RdErl. d. ML v. 25.08.2025 - 302-20002-613/2024-5051/2024 -

Vom 25. August 2025 (Nds. MBl. 2025 Nr. 440)

- VORIS 23100 -

Bezug: RdErl. v. 11.08.2015 (Nds. MBl. S. 1170), geändert durch RdErl. v. 02.05.2018 (Nds. MBl. S. 446)
- VORIS 23100 -

Zur Ausführung des NROG i. d. F. vom 06.12.2017 (Nds. GVBl. S. 456), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 17.04.2024 (Nds. GVBl. 2024 Nr. 31), i. V. m. dem ROG vom 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986), zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 12.08.2025 (BGBl. 2025 I Nr. 189), werden folgende VV erlassen:

1.1 Prüfungs- und Beratungsaufgaben in Genehmigungsverfahren nach § 5 Abs. 5 NROG

Regionale Raumordnungsprogramme (RROP), die von den Trägern der Regionalplanung im eigenen Wirkungskreis als Satzungen aufzustellen oder zu ändern sind (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 7 Abs. 7 ROG, § 5 Abs. 1 Satz 1 und § 6 Abs. 1 NROG), sind vor Genehmigung durch das zuständige Amt für regionale Landesentwicklung als obere Landesplanungsbehörde auf ihre Rechtmäßigkeit zu prüfen. Die Prüfung umfasst die Einhaltung gesetzlicher Planungsverpflichtungen und Rahmenbedingungen (siehe Nummer 1.2), der Verfahrensanforderungen (siehe Nummer 2), der Formerfordernisse (siehe Nummer 3), der inhaltlichen Anforderungen an Festlegungen (siehe Nummer 4) und der Abwägung (siehe Nummer 5). Die Prüfung umfasst keine fachliche Bewertung oder Zweckmäßigkeitskontrolle.

Die oberen Landesplanungsbehörden haben die Träger der Regionalplanung zu den in diesen Verwaltungsvorschriften näher erläuterten rechtlichen Verpflichtungen zu beraten, auf Rechtsfehler, die einer Genehmigung entgegenstehen, frühzeitig hinzuweisen sowie im Rahmen ihrer Möglichkeiten auf eine zügigen Verfahrensführung hinzuwirken.

1.2 Einhaltung gesetzlicher Planungsverpflichtungen und Rahmenbedingungen

1.2.1
Teilplanverbot und Ausnahme für die Windenergienutzung (§ 5 Abs. 1 NROG)

1.2.1.1
Inhalt des Teilplanverbots (§ 5 Abs. 1 Satz 2 NROG)

Bei Aufstellung eines RROP ist der gesamte Planungsraum zu beplanen. Unzulässig sind räumliche Teilprogramme, deren Geltungsbereich nur einen Teilbereich des regionalen Planungsraums umfassen würde, und sachliche Teilprogramme, die nur bestimmte Themen regeln würden.

Die Möglichkeit, ein bestehendes RROP im Änderungsverfahren bedarfsgerecht in Teilen fortzuschreiben, bleibt hiervon unberührt (§ 6 Abs. 1 Satz 2 NROG). Eine Änderung liegt vor, wenn lediglich ein Teil der Festlegungen geändert, neu gefasst oder aufgehoben wird oder weitere Festlegungen ergänzend eingefügt werden, das RROP im Übrigen aber unverändert fortbesteht.

Die Einhaltung des Teilplanverbots ist bei der Genehmigung von Teilen eines RROP gemäß § 5 Abs. 5 Satz 2 NROG zu prüfen (siehe Nummer 7.3.2).

Wurden infolge einer gerichtlichen Überprüfung grundlegende Teile eines RROP für unwirksam erklärt, muss zügig wieder ein sachlich und räumlich vollständiger Gesamtplan für den Regionalplanungsraum geschaffen werden. Grundlegende Teile eines RROP sind jedenfalls solche, die auf einem ausdrücklich im Landes-Raumordnungsprogramm (LROP) verankerten Planungsauftrag nach § 4 Abs. 1 NROG beruhen. Über eine gerichtliche Aufhebung regionalplanerischer Festlegungen sind die oberen Landesplanungsbehörden gemäß § 16 Abs. 3 NROG von den unteren Landesplanungsbehörden unverzüglich zu informieren.

1.2.1.2
Ausnahme vom Teilplanverbot: Sachliche Teilprogramme Windenergie (§ 5 Abs. 1 Sätze 3 und 4 NROG)

Vorranggebiete Windenergienutzung dürfen - abweichend vom Teilplanverbot - in einem sachlichen Teilprogramm Windenergie festgelegt werden. Ein sachliches Teilprogramm Windenergie ist ein rechtlich selbstständiges Teil-RROP, das zusätzlich neben dem Gesamt-RROP besteht. Neben den sachlichen Beschränkungen (Festlegungen zur Windenergienutzung) und zeitlichen Beschränkungen (Genehmigungsantrag bis 31.12.2032, § 5 Abs. 1 Satz 3 NROG) gelten die für einen Gesamtplan maßgeblichen Anforderungen. Ein sachliches Teilprogramm Windenenergie hat eine eigenständige Laufzeit von zehn Jahren, die Regelungen des § 5 Abs. 7 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 NROG zu seinem Außerkrafttreten und zu Verlängerungsoptionen gelten gleichermaßen. Das sachliche Teilprogramm Windenergie ist eigenständig anfechtbar.

Räumlich umfasst ein Teilprogramm Windenergie den gesamten regionalen Planungsraum, sachlich ist es beschränkt auf Festlegungen über die Windenergienutzung. Festlegungen über andere Vorhaben, die im Zusammenhang mit der Energiewende stehen, z. B. zugunsten der Nutzung von Sonnenenergie, zugunsten von Leitungen oder zugunsten von Energiespeichern, sind weiterhin nur im Gesamt-RROP zulässig.

Ein Teilprogramm Windenergie hat sämtliche Windenergiegebiete des Regionalplanungsraums zu enthalten. Die eng gefasste Regelung des NROG deckt nicht ab, dass Windenergiegebiete auf verschiedene Satzungen - also teils auf ein sachliches Teilprogramm, teils auf das Gesamt-RROP - verteilt sein können.

Enthält das bestehende RROP bereits Festlegungen zur Windenergie, sind zeitlich parallel zwei Verfahren zu führen: einerseits die Neuaufstellung des sachlichen Teilprogramms Windenergie (mit beschreibender und zeichnerischer Darstellung) mit der vollständigen Windenergiegebietskulisse und ggf. weiteren Festlegungen zur Nutzung der Windenergie, andererseits die Aufhebung der Wind-Festlegungen des Gesamt-RROP (zur Aufhebung von Festlegungen eines RROP siehe auch Nummer 9). Diese Änderung beschränkt sich auf die Streichung der Vorranggebiete Windenergienutzung aus dem Gesamt-RROP (textlich und zeichnerisch) und ggf. auf eine Aufhebung regionalplanerischer Festlegungen zur Rechtsbereinigung, soweit ansonsten widersprüchliche Festlegungen auf den für die Windenergienutzung vorgesehenen Flächen bestehen würden. Die Neuaufstellung des sachlichen Teilprogrammes Windenergie und Änderung des Gesamt-RROP können gemeinsam die Entwurfserstellung einschließlich Umweltprüfung, das Beteiligungsverfahren, die Abwägung, die Beschlussfassung und die Genehmigung durchlaufen, wobei der Schwerpunkt der Beteiligung auf der neuen Gebietskulisse des sachlichen Teilplans liegen und die Streichungen aus dem Gesamt-RROP nur als Folgeänderung "mitgezogen" würden. Neben der gemeinsamen Verfahrensführung kann die "gedankliche Verbindung" auch durch entsprechende Bekanntmachungen/Hinweise oder auch durch eine "Mantel-Satzung" bzw. "Artikel-Satzung" hergestellt werden (siehe auch Nummer 2.3.1).

1.2.2
Pflicht zur Anpassung von RROP an das LROP nach § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG, Umsetzung von Planungsaufträgen nach § 4 Abs. 1 NROG (§ 5 Abs. 3 Sätze 3 bis 7 NROG)

RROP sind an Änderungen des LROP anzupassen; die Anpassung hat grundsätzlich vollumfänglich im Zuge der nächsten RROP-Neuaufstellung oder RROP-Änderung zu erfolgen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Das Anpassungserfordernis erstreckt sich auf

1. a)

   die Änderung von RROP-Regelungen, die inhaltlich im Widerspruch zu Zielen des LROP stehen,

2. b)

   die planerische Auseinandersetzung mit den Grundsätzen des LROP,

3. c)

   die Anpassung des RROP an verbindliche, formale Erfordernisse nach Anlage 3 der LROP-VO (z. B. Gliederung, Planzeichen) und

4. d)

   die Umsetzung von Planungsaufträgen aus dem LROP (§ 4 Abs. 1 NROG).

Legt ein Träger der Regionalplanung der oberen Landesplanungsbehörde nicht innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten einer LROP-Änderung einen formlosen Prüfbericht über Anpassungserfordernisse seines RROP vor, hat die obere Landesplanungsbehörde den Träger der Regionalplanung unter Setzung einer Frist von maximal einem Monat zur Vorlage aufzufordern. Begleitend ist darauf hinzuweisen, dass die mit den Planungsaufträgen verfolgten Zielsetzungen zügig zur Anwendung kommen müssen. Ferner muss Klarheit darüber bestehen, welche RROP-Festlegungen nicht mehr angewendet werden dürfen, weil sie mit höherrangigen Zielen des LROP kollidieren, die Anwendungsvorrang genießen.

Soweit Anpassungserfordernisse bestehen, soll innerhalb von neun Monaten nach Inkrafttreten einer LROP-Änderung oder -Neuaufstellung die Unterrichtung der Öffentlichkeit und der öffentlichen Stellen über die Aufstellung oder Änderung des RROP (Bekanntmachung der sog. allgemeinen Planungsabsichten gemäß § 9 Abs. 1 ROG) erfolgen. Unterbleibt dies, hat die obere Landesplanungsbehörde einen Bericht über die Gründe anzufordern und die oberste Landesplanungsbehörde darüber zu unterrichten.

