Erl. 4 und 5 zu Abs. 2 des § 29, S. 335, 339 - Auftrag des Mieters -), nicht aber die ohne jede Mitwirkung des Begünstigten erfolgende Leistungserbringung in dessen gemutmaßtem Interesse. Die in erster Linie auf die Kostentragungspflicht hinsichtlich der übertragenden Pflichtaufgaben ohne Begründung eines  Benutzungsverhältnisses (Thomas/Runge, a.a.O., B Erl. 1 zu § 29, S. 325) abzielende und unverändert fortgeschriebene Bestimmung des § 29 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 NBrandSchG (§ 26 Abs. 4 Nr. 3 NBrandSchG a.F.) beinhaltet gerade keine von § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG abweichende Regelung zur Begründung eines Benutzungsverhältnisses.

Unabhängig davon geht im Übrigen auch die konkrete Ausgestaltung in § 4 Abs. 2 Satz 2 der Satzung zu weit, wenn bei der Beauftragung durch einen durch die Satzungsbestimmung in keiner Weise eingegrenzten Personenkreis, nämlich den „sonstigen Dritten“, gerade nicht dieser Dritte als Auftraggeber nach § 4 Abs. 2 Satz 1 der Satzung, sondern stattdessen nach den Grundsätzen der Geschäftsführung ohne Auftrag ein „Interesse“ für die Bestimmung des Kostenpflichtigen maßgebend sein soll. Eine solche Regelung verkehrt das Rangverhältnis der von Auftrag bzw. Geschäftsführung ohne Auftrag begründeten Rechtsbeziehungen und erhebt den Ausnahmefall einer Geschäftsführung ohne Auftrag zur vorrangigen Kostentragungspflicht. Dabei geht diese Satzungsbestimmung insoweit selbst über den Regelungsgehalt des § 29 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 NBrandSchG (§ 26 Abs. 4 Nr. 3 NBrandSchG a.F.) hinaus.

Danach ist aufgrund der Entscheidung des Gesetzgebers, einerseits von einer Regelung bezüglich einer - öffentlich-rechtlichen - Geschäftsführung ohne Auftrag bewusst abzusehen, andererseits die Ermächtigung der Kommunen zur Gebührenerhebung auch „für freiwillige Einsätze“ (§ 29 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 NBrandSchG) an die Voraussetzungen nach dem NKAG zu binden, darüber hinaus davon auszugehen, dass eine Inanspruchnahme als Kostenschuldner nach den Grundsätzen einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag für die Erbringung von freiwilligen Leistungen nicht (mehr) in Betracht kommt. So kann vorliegend auch die für das NBrandSchG a.F. (noch) bedeutsame Frage, ob eine Inanspruchnahme durch Verwaltungsakt ausgeschlossen und nur eine Verfolgung des Anspruchs durch Leistungsklage möglich ist (vgl. Nds. OVG, U. v. 28.10.1998 - 13 L 4668/96 -, juris), dahingestellt bleiben. Gleiches gilt für die Frage, inwieweit die Kommunen bei entsprechender satzungsrechtlicher Ausgestaltung neben einer im Übrigen öffentlich-rechtlich ausgestalteten Gebührenerhebung für freiwillige Leistungen im Fall einer Geschäftsführung ohne Auftrag ein privatrechtliches Entgelt erheben können (§ 29 Abs. 2 Satz 3 NBrandSchG; vgl. Scholz/Runge, a.a.O., 8. Auflage, Erl. 1, 5 und 6 zu Abs. 2 des § 29, S. 326, 335, 339)

