I.

Der Kläger beantragte unter dem 1. November 1984 beim Beklagten eine Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle in Jever mit sechs Spielräumen mit je drei Geldspielautomaten und einem Billardtisch sowie eine baurechtliche Nutzungsänderung.

Unter dem 11. Februar 1985 erteilte der Beklagte dem Kläger eine Baugenehmigung für die Errichtung einer Spielhalle. Die Genehmigung wurde mit zahlreichen Nebenbestimmungen, unter anderem Auflagen des Ordnungsamtes, des Brandschutzprüfers und des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes verbunden. Eine der Auflagen des Ordnungsamtes sah vor, daß während des Spielbetriebes ausschließlich für die Spielhallen ständig zwei Aufsichtspersonen anwesend sein und den Spielbetrieb kontrollieren müssen.

Unter dem 24. April 1985 wurden dem Kläger sechs Erlaubnisse für den Betrieb einer Spielhalle mit jeweils drei Gewinnspielgeräten befristet bis zum 31. Dezember 1986 erteilt. Die einzelnen Erlaubnisse bezogen sich auf die einzelnen Spielräume. Sie wurden mit je neun gleichlautenden Auflagen und weiteren fünf Hinweisen versehen. Der Kläger legte, vertreten durch seine Prozeßbevollmächtigten, Widerspruch gegen die Erlaubnisse insoweit ein, als eine Befristung erfolgt war und die Auflage erteilt wurde, daß ständig eine zweite Aufsichtsperson anwesend sein müsse und die Tür im Eingangsbereich ständig in geöffneter Stellung zu halten sei. Die Bezirksregierung Weser-Ems gab dem Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 20. Juni 1985 insoweit statt, als sie sich gegen die Auflage richtete, die Tür im Eingangsbereich ständig in geöffneter Stellung zu halten; im übrigen wies sie den Widerspruch als unbegründet zurück.

Am 11. Juli 1985 hat der Kläger Klage erhoben.

Er trägt vor: Die Befristung der erteilten Erlaubnisse sei unzulässig. Zwar könne grundsätzlich eine Befristung vorgenommen werden, doch müsse diese durch sachliche Gründe gerechtfertigt sein. Eine willkürliche Befristung sei unzulässig. Sachliche Gründe für die Befristung gebe es jedoch nicht. Eine theoretisch mögliche Gefährdung von Jugendlichen könne nicht eintreten, weil das Betreten von Spielhallen für Jugendliche grundsätzlich verboten sei. Zur Kontrolle der Einhaltung dieses Verbotes habe er eine Aufsicht in den Spielhallen. Eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebes sei nicht zu befürchten. Auch gingen von seinen Spielhallen keine schädlichen Umwelteinwirkungen aus. Lärmimmissionen seien nicht zu erwarten, da Musikanlagen so geregelt seien, daß nach außen hin keine Belästigungen erfolgten. Geruchsimmissionen gingen von den Spielhallen ebenfalls nicht aus, da kein Schank- und Speisebetrieb vorhanden sei. Ein übermäßiger, über den normalen Geschäftsbetrieb hinausgehender Publikums zu ström mit Lärmerzeugung durch Mofas von Jugendlichen sei ebenfalls ausgeschlossen, da Jugendliche keinen Zutritt zu den Spielhallen hätten. Im übrigen habe die Beklagte keine konkreten Befürchtungen für die Begründung der Befristung. Die nicht eindeutige Rechtslage könne eine Befristung nicht rechtfertigen. Er habe ca. 180.000,- DM in die sechs Spielhallen investiert. Eine Amortisation ergebe sich erst nach vielen Jahren. Deshalb habe er ein dringendes Interesse an der Aufhebung der Befristungen. Auch die Tatsache, daß sich die Spielhallen in der Nähe eines Gymnasiums befänden, erlaube keine andere rechtliche Beurteilung. Eine Gefährdung der Jugendlichen sei ausgeschlossen, weil ihnen der Zutritt zur Spielhalle verboten sei. Dieses Verbot werde auch eingehalten. Werde es nicht eingehalten, könnte sich daraus seine gewerberechtliche Unzuverlässigkeit ergeben, mit der Folge, daß er eine Gewerbeuntersagung zu befürchten habe. Dieses Risiko wolle er schon aus eigenem Interesse nicht eingehen. Deshalb sei er stets darauf bedacht, das Verbot des Zutritts für Jugendliche strengstens zu beachten. Es reiche auch eine Aufsicht aus, um die Vorschriften des Jugendschutzgesetzes und andere gesetzliche Bestimmungen einzuhalten. Die Aufsicht habe ständig Kontrollen durchzuführen und zu gewährleisten, daß Kinder und Jugendliche die Spielhalle gar nicht erst betreten. Sollte die Aufsicht übersehen, daß Kinder und Jugendliche die Spielhallen betreten, so entgehe ihr nicht, wenn sie sich dort aufhielten. Sie würden dann zum Verlassen der Spielhallen aufgefordert. Eine zweite Aufsicht sei nicht erforderlich.