Wird in einem Verfahren zur Aufstellung oder Änderung eines RROP eine gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG notwendige Anpassung an LROP-Festlegungen nicht aufgegriffen, steht dieser Rechtsverstoß einer Genehmigung des RROP grundsätzlich entgegen. Eine Genehmigung ohne erforderliche Anpassung ist in der Regel nur in den gesetzlich ausdrücklich eröffneten Fällen zulässig; etwaige abweichende Entscheidungen für besonders gelagerte Einzelfälle bedürfen einer Begründung und der vorherigen Zustimmung der obersten Landesplanungsbehörde.

Für Fälle, in denen während eines bereits laufenden RROP-Verfahrens ein Verfahren zur Änderung des LROP zum Abschluss gebracht wird und dadurch neue Vorgaben des Landes zu beachten sind, enthält § 5 Abs. 3 Satz 6 NROG eine Sonderregelung. § 5 Abs. 3 Satz 6 NROG erlaubt eine Zurückstellung nötiger Anpassungen und deren Verlagerung in das nächstfolgende RROP-Verfahren, wenn das laufende RROP-Verfahren bereits so weit fortgeschritten ist, dass es innerhalb von 18 Monaten nach Inkrafttreten der neuen oder geänderten LROP-Festlegungen zur Genehmigung vorgelegt werden kann. Eine Modifizierung der gesetzlich bestimmten (abschließenden) Voraussetzungen durch die oberen Landesplanungsbehörden ist nicht zulässig. Es steht einer oberen Landesplanungsbehörde insbesondere nicht zu,

• auf die Umsetzung solcher Planungsaufträge zu verzichten, die nicht aus der jüngsten, sondern einer früheren LROP-Änderung herrühren (deren Umsetzungserfordernis war dem Träger der Regionalplanung bereits bei Einleitung des RROP-Verfahrens bekannt), oder

• die 18-Monats-Frist des § 5 Abs. 3 Satz 6 zu verlängern.

Maßgeblich zur Fristwahrung ist der rechtzeitige Eingang des Genehmigungsantrags. Analog § 31 VwVfG i. V. m. § 187 Abs. 1 BGB beginnt die 18-Monats-Frist am Tag nach dem Inkrafttreten des LROP. Die Frist endet analog § 31 VwVfG i. V. m. § 188 Abs. 2 Halbsatz 1 BGB mit dem Ablauf desjenigen Tages des letzten Monats, welcher dem Monatstag entspricht, an dem das LROP in Kraft getreten ist. Fällt dieser letzte Tag auf einen Sonntag, einen (in Niedersachsen) staatlich anerkannten allgemeinen Feiertag oder einen Sonnabend, so tritt an dessen Stelle der nächste Werktag (§ 193 BGB). Fehlt in dem Monat der für den Fristablauf maßgebliche Tag (z. B. 30. Februar oder 31. April), so endet die Frist mit dem Ablauf des letzten Tages dieses Monats (§ 188 Abs. 3 BGB).

Eine weitere Fallkonstellation mit Sonderregelungen zur Anpassung von RROP-Festlegungen an das LROP enthält § 5 Abs. 3 Satz 7 NROG in Bezug auf RROP-Verfahren, mit denen Vorranggebiete Windenergienutzung festgelegt werden sollen, um das jeweilige regionale Teilflächenziel für den Ausbau der Windenergie an Land zu erreichen. Aufgrund des überragenden öffentlichen Interesses am Ausbau der erneuerbaren Energien dürfen in solchen RROP-Verfahren sowohl Anpassungen an die jüngste LROP-Änderung als auch Anpassungsverpflichtungen in Bezug auf frühere LROP-Änderungen zurückgestellt werden. Die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 3 Satz 7 NROG ist nicht anwendbar, wenn

• bereits festgestellt wurde, dass das auf den 31.12.2027 bezogene regionale Teilflächenziel nach Spalte 2 der Anlage zum NWindG oder das auf den 31.12.2032 bezogene regionale Teilflächenziel nach Spalte 4 der Anlage zum NWindG in dem Regionalplanungsraum erreicht ist (das RROP-Verfahren also gar nicht mehr der fristgerechten Erreichung dieses Teilflächenziels dient), oder

• im RROP ausschließlich solche Vorranggebiete Windenergienutzung festgelegt werden, die nicht auf das regionale Teilflächenziel anrechenbar sind (z. B. aufgrund von Bestimmungen zur Höhe von Windenergieanlagen, denn diese Flächen dienen nicht der Erreichung des regionalen Teilflächenziels) oder

• die Genehmigung erst nach dem 31.12.2027 beantragt wird.

Sowohl für RROP-Planungen nach § 5 Abs. 3 Satz 6 NROG als auch für solche nach § 5 Abs. 3 Satz 7 NROG gilt, dass solche neuen Ziele und Grundsätze des RROP, die im unmittelbaren Widerspruch zu neuen LROP-Festlegungen stehen, nicht festgelegt und genehmigt werden dürfen. Soweit solche Regelungswidersprüche bestehen, sind die entsprechenden Festlegungen von der Genehmigung auszunehmen, sofern dafür die Voraussetzungen, die für die teilweise Genehmigung eines RROP zu beachten sind, gegeben sind (siehe Nummer 7.3); andernfalls ist die Genehmigung zu versagen.

1.2.3
Sonderregelungen für kreisfreie Städte

Stellt eine kreisfreie Stadt ein RROP auf, unterliegt dieses dem Genehmigungserfordernis nach § 5 Abs. 5 NROG. Von der oberen Landesplanungsbehörde ist die Einhaltung sämtlicher formeller und materieller Anforderungen an ein RROP zu prüfen.

Sieht eine kreisfreie Stadt, die die Aufgabe der Regionalplanung nicht auf einen anderen Aufgabenträger übertragen hat, gemäß § 5 Abs. 2 NROG von der Aufstellung eines RROP ab und stellt lediglich einen Flächennutzungsplan auf, ist die obere Landesplanungsbehörde hierbei nicht als Genehmigungsbehörde i. S. des NROG tätig. Sie hat dann die Belange der Raumordnung und Landesplanung im Rahmen ihrer Beteiligung nach dem BauGB wahrzunehmen. Ihr obliegt nicht nur die Prüfung, ob die Planung der kreisfreien Stadt bestehenden Zielen des LROP widerspricht, sondern auch, ob im Rahmen der Bauleitplanung den Grundsätzen und sonstigen Erfordernissen der Raumordnung einschließlich der in Aufstellung befindlichen Ziele des LROP Rechnung getragen wird.

Die Vorschriften über die Aufstellung von Raumordnungsplänen (§ 9 ROG, § 3 NROG) gelten grundsätzlich auch für die Änderung von Raumordnungsplänen (§ 7 Abs. 7 ROG, § 6 Abs. 1 Satz 3 NROG). Auch die reine Aufhebung einzelner Festlegungen ist eine RROP-Änderung und bedarf eines RROP-Verfahrens (z. B. die Aufhebung einzelner Vorranggebiete).

§ 6 Abs. 2 NROG und § 9 Abs. 5 ROG enthalten Regelungen zur Verfahrensbeschleunigung. Diese Regelung sind anwendbar, sofern nur eine geringfügige Änderung des Plans ohne erhebliche Umweltauswirkungen und ohne Berührung der Grundzüge der Planung beabsichtigt ist, sowie für den seltenen Fall der Aufhebung funktionslos gewordener Festlegungen. Soweit der Meeresbereich berührt wird, dürfen die Regeln zur Verfahrensbeschleunigung nicht angewendet werden (§ 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG).

2.1
Unterrichtung der Öffentlichkeit und der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen über sog. allgemeine Planungsabsichten (§ 9 Abs. 1 ROG)

Das Verfahren zur Aufstellung oder Änderung eines Raumordnungsplans beginnt mit der Unterrichtung der Öffentlichkeit sowie der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen über die sog. allgemeinen Planungsabsichten zur Aufstellung des Raumordnungsplans. Die Art und Weise der Unterrichtung ergibt sich aus dem Kommunalrecht.

Eine Unterrichtung der Öffentlichkeit und der öffentlichen Stellen ist nur in Fällen geringfügiger Änderungen eines RROP verzichtbar, die in einem vereinfachten Verfahren nach § 9 Abs. 5 ROG und § 6 Abs. 2 NROG vorgenommen werden.

Die öffentlichen Stellen sind i. S. des § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 ROG zur Übermittlung planungsrelevanter Informationen über andere raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie weiterer zweckdienlicher Informationen aufzufordern.

Waren Planungsabsichten zunächst auf eine Änderung des RROP begrenzt, wird aber aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen anschließend die Aufstellung eines neuen RROP verfolgt, ist es ausreichend, dies bei der Einleitung des Beteiligungsverfahrens zum Planentwurf und der Bekanntmachung über die öffentliche Auslegung des Planentwurfs bekannt zu geben. Die erneute Unterrichtung der Öffentlichkeit und der öffentlichen Stellen ist nicht erforderlich, aber möglich, wenn der Träger der Regionalplanung sich hierdurch einen Erkenntnisgewinn verspricht. Gleiches gilt, wenn sich gegenüber den bekannt gemachten Planungsabsichten der Inhalt der Planung verändert oder wenn Festlegungen von Windenergiegebieten zunächst in einem Gesamtplan erfolgen sollten, danach aber abgetrennt in einem sachlichen Teilprogramm Windenergie festgelegt werden.

Die oberen Landesplanungsbehörden sollen die Unterrichtung der Öffentlichkeit und der öffentlichen Stellen über die Planungsabsichten für die Aufstellung oder Änderung eines RROP - soweit sie ihnen vorliegt - unverzüglich der obersten Landesplanungsbehörde und den übrigen betroffenen obersten Landesbehörden als Träger öffentlicher Belange zuleiten. Die oberen Landesplanungsbehörden sollen zu den allgemeinen Planungsabsichten unter Einbeziehung etwaiger Stellungnahmen und Hinweise der obersten Landesbehörden (z. B. zu in Aufstellung befindlichen Zielen des LROP, neuen Fachplanungen des Landes o. Ä.) Stellung nehmen und frühzeitig auf Regelungserfordernisse oder notwendige Ergänzungen hinweisen. Die oberen Landesplanungsbehörden geben ihre Stellungnahme der obersten Landesplanungsbehörde im Nachgang zur Kenntnis.