Auch der von der Beklagten im Laufe des gerichtlichen Verfahrens wegen von dem Ast ausgehender Behinderungen bei der Benutzung des Gehwegs in den Vordergrund gerückte Gesichtspunkt einer Gefahrenlage im ordnungsrechtlichen Sinn rechtfertigt kein anders Ergebnis. Die eingangs offen gelassene Frage, ob der Satzungsgeber bei der Bestimmung des Kostenschuldners das verbleibende Auswahlermessen unter Ausblendung der Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeiten für Gefahrenquellen beschränken konnte, auch wenn er für die Leistungserbringung auf den Aspekt der Gefährlichkeit von Sachen abhebt, bedarf auch hinsichtlich des Aspekts keiner Beantwortung, ob der kommunale Satzungsgeber - anders als bei Hilfeleistung in Unglücksfällen - bezüglich der Erbringung freiwilliger Leistungen nach dem NBrandSchG auf die Gesichtspunkte der Gefahrverantwortlichkeit abstellen darf, was die Beklagte ausweislich ihrer Gebührensatzung unter Ausklammerung des Regelungsgehalts von § 29 Abs. 4 Nr. 1 und 2 NBrandSchG aber gerade nicht getan hat. Gefahrenabwehr durch freiwillige Leistungen hat das NBrandSchG den Kommunen und deren Feuerwehren nicht - als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises (§ 1 Abs. 2 NBrandSchG) - übertragen (§ 1 Abs. 1 NBrandSchG). Insoweit sind vielmehr die Kommunen im übertragenen Wirkungskreis nach den Bestimmungen des Nds. SOG als allgemeine Gefahrenabwehrbehörden berufen, ohne dass dabei indes eine Heranziehung der Rechtsfigur der Geschäftsführung ohne Auftrag in Betracht zu ziehen wäre. Vielmehr treffen die §§  7 bis 9 und 64 ff Nds. SOG spezielle Regelungen bezüglich der Inanspruchnahme sowohl zur Gefahrbekämpfung als auch zur Kostentragung, ohne dass für eine Geschäftsführung ohne Auftrag Raum bliebe. Als allgemeine Gefahrenabwehrbehörde ist die Feuerwehr der Beklagten vorliegend indes nicht tätig geworden. Inwieweit die Beklagte ihre Feuerwehr mit der Wahrnehmung von Gefahrenabwehraufgaben nach dem Nds. SOG betrauen kann, darf deshalb vorliegend ebenfalls offen bleiben (vgl. Scholz/Runge, a.a.O., 8. Auflage, zur „Amtshilfe“ der Feuerwehr für die „Gemeinde als allgemeine Gefahrenabwehrbehörde“ B Erl. 5 zu Abs. 1 des § 1, S. 33 ff, 36 einerseits, zum Straßengesetz andererseits B Erl. 3 zu Abs. 1 des § 2, S. 48). Allein das Vorliegen einer ordnungsrechtlichen Gefahrenlage „unterhalb“ und damit ohne Vorliegen eines zur Hilfeleistung verpflichtenden Unglücksfalls i.S.d. NBrandSchG begründet kein Benutzungsverhältnis i.S.d. §§ 2 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1 NKAG aufgrund bloßen „Interesses“ an der Erbringen freiwilliger kommunaler Leistungen durch die Feuerwehr nach den Grundsätzen einer Geschäftsführung ohne Auftrag. Vielmehr bedarf es einer Willensentschließung des Verantwortlichen, freiwillige Leistungen der Feuerwehr zur Gefahrbeseitigung in Anspruch zu nehmen. Diese Willensentschließung kann durch hoheitliche Anordnungen von Polizei und Ordnungsbehörden nach den Regeln des Ordnungsrechts, in erster Linie des Nds. SOG, irrelevant werden, nicht aber ist es Sache der Feuerwehr auf satzungsrechtlicher Grundlage über ein kostenpflichtiges Einschreiten aufgrund einer angenommenen Interessenlage zu befinden.

Hingegen dürfte der Bescheid nicht bereits wegen der sprachlichen Formulierung der Regelung wegen Verletzung des Bestimmtheitsgrundsatzes (§ 37 BVwVfG) rechtswidrig. Die wörtlich mit dem vorhergehenden Anhörungsschreiben übereinstimmende Formulierung „beabsichtige ich Sie“ stellt dem Wortlaut nach zwar eine reine Absichtserklärung dar, die für sich genommen nicht erkennen lässt, dass eine Regelung getroffen werden soll. Aufgrund der einleitenden Bezeichnung als „Gebührenbescheid“, einer nachfolgenden Begründung, die damit schließt, die Beklagte habe sich „daher entschieden“ die Kläger „als Gebührenschuldner in Anspruch zu nehmen“, und der mit einer Fristsetzung verbundenen Zahlungsaufforderung mit Gebührenberechnung sowie der abschließenden Rechtsbehelfsbelehrung meint das Gericht sich in Übereinstimmung mit der herrschenden Verwaltungsrechtsprechung zu befinden, wenn es den sprachlich verunglückten Festsetzungstenor als hinreichend auslegungsfähig betrachtet, zumal die Kläger das Schreiben der Beklagten als Gebührenbescheid aufgefasst haben und sich mit ihrer Klage gegen eine sie belastenden Gebührenfestsetzung zur Wehr setzen.