Der Kläger beantragt,

hilfsweise,

Der Beklagte beantragt,

Er erwidert: Es sei zulässig, eine Befristung der erteilten Erlaubnisse vorzunehmen. Die Befristung sei erfolgt, weil sich zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnisse noch nicht abschließend beurteilen ließe, ob durch den Betrieb der Spielhalle der Eintritt eines der Versagungsgründe des § 33 i Abs. 2 Nr. 3 Gewerbeordnung zu befürchten gewesen sei. Diese Befürchtung sei auch nicht völlig unbegründet, da sich die Spielhallen in unmittelbarer Nähe ca. 200 m vom Marinengymnasium entfernt befänden. Eltern von Schülern des Marinengymnasiums hätten sich bereits darüber beschwert, daß sich ihre Kinder in Freistunden und nach der Schule in Spielhallen aufhielten und dort größere Geldbeträge verspielten. Der Kläger sei darüber hinaus eine ortsfremde Person, so daß auch dieser Umstand bei der Entscheidung über die Befristung nicht außer acht zu lassen gewesen sei. Nur eine Aufsichtsperson sei auch nicht in der Lage, bei sechs Spielhallen Personen unter 18 Jahren am Betreten der Spielhalle zu hindern. Auch sei eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebes zu befürchten, da es sich nicht um eine, sondern um sechs Spielhallen handele. Auch sei mit dem zu erwartenden Publikumszustrom mit Lärmbelästigungen zu rechnen. Insbesondere Heranwachsende und Jugendliche, die noch keine 18 Jahre alt seien, äußerlich jedoch so erscheinten, versuchten sich Zutritt zu Spielhallen zu verschaffen. Das habe die Praxis gezeigt. Diese Personen bedienten sich überwiegend Beförderungsmitteln wie Motorrädern, Mopeds oder Mofas. Die vom Kläger angestellten wirtschaftlichen Erwägungen seien für ihn nicht maßgebend gewesen. Schon in der Baugenehmigung sei die Forderung nach einer zweiten Aufsichtsperson enthalten gewesen, so daß der Kläger seinerzeit noch von der Baumaßnahme hätte Abstand nehmen können, wenn sie ihm aus diesem Grunde unwirtschaftlich erschienen wäre. Sie habe aufgrund mangelnder Erfahrungen mit Spielhallen grösseren Zuschnitts bzw. mit Spielhallenanhäufungen auf engstem Raum die Befristung verfügt. Sie sei auch aus den genannten Gründen geboten und rechtmäßig. Die Spielhallen seien seit etwa April/Mai 1985 in Betrieb. Bei örtlichen Kontrollen habe es keine Beanstandungen gegeben, so daß aus seiner Sicht im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung unbefristete Erlaubnisse erteilt werden könnten.

Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend verwiesen. Sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

II.

Die klage ist zulässig und begründet.

Nach § 33 i Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Januar 1978 (BGBl. I S. 97), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. Februar 1985 (BGBl. I S. 425), - GewO - bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde, wer gewerbsmäßig eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen betreiben will, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 oder des § 33 d Abs. 1 Satz 1 oder der gewerbsmäßigen Aufstellung von Unterhaltungsspielen ohne Gewinnmöglichkeit dient. Der Kläger bedarf demnach für seine sechs Spielhallen sechs Erlaubnisse. Erlaubnispflichtiger Tatbestand ist das gewerbsmäßige Betreiben einer Spielhalle. Spielhalle ist ein Unternehmen, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele oder der gewerbsmäßigen Aufstellung von Unterhaltungsspielen ohne Gewinnmöglichkeit dient. Die Erlaubnis wird dem Gewerbetreibenden für bestimmte Räume erteilt, in denen die Spielgeräte aufgestellt oder die erwähnten Spiele veranstaltet werden können. Ist mindestens ein solcher Raum vorhanden, in dem das Spielhallengewerbe ausgeübt werden soll und kann, so ist der erlaubnispflichtige Tatbestand erfüllt. Weitergehenden Anforderungen braucht die räumliche Betriebsstätte als Voraussetzung der Erlaubnispflicht nicht zu genügen (so BVerwG, Urteil vom 9. Oktober 1984, Gewerbearchiv 1985, S. 62). Zum erlaubnispflichtigen Tatbestand gehört demnach nicht, daß die Merkmale des Betriebsbegriffes erfüllt sind.