Wird die Unterrichtung gemäß § 9 Abs. 1 ROG nicht innerhalb von neun Monaten nach Inkrafttreten der Neuaufstellung oder Änderung des LROP vorgenommen (§ 5 Abs. 3 Satz 5 NROG), hat die obere Landesplanungsbehörde den Träger der Regionalplanung aufzufordern, binnen drei Wochen den aktuellen Vorbereitungsstand, die weitere Zeitplanung für das Verfahren und etwaige Gründe für eine verzögerte Anpassung mitzuteilen. Legt der Träger der Regionalplanung keine nachvollziehbaren Gründe dar, hat die obere Landesplanungsbehörde ihn zur unverzüglichen Vornahme der Unterrichtung über die allgemeinen Planungsabsichten schriftlich aufzufordern. Die oberen Landesplanungsbehörden geben die Stellungnahme des Trägers der Regionalplanung der obersten Landesplanungsbehörde zur Kenntnis.

2.2
Umweltprüfung (§ 8 ROG)

Bei der Umweltprüfung für einen Raumordnungsplan handelt es sich um eine sog. strategische Umweltprüfung (SUP). Die Anforderungen ergeben sich aus § 8 ROG. Die Vorschriften des UVPG über eine strategische Umweltprüfung sind nur insoweit anzuwenden, wie das ROG ausdrücklich hierauf verweist. Im Wesentlichen umfasst die (strategische) Umweltprüfung für ein RROP die im Folgenden aufgelisteten Verfahrensschritte; sie sind in das Verfahren zur Aufstellung oder Änderung eines Regionalen Raumordnungsprogramms integriert (vgl. § 48 UVPG):

1. a)

   Festlegung des räumlichen und inhaltlichen Untersuchungsrahmens der Umweltprüfung und Bestimmung der in den Umweltbericht aufzunehmenden Informationen unter Beteiligung anderer Behörden mit umwelt- oder gesundheitsbezogenem Aufgabenbereich (Scoping, § 8 Abs. 1 ROG),

2. b)

   Erarbeitung eines Umweltberichts, in dem u. a. der bisherige Zustand des betroffenen Raumes darzustellen und die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen der Planung sowie in Betracht kommende Planungsalternativen auf die Schutzgüter der Umwelt strukturiert zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten sind (§ 8 Abs. 1 ROG),

3. c)

   Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung zu den Planunterlagen einschließlich Umweltbericht sowie ggf. grenzüberschreitende Beteiligung (§ 9 ROG, § 3 NROG),

4. d)

   Berücksichtigung des (im Laufe des Verfahrens ggf. überarbeiteten) Umweltberichts sowie der im Beteiligungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen bei der planerischen Abwägung und Entscheidung (§ 7 Abs. 2 ROG),

5. e)

   Bekanntgabe des Raumordnungsplans (einschließlich Begründung/Umweltbericht) mit Dokumentation der Umweltprüfung in Form einer zusammenfassenden Erklärung und der Benennung von Überwachungsmaßnahmen (§ 10 Abs. 2 und 3 ROG, § 5 Abs. 6 NROG),

6. f)

   Überwachung der Auswirkungen der Plandurchführung auf die Umwelt (Monitoring, § 8 Abs. 4 ROG, § 14 NROG).

2.2.1
Umweltbericht (§ 8 Abs. 1 ROG)

Der Umweltbericht ist Bestandteil der Entwurfsunterlagen. Er ist Gegenstand des Beteiligungsverfahrens und in der Abwägung zu berücksichtigen.

Die notwendigen Inhalte des Umweltberichts ergeben sich im Einzelnen aus der Anlage 1 des ROG.

Einer Umweltprüfung unterliegen sämtliche Ziele und Grundsätze des RROP, einschließlich aller Vorrang- und Vorbehaltsgebiete. Abwägungserhebliche Unvollständigkeiten, beispielsweise eine fehlende Umweltprüfung einzelner Ziele oder Grundsätze, stellen einen rechtlichen Mangel des Raumordnungsplans dar.

Sofern in Raumordnungsplänen rein nachrichtliche Übernahmen erfolgen, ist hierfür keine Umweltprüfung erforderlich, weil ihnen kein Regelungs-, sondern bloßer Hinweischarakter zukommt. Werden Inhalte von Fachplanungen nach § 7 Abs. 4 ROG als Ziele oder Grundsätze der Raumordnung festgelegt, erhalten sie eigene Bindungswirkungen nach § 4 ROG und müssen einer raumordnerischen Umweltprüfung unterzogen werden.

Ein aktueller Landschaftsrahmenplan sollte Berücksichtigung finden.

2.2.2
Scoping und Festlegung des Umfangs und Detaillierungsgrades des Umweltberichts (§ 8 Abs. 1 Satz 2 ROG)

Während der Erstellung des Planentwurfs hat der zuständige Träger der Regionalplanung im sogenannten "Scopingverfahren" den Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung und des Umweltberichts festzulegen (räumlicher, inhaltlicher und methodischer Untersuchungsrahmen). Hieran sind die öffentlichen Stellen zu beteiligen, deren Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen berührt werden kann, z. B. Behörden im Tätigkeitsbereich des Umwelt- und Gesundheitsschutzes. Darüber hinaus können auch anerkannte Naturschutzvereinigungen und, bei besonderem Bedarf, Sachverständige eingebunden werden. Die organisatorische Gestaltung des Scopings, insbesondere die Form der Beteiligung anderer Stellen (schriftlich, elektronisch, mündlich oder kombinierte Formate), obliegt dem Planungsträger.

Untersuchungsumfang und Detaillierungsgrad des Umweltberichts haben dem übergeordneten, grobmaschigen Charakter der Regionalplanung in einem mehrstufigen Planungsprozess - auch in Abgrenzung zum Detaillierungsgrad der Bauleitplanung oder konkreter Projektplanungen anderer Planungsträger - zu entsprechen. Dies gilt insbesondere in Bezug auf artenschutzrechtliche Untersuchungen (siehe auch Nummer 5.2). Erforderlich sind diejenigen Daten, die eine sachgerechte Würdigung widerstreitender Belange im Rahmen der regionalplanerischen Abwägung ermöglichen. Erforderlich sind ferner diejenigen Daten, anhand derer sich mit hinreichender Wahrscheinlichkeit abschätzen lässt, dass eine Festlegung voraussichtlich auch vollziehbar ist. Insbesondere bei der Ausweisung von Vorranggebieten muss die Prognose möglich sein, dass die gesicherte Nutzung realisierbar ist und Vorhaben innerhalb dieses Gebietes grundsätzlich genehmigungsfähig erscheinen. Soweit es bei der Vorhaben-Umsetzung auf bestimmte Daten überhaupt nicht ankommt, weil beispielsweise fachrechtliche Vorschriften Genehmigungen unter Ausnahmen, im Zuge von Befreiungen oder unter Verzicht auf bestimmte Datenerhebungen/Prüfungen zulassen, müssen solche Daten grundsätzlich auch auf der Ebene der Regionalplanung nicht erhoben und in die Planung einbezogen werden.

Es sind nur solche Angaben erforderlich, die nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden mit vertretbarem Aufwand ermittelt werden können.

Liegen Kenntnisse darüber vor, dass für die Abwägung notwendiges Datenmaterial unzureichend oder veraltet ist, ist im Scopingverfahren zu klären, ob eine andere Stelle umfassendere und/oder aktuellere Erkenntnisse einbringen kann. Ist dies nicht der Fall, hat der Regionalplanungsträger zu prüfen, ob und inwieweit er mit vertretbarem Aufwand eigene Umweltdaten erheben (lassen) kann. Eine Ermächtigung, dass für die Umweltprüfung grundsätzlich keine neuen Daten zu erheben sind, enthält § 8 ROG nicht.

Nach Nummer 3 Buchst. a der Anlage 1 zu § 8 Abs. 1 ROG besteht eine Dokumentationspflicht hinsichtlich etwaiger Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der Informationen für den Umweltbericht, also hinsichtlich Grenzen oder Lücken der Informationsbeschaffung oder -verarbeitung. Lassen sich wichtige Umweltinformationen nicht mit zumutbarem Aufwand beschaffen, ist insbesondere bei Festlegungen mit erwartbaren erheblichen negativen Umweltauswirkungen im Einzelfall zu prüfen, ob die Festlegung dann nur weniger detailgenau oder mit einem geringeren Verbindlichkeitsgrad vorgenommen werden kann oder ob auf die Festlegung gänzlich verzichtet wird.

Bei der Nutzung von Umweltdaten, die aus anderen Verfahren bekannt sind, sind urheberschutzrechtliche Vorschriften sowie ggf. der Schutz von Betriebsgeheimnissen zu beachten.

Eine gesonderte Information der im Scoping einbezogenen Stellen über den festgelegten Umfang und Detaillierungsgrad des Umweltberichts ist vor dem Beteiligungsverfahren nicht erforderlich.

2.2.3
Vermeidung von Doppelprüfungen (§ 8 Abs. 3 ROG)

Die Träger der Regionalplanung sind grundsätzlich dazu verpflichtet, sämtliche im RROP-Entwurf vorgesehenen Festlegungen auf erhebliche Umweltauswirkungen zu prüfen. Zur Vermeidung von Doppelprüfungen erlaubt § 8 Abs. 3 Satz 1 ROG eine Beschränkung des Prüfumfangs auf Ebene der Regionalplanung nur, wenn und soweit vergleichbare Festlegungen bereits auf Ebene des LROP eine Umweltprüfung durchlaufen haben (sog. Abschichtung). Insoweit kann im Umweltbericht zum RROP-Entwurf auf Ergebnisse der LROP-Umweltprüfung Bezug genommen werden. Soweit eine Festlegung auf RROP-Ebene jedoch differenzierter ausgestaltet ist als auf LROP-Ebene (z. B. räumlich näher abgegrenzte Vorranggebiete, inhaltlich mit weiteren regionalen Zielen und Grundsätzen der Raumordnung verknüpfte textliche Festlegungen o. Ä.), bedarf es hierzu auch ergänzender Betrachtungen in der Umweltprüfung bezüglich zusätzlicher oder anderer Umweltauswirkungen.

Sind die Ergebnisse einer vorangegangenen Umweltprüfung zum LROP bei Aufstellung des RROP nicht mehr hinreichend aktuell, kommt eine Abschichtung nicht in Betracht.

Die nähere Prüfung von Umweltauswirkungen von Festlegungen im RROP-Entwurf nachfolgenden Planungsebenen oder dem Zulassungsverfahren zu überlassen, ist zulässig, wenn und soweit aufgrund des Abstraktionsgrades einer Festlegung im RROP-Entwurf oder der Maßstabsebene des Plans Umweltauswirkungen (noch) nicht oder nur typisierend festgestellt werden können. Eine Verbindung der Umweltprüfung mit anderen Prüfungen zur Ermittlung oder Bewertung von Umweltauswirkungen (§ 8 Abs. 3 Satz 2 ROG) kann sich insbesondere mit Prüfungen der Natura 2000-Vereinbarkeit oder zu artenschutzrechtlichen Belangen anbieten (siehe auch Nummer 5.2).

2.2.4
Screening und Verzicht auf Umweltprüfung in Planänderungsverfahren (§ 8 Abs. 2 ROG)

Eine Planänderung ist ohne Umweltprüfung zulässig, wenn eine geringfügige Änderung eines RROP vorliegt und diese im Einzelfall voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen erwarten lässt. Der Umfang der Umweltauswirkungen ist im Rahmen einer Einzelfall-Vorprüfung (Screening) unter Beteiligung der öffentlichen Stellen zu prüfen, deren Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen berührt werden kann. Die Prüfkriterien nach Anlage 2 des ROG sind vollständig zu prüfen. Die Wahrscheinlichkeit erheblicher Umweltauswirkungen ist umso größer, je mehr Kriterien auf eine Umweltrelevanz der RROP-Änderung hindeuten.

Sind keine erheblichen Umweltauswirkungen zu erwarten, kann auf den Umweltbericht, die zusammenfassende Erklärung sowie Überwachungsmaßnahmen und alle damit verbundenen Schritte verzichtet werden.

Auch im vereinfachten Verfahren nach § 8 Abs. 2 ROG ist eine Beteiligung der Öffentlichkeit sowie eine Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit in Nachbarstaaten bei grenzüberschreitenden Auswirkungen durchzuführen (§ 9 Abs. 4 Sätze 1 bis 4 ROG). Es entfällt aber die zur Umweltprüfung gehörende Verpflichtung des § 9 Abs. 4 Satz 5 ROG, die Staatsgrenzen überschreitende Beteiligung nach den Verfahrensvorgaben des UVPG durchzuführen.

Lässt die Einzelfall-Vorprüfung bei einer geringfügigen Planänderung keine erheblichen Umweltauswirkungen erwarten, ist dies schriftlich darzulegen. Der Prüfbericht sollte die Prüfung aller Kriterien der Anlage 2 erkennen lassen. Falls einzelne Kriterien für die geprüfte RROP-Änderung ggf. gar keine Relevanz hatten, ist auch dies kurz darzulegen, um Prüfungsdefizite sicher auszuschließen. Die Erwägungen, die zu dem Prüfergebnis geführt haben, müssen Bestandteil der Begründung des Raumordnungsplans werden. Unterbleibt dies, ist das RROP nicht genehmigungsfähig.

Der Verzicht auf eine Umweltprüfung ist eine Ermächtigung, jedoch keine Verpflichtung. Der Planungsträger kann ebenso auf das Screening verzichten und eine - in diesem Fall der geringfügigen Planänderung entsprechende, vergleichsweise eher knappe - Umweltprüfung durchführen. Der Mehrwert einer entsprechenden Umweltprüfung sollte im Sinne zügiger Planungsverfahren in Beziehung gesetzt werden zu dem zu erwartenden zeitlichen Mehraufwand.

2.2.5
Umweltprüfung bei der Festlegung von Vorranggebieten Windenergienutzung

Für die Umweltprüfung anlässlich der Festlegung von Vorranggebieten Windenergienutzung (auch in einem Teilprogramm) gilt ebenfalls, dass Untersuchungsumfang und Detaillierungsgrad des Umweltberichts allein der regionalplanerischen Ebene entsprechen müssen. Zwar bestimmen § 6 WindBG und europäische Rechtsvorschriften, dass im immissionsschutzrechtlichen Zulassungsverfahren für Windenergieanlagen, die in planerisch ausgewiesenen Windenergiegebieten i. S. des § 2 Nr. 1 WindBG errichtet werden, in vielen Fällen die projektbezogene Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) entfällt, wenn bei der Gebietsausweisung eine SUP durchgeführt wurde. Dennoch formulieren weder § 7 Abs. 2 ROG noch § 8 Abs. 1 ROG eine Verpflichtung, den Wegfall der Projekt-UVP auf Regionalplanebene zu kompensieren. Aufgrund des Maßstabs, der fehlenden Parzellenschärfe und der fehlenden Kenntnis der Regionalplanung von konkreten Anlagentypen oder Windparkkonfigurationen wäre ein RROP-Umweltbericht hierzu ohnehin nicht oder allenfalls näherungsweise in der Lage.

Gleiches gilt in Bezug auf Belange des Artenschutzes (siehe auch Nummer 5.1).

2.3
Beteiligungsverfahren (§ 9 Abs. 2 bis 4 ROG, § 3 NROG)

Zu beteiligen sind die in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen sowie die Öffentlichkeit. Der bundesgesetzliche Begriff der Öffentlichkeit ist weit (jedermann) und umfasst alle natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts.

Hierzu zählen auch diejenigen juristischen Personen des Privatrechts, für die - quasi wie bei öffentlichen Planungsträgern - eine Beachtenspflicht für die geplanten Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG begründet werden soll, wie beispielsweise Energieversorgungsunternehmen, die Deutsche Bahn AG, die Deutsche Post AG oder die Deutsche Telekom AG.

Zur Öffentlichkeit zählen auch die nach § 3 UmwRG anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigungen, die niedersächsischen Naturschutzvereinigungen mit Mitwirkungsrechten nach § 63 Abs. 2 BNatSchG und sonstige Verbände und Vereinigungen.

Die Unterrichtung der Öffentlichkeit erfolgt durch die öffentliche Bekanntmachung über die Planauslegung (§ 9 Abs. 2 Satz 3 ROG); das Nähere ergibt sich aus den Regelungen in der Hauptsatzung des jeweiligen Trägers der Regionalplanung. Eine gesonderte Benachrichtigung einzelner - insbesondere juristischer - Personen des Privatrechts ist möglich, wenn der Träger der Regionalplanung dies mit Blick auf die Planinhalte für zweckmäßig hält. So empfiehlt es sich beispielsweise, die nach § 3 UmwRG anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigungen gesondert zu informieren und um Stellungnahme zu bitten, da diese u. a. Informationen zu möglichen Umweltauswirkungen beisteuern können.

Fehler im Beteiligungsverfahren erfordern grundsätzlich nur eine Wiederholung, soweit der Fehler reicht. Wurden z. B. einzelne in ihren Belangen berührte Stellen nicht beteiligt, genügt deren Nachbeteiligung. Wurde z. B. eine gesetzlich vorgeschriebene Mindestfrist unterschritten, wäre eine Verlängerung der Frist oder Wiederholung des Verfahrensschritts mit korrekter Frist nötig.

Wird das Beteiligungsverfahren nicht innerhalb von zwölf Monaten nach der Unterrichtung nach § 9 Abs. 1 ROG eingeleitet (§ 3 Abs. 1 Satz 1 NROG), hat die obere Landesplanungsbehörde einen Bericht über die Gründe anzufordern und die oberste Landesplanungsbehörde zu unterrichten.

2.3.1
Unterlagen für das Beteiligungsverfahren (§ 9 Abs. 2 ROG, § 8 Abs. 1 ROG)

Erforderliche Unterlagen für das Beteiligungsverfahren sind der Satzungsentwurf mit den zugehörigen Anlagen (beschreibende Darstellung, zeichnerische Darstellung), die RROP-Begründung und der Umweltbericht sowie ggf. weitere nach Einschätzung des Trägers der Regionalplanung zweckdienliche Unterlagen.

Handelt es sich um ein Verfahren zur Änderung eines RROP, muss aus den Beteiligungsunterlagen eindeutig hervorgehen, welche Festlegungen des RROP geändert, neu gefasst, aufgehoben oder zusätzlich aufgenommen werden, weil sich nur hierauf die Beteiligungsrechte beziehen. Die Änderung kann beispielsweise durch sog. "Änderungsbefehle" vorgenommen werden (Beispiele: "in Kapitel 2.3 Ziffer 06 wird Satz 2 durch folgenden Satz ersetzt"; "Kapitel 4.1 Ziffer 05 wird wie folgt neu gefasst"; "in Kapitel 3.2 Ziffer 01 Satz 1 werden die Worte [...] durch die Worte [...] ersetzt"). Alternativ kann eine Änderungsfassung erzeugt werden, in der alle Ergänzungen und Streichungen gegenüber der bisherigen Fassung hervorgehoben sind ("Änderungsmodus"). Die Beifügung einer - unverbindlichen - Lesefassung ist empfehlenswert.

Wird im Falle eines sachlichen Teilplans zusätzlich zum Verfahren zur Neuaufstellung des sachlichen Teilprogramms Windenergie parallel auch ein Verfahren zur Aufhebung von windenergiebezogenen Festlegungen aus dem Gesamt-RROP geführt, ist für jedes dieser Verfahren ein Satzungsentwurf mit den zugehörigen Anlagen, eine RROP-Begründung und eine Umweltprüfung erforderlich, wobei auch eine Verklammerung über eine "Mantel-Satzung" oder "Artikel-Satzung" möglich ist (siehe auch Nummer 1.2.1.2).