Nach § 33 i Abs. 1 Satz 2 GewO kann die Erlaubnis befristet und unter Auflagen erteilt werden, soweit dies zum Schutze der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohner des Betriebsgrundstückes oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist; die nachträgliche Änderung, Ergänzung oder Beifügung von Auflagen ist zulässig.

Die Voraussetzungen für eine Befristung der Erlaubnis liegen nicht vor. Es ist nämlich nicht ersichtlich, daß die Befristung erforderlich ist zum Schutze der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen. Die Ermessensentscheidung, mit der die Befristung der Erlaubnis angeordnet werden kann, setzt voraus, daß der Beklagte die tatsächlichen Voraussetzungen für die Erforderlichkeit dieser Maßnahme geprüft hat (vgl. OVG Münster, Beschluß vom 18. November 1976, Gewerbearchiv 1977, S. 303).

Ob ein Anlaß für die Befristung der Erlaubnis bestand, ist der angefochtenen Verfügung ebensowenig zu entnehmen wie den Verwaltungsvorgängen. Auch entzieht sich dies der Kenntnis des erkennenden Gerichts. Der Hinweis auf die unsichere Rechtslage im Zusammenhang mit der Spielhallenerlaubnis rechtfertigt die Befristung nicht. Auch die einzelnen, vom Beklagten für die Befristung vorgetragenen Argumente tragen die Entscheidung nicht. Dazu im einzelnen:

1.

Die Befristung ist nicht zum Schutze der Jugendlichen vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich. Dies ergibt sich schon daraus, daß Kindern und Jugendlichen der Besuch der Spielhallen untersagt ist. Es ist auch nicht dargetan, daß die Spielhallen des Klägers von Jugendlichen vorschriftswidrig aufgesucht werden. Der Kläger hat dafür Sorge zu tragen, daß Kinder und Jugendliche die Spielhallen nicht betreten. Dafür hat er eine Aufsichtsperson eingestellt, die auch für die Einhaltung dieses Verbotes verantwortlich ist. Verstöße dagegen hat der Beklagte nicht dargelegt. Auch die Tatsache, daß sich die Spielhallen in der Nähe eines Gymnasiums befinden, rechtfertigt insoweit keine andere Beurteilung. Aus der örtlichen Nähe zum Gymnasium folgt, daß der Kläger seine Aufsichtsperson anzuweisen hat, insbesondere während der Schulzeit und nach Schulschluß vor allem darauf zu achten, daß Kinder und Jugendliche die Spielhalle nicht betreten. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß Personen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben, die Spielhallen betreten dürfen. Sie dürfen auch die Spielgeräte benutzen und dort spielen. Die Beschwerden von Eltern, daß Kinder und Jugendliche Spielhallen während der Freistunden und nach Schulschluß aufsuchen und dort zu viel Geld ausgeben, rechtfertigt die Befristung nicht. Sofern es sich bei diesen Personen um Kinder und Jugendliche, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, handelt, dürfen sie Spielhallen nicht betreten. Hierauf hat die Aufsichtsperson hinzuwirken. Eine Befristung aus diesem Grunde ist nicht erforderlich.

2.

Sie ist auch nicht notwendig, um einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs zu begegnen. Zum einen ist für die Befürchtung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes nicht auf benachbarte Spielhallen abzustellen. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 9. Oktober 1984 (Gewerbearchiv 1985, S. 86 f.) entschieden. Es müßte dargetan werden, daß das Betreiben der einzelnen Spielhalle zu einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes führt. Hierzu fehlt es an Tatsachen. Es ist im übrigen auch fraglich, ob zum Zeitpunkt der Antragstellung die Befürchtung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes überhaupt begründet sein kann (vgl. Dickersbach, WiVerw 1985, S. 23 ff. (44): "Es ist kein Fall denkbar, in dem zum Zeitpunkt der Antragstellung die Befürchtung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs begründet sein kann"). Im übrigen betreibt der Kläger die Spielhallen bereits aufgrund der Erlaubnisse vom 24. April 1985. Der Beklagte hat nicht dargetan, daß das Betreiben der Spielhallen in den vergangenen Monaten zu einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes geführt hat.

3.