2.3.2
Veröffentlichung der Unterlagen im Internet, Veröffentlichungsdauer (§ 9 Abs. 2 Satz 2 ROG)

Die Planunterlagen (siehe Nummer 2.3.1) sind im Internet zu veröffentlichen - sei es auf der Website des Regionalplanungsträgers, sei es auf der Website eines Dienstleisters. Von der Dauer der Veröffentlichung der Unterlagen (§ 9 Abs. 2 Satz 2 ROG) ist die Frist zu Stellungnahme (§ 9 Abs. 2 Satz 4 ROG) zu unterscheiden; vgl. dazu Nummer 2.3.4.

Die Dauer der Veröffentlichung der Planunterlagen (siehe Nummer 2.3.1) zur Einsichtnahme durch öffentliche Stellen und die Öffentlichkeit muss mindestens einen Monat betragen (§ 9 Abs. 2 Satz 2 ROG, nicht "vier Wochen"). Die Bereitstellung von Planungsunterlagen über die Gesamtdauer des Neuaufstellungs- oder Änderungsverfahrens bis zum Inkrafttreten des RROP ist zulässig und empfehlenswert.

Entsprechend § 187 Abs. 2 BGB beginnt die Frist mit dem ersten Tag der Veröffentlichung. Sie darf nicht an einem Sonnabend, Sonntag oder gesetzlichen Feiertag beginnen, wenn zusätzlich eine Auslegung erfolgt, weil nach Sinn und Zweck eine Einsichtnahme für die volle Dauer der Auslegung möglich sein soll.

Ist für das Fristende der Veröffentlichung ein bestimmtes Datum festgelegt, endet die Frist mit Ablauf dieses Tages. Ist die Frist nach Wochen oder Monaten bestimmt, endet sie entsprechend § 188 Abs. 2 BGB mit Ablauf desjenigen Tages der letzten Woche oder des letzten Monats, der dem Tag vorausgeht, der mit seiner Benennung oder seiner Zahl dem Anfangstag der Frist entspricht. Fehlt ein solcher (z. B. mangels eines 30. Februars oder eines 31. Aprils), endet sie mit dem letzten Tag des Monats, unabhängig davon, wie viele Tage dieser hat (entsprechend § 188 Abs. 3 BGB). Fällt das Ende der Veröffentlichungsfrist auf einen Sonnabend, Sonntag oder gesetzlichen Feiertag, endet die Frist erst mit dem Ablauf des nächstfolgenden Werktags (§ 31 Abs. 3 VwVfG).

Beginnt eine einmonatige Veröffentlichung der Unterlagen beispielsweise am 10. Tag eines Monats, endet sie mit Ablauf des 9. Tages des Folgemonats; beginnt sie am 1. Tag eines Monats, endet sie am letzten Tag dieses Monats. § 191 BGB, wonach der Monat zu 30 Tagen gerechnet wird, ist nicht einschlägig, da die Veröffentlichungsfrist ein zusammenhängender Zeitraum ist.

2.3.3
Weitere Zugangsmöglichkeiten (§ 9 Abs. 2 Satz 5 ROG)

§ 9 Abs. 2 Satz 5 ROG erfordert zusätzlich zur Bereitstellung im Internet regelmäßig mindestens eine weitere Zugangsmöglichkeit. Beschränkt sich der Träger der Regionalplanung auf eine weitere Zugangsmöglichkeit, muss diese analog sein, um auch Personen zu erreichen, die keinen Zugang zum Internet haben. Die Auslegung von Papierunterlagen ist in aller Regel die einfachste und kostengünstigste Form der analogen Bereitstellung und für einen Träger der Regionalplanung in aller Regel auch angemessen und zumutbar. Die Auslegung beim Träger der Regionalplanung genügt; eine zusätzliche Auslegung bei weiteren Behörden ist möglich. Die Dauer einer Auslegung entspricht der Dauer der Veröffentlichung im Internet ebenfalls mindestens einen Monat. Die Einsichtszeiten dürfen auf die üblichen Dienststunden mit Publikumsverkehr beschränkt werden.

Darüberhinausgehende Zugangsmöglichkeiten sind möglich, aber nicht nötig. So können etwa zusätzlich zur Papierfassung der Planunterlagen öffentlich zugängliche Computer als Lesegeräte angeboten werden.

Wegen der bundesrechtlichen Gleichstellung von Behörden und Öffentlichkeit im Beteiligungsverfahren sollte davon abgesehen werden, bestimmte Zugangsmöglichkeiten ausschließlich Behörden oder ausschließlich einem bestimmten Beteiligtenkreis anzubieten.

2.3.4
Stellungnahmefrist; Form der Stellungnahme (§ 9 Abs. 2 Satz 4 ROG)

Die Stellungnahmefrist beginnt am Tag der Veröffentlichung der Unterlagen im Internet. Für die Abgabe der Stellungnahme hat der Träger der Regionalplanung im Rahmen seiner Planungshoheit eine angemessene Frist von mindestens einem Monat (nicht: "vier Wochen") und in der Regel nicht länger als drei Monaten zu setzen. Hierbei sind Inhalt und Umfang der Unterlagen zu berücksichtigen. Die Überschreitung der bundesgesetzlichen Dreimonatsfrist bedarf einer Begründung durch den Träger der Regionalplanung; die obere Landesplanungsbehörde hat die Vorlage dieser Begründung vor Einleitung des Beteiligungsverfahrens einzufordern.

Treten während der ein- bis dreimonatigen Stellungnahmefrist nach § 9 Abs. 2 Satz 4 ROG temporäre Internetstörungen oder Serverausfälle auf, ist eine Wiederholung der Beteiligung nötig, wenn auf die Dokumente während eines erheblichen Zeitraums nicht zugegriffen werden kann. Keine erneute Beteiligung ist erforderlich, wenn der Ausfall insgesamt im üblichen Maße bleibt, das selbst bei großen Anbietern vorkommt, und dadurch die Beteiligungsmöglichkeiten nicht unzumutbar eingeschränkt wurden. Mangels ausreichender konkretisierender Rechtsprechung zum Merkmal der "Erheblichkeit" oder zu der Frage, ob Störungen unerheblich sind, wenn dennoch die Mindestfrist von einem Monat eingehalten wurde, sollte die Beteiligung im Zweifel wiederholt werden; bei Rechtsunklarheiten trägt die Schlussentscheidung hierüber der Träger der Regionalplanung.

Muss die Beteiligung nach § 9 Abs. 2 ROG, etwa aufgrund von Verfahrensfehlern, wiederholt werden, genügt für die Wiederholung der Beteiligung die Mindestfrist von einem Monat nach § 9 Abs. 2 ROG, auch wenn zuvor eine längere Frist gewährt wurde.

Stellungnahmen sind - mangels gesetzlich geregelter Einschränkungen - schriftlich, elektronisch oder mündlich zur Niederschrift zulässig. Für eine elektronische Signatur besteht keine Notwendigkeit. Auch Stellungnahmen, die die Absenderin oder den Absender nicht zweifelsfrei erkennen lassen (z. B. mit unleserlicher Unterschrift) oder die nur unvollständige Absenderangaben enthalten (z. B. bei Verwendung abstrakter E-Mail-Adressen oder Fehlen genauer Anschriften), sind zu berücksichtigen, soweit ein Raumbezug ersichtlich ist und sie abwägungserhebliche Belange betreffen.

2.3.5
Bekanntmachung (§ 9 Abs. 2 Sätze 3 bis 6 ROG)

Die Bekanntmachung nach § 9 Abs. 2 Satz 3 ROG zur Information über das Beteiligungsverfahren hat zumindest die in § 9 Abs. 2 Sätze 3 ff. ROG angegebenen Pflichtangaben zu enthalten.

Die Hinweispflicht darauf, dass eine Übermittlung von Stellungnahmen elektronisch erfolgen "soll" (als angestrebter Regelfall), zielt nur darauf ab, eine möglichst zügige, medienbruchfreie Bearbeitung von Stellungnahmen zu erleichtern. Nichtelektronische Äußerungsformen sind - mangels gesetzlicher Einschränkungen der Form der Stellungnahme - nicht ausgeschlossen. Es bleibt daher zulässig, Stellungnahmen auch schriftlich oder mündlich zur Niederschrift vorzubringen. Die Bekanntmachung ist so zu formulieren, dass sie nicht den Eindruck erweckt, es seien nur bestimmte Formen der Stellungnahme zulässig; eine derart irreführende Bekanntmachung wäre fehlerhaft. Es empfiehlt sich daher, auf die Möglichkeit einer schriftlichen oder mündlichen Stellungnahme in der Bekanntmachung ebenfalls hinzuweisen.

Die Bekanntmachung hat mindestens eine Woche vor Beginn der Veröffentlichung zu erfolgen. Der Tag der Veröffentlichung zählt für die Wochenfrist nicht mit (Beispiel: Erscheinen der Bekanntmachung am Montag, Fristbeginn der Wochenfrist am Dienstag 0 Uhr, Fristende Montag 24 Uhr, Beginn der Veröffentlichungsfrist der Beteiligungsunterlagen Dienstag 0 Uhr). Weitere Einzelheiten der öffentlichen Bekanntmachung ergeben sich aus der Hauptsatzung des jeweiligen Trägers der Regionalplanung.

Wo die Bekanntmachung zu veröffentlichen ist, ergibt sich ebenfalls aus der Hauptsatzung. Wenn die Hauptsatzung nicht bestimmt, dass die Bekanntmachung zusätzlich auf einer Internetseite der Behörde oder ihres Verwaltungsträgers zu veröffentlichen ist, sollte dies im Interesse einer möglichst effizienten Bekanntmachung gleichwohl vorgesehen werden. Eine gesetzliche Pflicht hierfür besteht jedoch nicht. Denn § 27 a VwVfG, der dies bei Verwaltungsverfahren zwingend vorsieht, ist bei Bekanntmachungen in Planungsverfahren nach § 9 ROG nicht einschlägig.

2.3.6
Ergänzende Anforderungen an die Beteiligung öffentlicher Stellen (§ 9 Abs. 2 ROG, § 3 Abs. 1 NROG)

Die Veröffentlichung im Internet und die Informationen aus der Bekanntmachung sollen - d.h. im Regelfall - den öffentlichen Stellen, die durch den Planentwurf in ihren Belangen berührt sind, mitgeteilt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 2 NROG). Dazu sollte sich auf ein kurzes Anschreiben beschränkt werden, dem die Bekanntmachung beigefügt ist.

Zum Kreis der zu benachrichtigenden öffentlichen Stellen zählen nur solche, die unter die Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG fallen:

2.3.6.1
Landesbehörden und unter Aufsicht eines Landes stehende Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts

Der Träger der Regionalplanung benachrichtigt die in ihren Belangen berührten nachgeordneten Behörden des Landes (z. B. LBEG, NLWKN und NLStBV) sowie andere unter Aufsicht des Landes stehende öffentliche Stellen (z. B. Landwirtschaftskammer, Industrie- und Handelskammern).

Abweichend hiervon erfolgt die Benachrichtigung der obersten Landesbehörden durch die obere Landesplanungsbehörde. Dieser kommt die Aufgabe zu, die Stellungnahmen der obersten Landesbehörden zusammenzuführen und gebündelt an den Regionalplanungsträger weiterzugeben.

Die obere Landesplanungsbehörde soll im Beteiligungsverfahren für die Aufstellung oder Änderung eines RROP eine Stellungnahme abgeben und darin etwaige Stellungnahmen und Hinweise der obersten Landesbehörden wiedergeben. Hierzu können z. B. Hinweise der obersten Landesplanungsbehörde zu in Aufstellung befindlichen LROP-Zielen oder Stellungnahmen anderer oberster Landesbehörden bezüglich dortiger Fachplanungen gehören. Soweit sich die Stellungnahme zum RROP-Entwurf auf bereits erkennbare Rechtsfehler bezieht, die einer Genehmigung entgegenstehen würden, hat die obere Landesplanungsbehörde dies darzustellen. Die an den Träger der Regionalplanung übermittelte Stellungnahme ist der obersten Landesplanungsbehörde zur Kenntnis zu geben.

Sind von Festlegungen im Planentwurf Auswirkungen auf ein benachbartes Bundesland zu erwarten, müssen auch die in ihren Belangen berührten Behörden des anderen Landes benachrichtigt werden (siehe Nummer 2.3.8).

2.3.6.2
Bundesbehörden, bundesunmittelbare oder unter Aufsicht des Bundes stehende Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts

Der Träger der Regionalplanung benachrichtigt Bundesbehörden, bundesunmittelbare oder unter Aufsicht des Bundes stehende Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts, die in ihren Belangen berührt sind.

Dazu zählen das für Raumordnung zuständige Bundesministerium sowie weitere eventuell betroffene Bundesministerien, nachgeordnete Bundesstellen oder der Aufsicht des Bundes unterstehende öffentliche Stellen mit Dienstsitz außerhalb Niedersachsens, wie beispielsweise

• die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben,

• das Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr,

• die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen,

• der Deutsche Wetterdienst,

• das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung,

• das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR),

sowie Bundesstellen mit Sitz in Niedersachsen einschließlich der Bundesauftragsverwaltung wie beispielsweise

• die Generaldirektionen Wasserstraßen und Schifffahrt,

• das Eisenbahn-Bundesamt,

• die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe,

• die NLStBV, soweit sie mit der Bundesstraßenverwaltung beauftragt ist.

Fehlt eine Benachrichtigung von berührten öffentlichen Stellen des Bundes und der im Auftrag des Bundes tätigen Stellen, kann dies nicht nur einen Verstoß gegen Verfahrensvorschriften darstellen, sondern kann nach § 5 ROG auch dazu führen, dass die im RROP-Entwurf vorgesehenen Ziele der Raumordnung später für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen des Bundes keine Bindungswirkung entfalten.

Im Auftrag des Bundes tätige juristische Personen des Privatrechts (GmbH, AG, beispielsweise die Autobahn GmbH) haben keinen Benachrichtigungsanspruch nach § 3 Abs. 1 NROG, da sie nicht unter die ROG-Definition öffentlicher Stellen fallen. Soweit sie aber ebenfalls Widerspruch gegen Ziele des RROP einlegen können, empfiehlt es sich, diese ebenfalls direkt über die Planauslegung zu benachrichtigen.

2.3.6.3
Kommunale Gebietskörperschaften; öffentlich-rechtlich Verpflichtete in gemeindefreien Gebieten

Zu den von der Planung betroffenen und zu benachrichtigenden kommunalen Gebietskörperschaften zählen auch benachbarte Träger der Regionalplanung (auch in den Nachbarländern), benachbarte Gemeinden sowie diejenigen Landkreise und kreisfreien Städte, die nicht selbst Träger der Regionalplanung sind.

Gemeinden, die zur Verstärkung ihrer Verwaltungskraft gemäß § 97 NKomVG eine Samtgemeinde bilden, behalten als kreisangehörige Gemeinden einen eigenständigen Beteiligungsanspruch, soweit durch die Planung Aufgaben des eigenen Wirkungskreises angesprochen werden. Der Träger der Regionalplanung soll daher im Beteiligungsverfahren selbst sowohl die Samtgemeinden als auch deren Mitgliedsgemeinden benachrichtigen oder soll die Samtgemeinden dazu aufzufordern, ihre Mitgliedsgemeinden zu benachrichtigen.

Öffentlich-rechtlich Verpflichtete in gemeindefreien Gebieten, die gemäß der Verordnung über die Verwaltung gemeindefreier Gebiete in ihrem Gebiet die sonst den Gemeinden obliegenden öffentlichen Aufgaben wahrnehmen, sind wie kommunale Gebietskörperschaften zu behandeln und daher auch gesondert zu benachrichtigen.

2.3.7
Verspätete Stellungnahmen (§ 9 Abs. 2 Satz 4 ROG)

Stellungnahmen, die nicht rechtzeitig abgegeben worden sind, bleiben im weiteren Verfahren unberücksichtigt. Voraussetzung für den Ausschluss ist, dass gegenüber den beteiligten öffentlichen Stellen und in der Bekanntmachung für die Öffentlichkeitsbeteiligung eine Stellungnahmefrist gesetzt wurde und auf den Ausschluss verfristeter Stellungnahmen hingewiesen wurde. Von diesem Ausschluss sind gemäß § 9 Abs. 2 Satz 4 ROG lediglich Stellungnahmen ausgenommen, die auf besonderen privatrechtlichen Titeln (z. B. Eigentum, Pacht) beruhen. Die bundesgesetzliche Ausschlussfolge (formelle Präklusion) ist zwingend. Die davon ausgenommenen Stellungnahmen aufgrund besonderer privatrechtlicher Titel sind, auch wenn sie nach Ablauf der Stellungnahmefrist eingegangen sind, nach den gleichen Regeln wie andere abwägungsrelevante Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen.

Von der formellen Präklusion bleibt das materielle Gebot der ordnungsgemäßen Abwägung unberührt. Die Inhalte verspäteter Stellungnahmen dürfen nicht unberücksichtigt bleiben, wenn sie auf Umstände hinweisen, die dem Planungsträger bereits bekannt sind oder hätten bekannt sein müssen oder soweit sie für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans von Bedeutung sind. Von Bedeutung für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans sind alle öffentlichen und privaten Belange, die nach § 7 Abs. 2 ROG zwingend in die Abwägung einfließen müssen und ohne deren Berücksichtigung der Raumordnungsplan an einem Abwägungsfehler leiden würde.

2.3.8
Staatsgrenzen überschreitende Beteiligung (§ 9 Abs. 4 ROG)

Nach § 9 Abs. 4 ROG gibt es zwei Fallkonstellationen, die eine Staatsgrenzen überschreitende Beteiligung durch den Träger der Regionalplanung erfordern.

2.3.8.1
Planungen mit erheblichen Auswirkungen auf das Gebiet eines anderen Staates, die keine erheblichen Umweltauswirkungen sind

Wird die Durchführung eines Plans gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 ROG voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf das Gebiet eines anderen Staates haben, die keine erheblichen Umweltauswirkungen sind, ist die von diesem Staat als zuständig benannte Behörde gemäß den Vorgaben in § 9 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 ROG zu beteiligen (Unterrichtung des anderen Staates, Übermittlung des Planentwurfs in elektronischer Form, z. B. über einen Download-Link, Einräumen einer Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer festzusetzenden, angemessenen Frist). Für die Zusammenarbeit mit den Niederlanden ist ferner das "Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung des Königreichs der Niederlande über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung" vom 30.03.1976 zu beachten (Bek. vom 17.01.1977, BGBl. II S. 35). Das Abkommen sieht eine Deutsch-Niederländische Raumordnungskommission vor, deren Aufgabe es insbesondere ist, darauf hinzuwirken, raumbedeutsame Einzelplanungen und -maßnahmen aller Art sowie Raumordnungsprogramme und -pläne der verschiedenen Stufen, vornehmlich in Grenznähe, aufeinander abzustimmen.

2.3.8.2
Planungen mit erheblichen Umweltauswirkungen auf das Gebiet eines anderen Staates

Wird die Durchführung eines Plans voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen auf das Gebiet eines anderen Staates haben, gilt die Spezialregelung des § 9 Abs. 4 Satz 5 ROG. Bei der Aufstellung und Änderung von RROP im Grenzbereich der Niederlande erfolgt die Beteiligung der Niederlande nach den Verfahrensschritten gemäß dem UVPG. Die grenzüberschreitende Behördenbeteiligung erfolgt gemäß § 9 Abs. 4 Satz 4 ROG i. V. m. § 60 UVPG, der seinerseits auf die §§ 54, 55, 42 und 19 UVPG zur grenzüberschreitenden Behördenbeteiligung in Zulassungsverfahren verweist. Für die Beteiligung der Öffentlichkeit gelten gemäß § 9 Abs. 4 Satz 4 ROG i. V. m. § 61 UVPG die §§ 56 und 18 bis 22 UVPG entsprechend.