Auch die Befürchtung von schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes rechtfertigt die Befristung nicht. Zwar können Immissionen (Lärm) zu nicht zumutbaren Belästigungen der Allgemeinheit oder der Nachbarn führen. Immissionen gehen aber von den Spielhallen selbst nicht aus. Der Kläger hat dargetan, daß Musikdarbietungen in seinen Spielhallen nicht stattfinden. Insoweit ist Lärm daher nicht zu befürchten. Nennenswerte Immissionen vom Zu- und Abgangsverkehr sind - im Gegensatz etwa zum Betrieb einer Diskothek - erfahrungsgemäß bei Spielhallen nicht zu erwarten. Besucher einer Spielhalle streben regelmäßig die Räumlichkeiten selbst an und halten sich selten vor der Spielhalle auf (so OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Juni 1985, Az.: 6 OVG A 8/84, S. 13 des Urteilsabdrucks). Der Beklagte hat auch nicht dargetan, daß der Betrieb der Spielhallen des Klägers schädliche Umwelteinwirkungen mit sich bringt.

4.

Die Befristung ist auch nicht deshalb zulässig, weil im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung noch fraglich gewesen sei, ob einer der Versagungsgründe des § 33 i Abs. 2 Nr. 3 Gewerbeordnung eingreift. Nach § 33 i Abs. 2 Nr. 2 GewO ist die Erlaubnis zu versagen, wenn der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten läßt. Würde dieser Versagungsgrund vorliegen, so wäre die Erlaubnis zu versagen gewesen. Es ist aber nicht ersichtlich, daß dies der Fall ist. Insoweit fehlt es an tatsächlichen Ermittlungen. Auch der Hinweis des Beklagten, daß der Kläger ortsfremd sei, man ihn noch nicht kenne und unter anderem deshalb die Befristung erfolgt sei, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Sollte sich ergeben, daß der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwirkungen oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung mit sich bringt, so mag der Beklagte prüfen, ob die Erlaubnis aufzuheben ist. Nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Eine Befristung der Erlaubnis zwecks Prüfung, ob ein Versagungsgrund für die Erlaubnis besteht, ist nicht erforderlich. Falls aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen die Erlaubnis zu versagen gewesen wäre, kann die Erlaubnis unter den gesetzlichen Voraussetzungen widerrufen werden.

Auch die Auflage, in der Spielhalle ständig eine zweite Aufsichtsperson zu beschäftigen, erweist sich als rechtswidrig. Diese Auflage ist nach Auffassung der Kammer nicht erforderlich. Jedenfalls steht die Erforderlichkeit nach dem vorliegenden Sachverhalt nicht fest. Zwar wäre der Jugendschutz in den sechs Spielhallen bei ständiger Anwesenheit von zwei Aufsichtspersonen besser gewährleistet als durch eine Aufsichtsperson. Die Erforderlichkeit einer zweiten Aufsichtsperson ist aber nur dann festzustellen, wenn feststünde, daß eine Aufsichtsperson für den Jugendschutz nicht ausreicht. Das träfe z.B. zu, wenn aufgrund behördlicher Kontrollen bekannt wäre, daß die eine Aufsichtsperson für die sechs Spielhallen den Jugendschutz nicht gewährleistet, wenn z.B. bei behördlichen Kontrollen häufig Kinder und/oder Jugendliche in den Spielhallen angetroffen worden wären. Das ist nicht der Fall. Es ist nicht bekannt, ob jemals eine Person unter 18 Jahren die Spielhallen des Klägers betreten hat. Die Beschwerden von Eltern darüber, daß Schüler des Mariengymnasiums die Spielhallen aufgesucht haben, belegen keinen Verstoß gegen dasJugendschutzgesetz, Denn es ist nicht bekannt, ob es sich bei den Schülern um Jugendliche oder um Erwachsene gehandelt hat. Es ist nicht davon auszugehen, daß Schüler eines Gymnasiums regelmäßig das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Außerdem steht nicht fest, ob die Schüler Spielhallen des Klägers oder andere Spielhallen in Jever aufgesucht haben. Der Umstand, daß die Erforderlichkeit der streitigen Auflage nicht feststeht, fällt dem Beklagten zur Last (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 23. Mai 1985, (Az.: 2 K 1921/84, MAR 1985, S. 1 f.).

Nach alledem war der Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil ist die Berufung an das

Oberverwaltungsgericht für die Länder

Niedersachsen und Schleswig-Holstein

2120 Lüneburg, Uelzener Straße 40, Postfach 2371,

statthaft.

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