Entsprechend § 54 Abs. 1 und 2 UVPG ist der Nachbarstaat über Planungen zu benachrichtigen, wenn der Regionalplanungsträger dies wegen zu erwartender Auswirkungen der Planungen für erforderlich hält oder wenn der Nachbarstaat darum ersucht.

Ebenso wie nationale Behörden haben auch die zuständigen ausländischen Stellen sowie die ausländische Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme (§§ 55, 56 UVPG). Nach Maßgabe des § 55 Abs. 2 UVPG ist für die grenzüberschreitende Beteiligung eine Übersetzung des Inhalts der Bekanntmachung nach § 42 i. V. m. § 19 Abs. 1 UVPG, der nichttechnischen Zusammenfassung des Umweltberichts sowie derjenigen Teile des Umweltberichts, die zur Einschätzung und Bewertung der grenzüberschreitenden Umweltauswirkungen erforderlich sind, zur Verfügung zu stellen.

Für den genauen Ablauf der grenzüberschreitenden Behördenbeteiligung bei der SUP von Raumordnungsplänen sind die hierzu im Rahmen einer deutsch-niederländischen Verwaltungsvereinbarung abgestimmten Beteiligungsvorgaben heranzuziehen. Es handelt sich um die Vorgaben der "Gemeinsamen Erklärung über die Zusammenarbeit bei der Durchführung grenzüberschreitender Umweltverträglichkeitsprüfungen sowie grenzüberschreitender Strategischer Umweltprüfungen im deutsch-niederländischen Grenzbereich zwischen dem Ministerium für Infrastruktur und Umwelt der Niederlande und dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit der Bundesrepublik Deutschland" von 2013, die am 28.05.2013 vom MU mit unterzeichnet wurde, um auch landesrechtlich geregelte Vorhaben einzubeziehen. Soweit das UVPG weitergehende Anforderungen enthält, die die Gemeinsame Erklärung nach Satz 2 nicht berücksichtigt, sind die Abläufe nach dem UVPG einzuhalten.

Auf niederländischer Seite sind die angrenzenden Provinzen die zuständigen Anlaufstellen. Diese können eine Liste der zu beteiligenden niederländischen Stellen auf Basis der jeweils geltenden Verwaltungsvereinbarung bereitstellen.

2.3.9
Erörterung (§ 3 Abs. 2 NROG)

Die Aufstellung eines Raumordnungsplans ist auch ohne Erörterung zulässig. Die Erörterung ist ein fakultativer Verfahrensschritt, der in erster Linie den Planungsträger bei der Abwägung der widerstreitenden Belange unterstützen soll. Der Mehrwert einer Erörterung ist abzuwägen mit dem zusätzlichen Verfahrens- und Zeitaufwand. Dem Träger der Regionalplanung steht es frei, den Kreis der Teilnahmeberechtigten zu bestimmen. Sinnvoll ist es, den Teilnehmern mit der Einladung zum Termin eine Erwiderungssynopse zur Verfügung zu stellen.

Art und Weise der Einladung und der Termindurchführung liegen im Ermessen des Trägers der Regionalplanung, auch inwieweit er sich an allgemeinen Verfahrensregelungen, z. B. für mündliche Verhandlungen in Verwaltungsverfahren nach § 68 VwVfG, orientiert. Die Ergebnisse der Erörterung sind Bestandteil einer ordnungsgemäßen Abwägung. Sie müssen soweit dokumentiert sein, dass eine Überprüfung des Abwägungsvorgangs im Rahmen der Genehmigung gewährleistet ist. Anstelle eines Präsenztermins kann eine Erörterung auch in Form einer Onlinekonferenz mit Video- oder Telefoneinwahlmöglichkeit einschließlich aller der von solchen Systemen bereitgestellten Kommunikationsfunktionen (Zuhören, Wortmeldung, Chatfunktion) oder als Hybridveranstaltung erfolgen.

2.3.10
Erneute Beteiligung bei Änderung des RROP-Entwurfs während des Verfahrens (§ 9 Abs. 3 ROG)

Wird der Entwurf des RROP während des Aufstellungsverfahrens geändert, so ist grundsätzlich (Regelfall) eine erneute Beteiligung der öffentlichen Stellen, Verbände, Öffentlichkeit sowie ggf. Nachbarstaaten zu dem geänderten Entwurf durchzuführen. Dies gilt auch dann, wenn die Änderung des Planentwurfs aufgrund von zwingenden fachrechtlichen Vorgaben erfolgt und daher kein Abwägungsspielraum gegeben ist.

Die erneute Beteiligung ist auf die geänderten Planinhalte zu beschränken.

Die erneute Beteiligung zum gesamten Planentwurf, also auch zu den nicht geänderten Teilen, würde den Präklusionsvorschriften und in aller Regel der vom Gesetzgeber verfolgten Intention einer weitestmöglichen Planungsbeschleunigung widersprechen und wäre grundsätzlich nicht rechtskonform. Eine erneute Beteiligung zum gesamten RROP kann im Einzelfall insbesondere sachgerecht sein und zur Rechtssicherheit beitragen, wenn eine so umfängliche Überarbeitung des ersten Planentwurfs erfolgt ist, dass der Mehraufwand einer erneuten Beteiligung auch zu den unveränderten Teilen gering oder der Gesamtaufwand sogar geringer ist als bei einer Beteiligung nur zu den geänderten Planteilen. Möchte der Träger der Regionalplanung nach einer Überarbeitung des RROP eine Beteiligung zum gesamten RROP, also auch zu den unveränderten Teilen, durchführen, hat die obere Landesplanungsbehörde zuvor eine Begründung anzufordern.

Werden durch die Änderung des Planentwurfs Grundzüge der Planung berührt, ist der Beteiligungskreis ebenso weit zu fassen wie bei erstmaliger Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Grundzüge der Planung werden insbesondere dann berührt, wenn die hinter den Zielen und Grundsätzen stehenden planerischen Leitideen oder Entwicklungszielsetzungen verändert werden und die Planung andere Schwerpunkte bekommt.

Wenn keine Grundzüge der Planung berührt werden, soll die erneute Beteiligung gemäß § 9 Abs. 3 Satz 3 ROG auf den von der Änderung betroffenen Beteiligtenkreis beschränkt werden, z. B. auf die unmittelbar berührten Gemeinden und Fachbehörden sowie auf Personen, die Rechte oder Betroffenheiten hinsichtlich der räumlich betroffenen Flächen geltend machen können. Grundzüge der Planung sind im Regelfall nicht berührt, wenn nur für einzelne Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete eine Anpassung der Abgrenzung dieser Gebiete erfolgt (Vergrößerung oder Verkleinerung) oder einzelne Gebiete aus einer größeren Kulisse entfallen oder hinzutreten.

Erfordern Änderungen des RROP-Entwurfs Folgeänderungen im Umweltbericht (was der Regelfall ist), müssen auch diese Gegenstand des erneuten Beteiligungsverfahrens sein.

Der geänderte Teil ist erneut im Internet zur veröffentlichen, zusätzlich ist zumindest ein analoger Zugangsweg (in der Regel öffentliche Auslegung) erneut zu eröffnen. Ist die reine Veröffentlichung der Änderung ohne den übrigen RROP-Entwurf nicht verständlich, ist der gesamte Planentwurf bereitzustellen, in dem die geänderten Teile kenntlich gemacht sind (z. B. Lesefassung oder Änderungskarten). Alternativ kann auf den zuvor veröffentlichten Planentwurf hingewiesen werden, sofern dieser noch öffentlich verfügbar ist.

Im Bekanntmachungstext soll die Einschränkung aufgenommen werden, dass nur die von der Änderung erstmalig oder stärker in ihren Belangen Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Stellungnahmen von anderen Personen müssen in der Abwägung nicht berücksichtigt werden.

Werden Stellungnahmen zu anderen, nicht geänderten Teilen des Planentwurfs abgegeben, greift insofern die Präklusionswirkung des § 9 Abs. 2 Satz 4 ROG aus dem vorherigen Beteiligungsverfahren. Der Planungsträger darf solche verspäteten Stellungnahmen in der Abwägung grundsätzlich nicht berücksichtigen; anderes gilt nur, wenn sie für das Abwägungsergebnis relevant wären (vgl. Nummer 2.3.7).

Zur Verfahrensbeschleunigung ist es zulässig, bei der erneuten Beteiligung die Dauer der Veröffentlichung der Unterlagen sowie die Stellungnahmefrist angemessen zu verkürzen. Die Angemessenheit richtet sich nach dem jeweiligen Einzelfall und ist abhängig von Art und Umfang der Änderung. Im Übrigen gelten die jeweiligen Bekanntmachungs- und Auslegungsvorschriften nach § 9 Abs. 2 ROG entsprechend.

Führt eine Änderung oder Ergänzung eines Planentwurfs zu keiner erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen, insbesondere weil

1. a)

   sie auf ausdrücklichem Vorschlag Betroffener oder der Berücksichtigung von Stellungnahmen beruht und keine nachteiligen Auswirkungen auf andere Belange hat,

2. b)

   sie nur eine Klarstellung von im ausgelegten Entwurf bereits enthaltenen Festlegungen bedeutet (z. B. Ergänzung um Definition verwendeter Begriffe, rein redaktionelle Ergänzungen und Berichtigungen zur besseren Verständlichkeit, Bereinigung offensichtlicher Schreibfehler, Austausch fehlerhafter Signaturen oder falsch gewählter Planzeichen in der Zeichnerischen Darstellung),

3. c)

   nur rein nachrichtliche Darstellungen ergänzt werden oder

4. d)

   allein die Begründung von Festlegungen vervollständigt wird, ohne die geplante Regelung als solche zu verändern und ohne eine grundlegende Änderung der Abwägungsbasis vorzunehmen,

ist ein erneutes Beteiligungsverfahren nicht erforderlich. Genügte ein beabsichtigtes Ziel zunächst nicht dem Bestimmtheitsgebot und behebt erst die Änderung diesen Mangel, ist eine erneute Beteiligung nötig. In diesem Fall kann nämlich nicht vorausgesetzt werden, dass die Öffentlichkeit zum Zeitpunkt der ersten Auslegung die Regelungswirkung i. S. der späteren, umformulierten Festlegung versteht und entsprechend ihrer Entscheidung, Einwendungen zu erheben oder zu unterlassen, zugrunde legt.

2.3.11
Vereinfachung des Beteiligungsverfahrens bei geringfügiger RROP-Änderung (§ 9 Abs. 5 ROG, § 6 Abs. 2 NROG)

Sind durch eine geringfügige Änderung des RROP

• weder erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten,

• noch die Grundzüge der Planung berührt,

• noch der Meeresbereich betroffen,

ermöglicht § 9 Abs. 5 Satz 3 ROG den Verzicht auf die frühzeitige Beteiligung nach § 9 Abs. 1 ROG (Unterrichtung über die Planungsabsichten) und erlaubt ein eingeschränktes Beteiligungsverfahren. § 6 Abs. 2 Satz 1 NROG gestattet in solchen Fällen auch den vollständigen Wegfall der Öffentlichkeitsbeteiligung, eine Fristverkürzung und den Ersatz der Internetbereitstellung und öffentlichen Bekanntmachung des Planentwurfs durch ein Anschreiben an die zu beteiligenden öffentlichen Stellen.

Gleiches gilt für Verfahren, mit denen funktionslos gewordene Teile des RROP - ohne Schaffung einer Nachfolgeregelung - aufgehoben werden sollen.

Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 5 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 ROG müssen kumulativ erfüllt sein. Sind bei geringfügigen Planänderungen zwar keine erheblichen Umweltauswirkungen zu erwarten, die Grundzüge der Planung aber dennoch berührt, könnte zwar die Umweltprüfung entfallen (§ 8 Abs. 2 ROG), das vereinfachte Beteiligungsverfahren ist jedoch nicht eröffnet.

2.4
(Kommunale) Beschlussfassung

Das RROP ist als Satzung zu beschließen (§ 5 Abs. 5 NROG). Die Beschlussfassung über das RROP durch die Vertretungskörperschaft richtet sich nach den kommunalrechtlichen Vorschriften (insbesondere NKomVG und Hauptsatzung des Regionalplanungsträgers).

3.1 Kennzeichnungspflicht von Zielen und Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 ROG)

Nach § 7 Abs. 1 Satz 4 ROG besteht eine Kennzeichnungspflicht für Ziele und Grundsätze der Raumordnung. Ziffer 01 Satz 3 der Anlage 3 der LROP-VO bestimmt, dass Ziele durch Fettdruck zu kennzeichnen sind.

Die Kennzeichnungspflicht in Fettdruck umfasst

• originäre Ziele im RROP,

• eigene regionalplanerische Ziele, die wortgleich mit den Zielen im LROP sind,

• rein nachrichtlich wiedergegebene Ziele des LROP; diese müssen im RROP als nachrichtliche Übernahme erkennbar sein.

Begriffsbestimmungen werden in gleicher Weise gekennzeichnet wie die Festlegung, deren Bestandteil sie bilden. Begriffsbestimmungen, die sowohl für Ziele als auch für Grundsätze verwendet werden, sind fett darzustellen.

Die optische Unterscheidbarkeit ist wesentlich, weil hieran Rechtsfolgen etwa bezüglich der Zuständigkeit für Zielabweichungsverfahren oder Untersagungsverfahren geknüpft sind (zu den inhaltlichen Unterschieden von Grundsätzen und Zielen und den Auswirkungen auf die Genehmigungsfähigkeit bei unklarer Unterscheidbarkeit siehe Nummer 4.3).

Zur Kennzeichnung von Grundsätzen der Raumordnung enthält Anlage 3 der LROP-VO keine Formvorgabe. Für Grundsätze genügt Normaldruck dann, wenn das RROP keine weiteren Kategorien von Aussagen enthält. Enthält das RROP sonstige Aussagen ohne Rechtscharakter eines Grundsatzes der Raumordnung (wie z. B. nachrichtliche Darstellungen), bleibt es dem Träger der Regionalplanung vorbehalten, in welcher Form er Grundsätze so kennzeichnet, dass sie sich optisch sowohl von Zielen als auch von sonstigen Aussagen abheben. Im Sinne einer RROP-übergreifend einheitlichen Kennzeichnung von Grundsätzen der Raumordnung sollte am Normaldruck für Grundsätze festgehalten werden. Für sonstige Aussagen, die weder Ziele noch Grundsätze sind (z. B. Hinweise), ist eine andere Darstellungsart (z. B. Kursivschrift) zu wählen.

In der Zeichnerischen Darstellung ist in der Legende kenntlich zu machen, bei welchen Festlegungen es sich um Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung oder nachrichtliche Darstellungen handelt.

3.2 Aufbau und Gliederung des RROP (Ziffer 01 Satz 1 der Anlage 3 der LROP-VO)

Der Aufbau der RROP hat in den Grundzügen der Gliederungsstruktur des LROP zu entsprechen; Ziffer 01 Satz 1 der Anlage 3 der LROP-VO ist verbindliche verordnungsrechtliche Vorgabe und genehmigungsrelevant. Dies bedeutet zumindest eine Entsprechung bei der Bezifferung und Benennung der Hauptkapitel und der zweiten Gliederungsebene (Abschnitt 1.1 etc.). Es ist zulässig, sowohl zusätzliche Unterkapitel oder Abschnitte in das RROP aufzunehmen, als auch LROP-Kapitel, die auf den Planungsraum nicht zutreffen, nicht aufzunehmen.

Festlegungen in einem sachlichen Teilprogramm Windenergie können die Ziffer 4.2 tragen, müssen aber, wenn sie nur aus dieser einen Ziffer bestehen, keine Gliederungsziffer tragen; im Gesamt-RROP ist die Ziffer 4.2 im Falle eines sachlichen Teilprogramms Windenergie diesbezüglich nicht besetzt.

3.3 Verwendung standardisierter Planzeichen (Ziffer 02 Satz 4 der Anlage 3 der LROP-VO)

Soweit im RROP verwendete Planzeichen nicht dem Planzeichenkatalog nach Anlage 3 der LROP-VO entsprechen, sind sie nur genehmigungsfähig, wenn sie zuvor gemäß den verbindlichen verordnungsrechtlichen Vorgaben von Ziffer 02 Satz 4 der Anlage 3 der LROP-VO mit der obersten Landesplanungsbehörde abgestimmt wurden.

3.4 Kartengrundlage und Maßstab (Ziffer 02 Satz 1 der Anlage 3 der LROP-VO)

Die Festlegungen in der zeichnerischen Darstellung eines RROP-Entwurfs müssen im Maßstab 1 : 50 000 dargestellt werden. Allein die Darstellung in diesem Maßstab ist Grundlage der Beteiligung und rechtsverbindlich, auch wenn die Möglichkeit zur Vergrößerung oder Verkleinerung der Anzeige oder die Anzeige von Layern in der elektronischen Darstellung angeboten wird.

3.5 Begründung des RROP (§ 7 Abs. 5 ROG)

Eine formell ordnungsgemäße Begründung erfordert zu jeder einzelnen Festlegung mit Regelungscharakter eine eigene Erläuterung. Die Begründungspflicht umfasst nicht nur nähere Erläuterungen zu Inhalt und Reichweite von Zielen, sondern auch zu Zielausnahmen nach § 6 Abs. 1 ROG, soweit solche normiert werden, sowie zu den Inhalten und Hintergründen von Grundsätzen.

Die Zuordnung der Begründung zu den einzelnen Festlegungen muss - im Regelfall satzweise - erkennbar sein. Ungegliederten Fließtexten fehlt in der Regel die erkennbare normative Zuordnungsfähigkeit.

Die inhaltliche Qualität der Begründung ist kein Kriterium der formellen Rechtmäßigkeit, sondern wird erst im Rahmen der Überprüfung der Abwägung auf Abwägungsfehler relevant (siehe Nummer 5.3). Die unterschiedliche Verbindlichkeit von Zielen und Grundsätzen hat sich sprachlich (auch) in der Begründung abzubilden (siehe auch Nummer 4.3).

Werden im Zuge einer Änderung des RROP bestehende Festlegungen aufgehoben, ist auch dies zu begründen. Wird ein RROP-Abschnitt neu gefasst und werden in diesem Rahmen einzelne Festlegungen auf Basis einer regionalplanerischen Abwägung erneut wortgleich wie im bisherigen RROP festgelegt, sind diese als Gegenstand des Verfahrens ebenfalls neu zu begründen.

Bei Verfahren zur Änderung eines RROP dürfen nur die Teile der Begründung geändert werden, zu denen Plansätze und/oder zeichnerische Festlegungen geändert werden. Die Begründung eines in Kraft getretenen RROP kann weder im Nachhinein verändert werden, noch kann sie isoliert Gegenstand eines Änderungsverfahrens sein. Denn wenngleich das RROP einer Begründung bedarf ist nur die Satzung rechtsformal Gegenstand einer RROP-Neuaufstellung oder Änderung. Die Begründung ist nur unselbständiger, begleitender Teil der textlichen oder zeichnerischen Festlegungen des Raumordnungsplans. Sollen Änderungen der Begründung vorgenommen werden (etwa, weil sich die planerische Abwägung inzwischen auf andere Grundlagen stützen soll als früher) muss aus rechtsformalen Gründen auch die dazugehörige Festlegung "angefasst" werden, d. h. entweder in ihrem Wortlaut geändert oder wortgleich neu erlassen werden. Sie ist dann auch Gegenstand des Beteiligungsverfahrens.

Die notwendigen Kerninhalte von Raumordnungsplänen sind gemäß § 13 Abs. 5 ROG Festlegungen zur Freiraum-, Siedlungs- und Infrastruktur. Entsprechend der Gliederung des LROP umfasst ein RROP Plansätze zur gesamträumlichen Entwicklung des Planungsraums, zur Entwicklung der Siedlungs- und Versorgungsstruktur, zur Entwicklung der Freiraumstrukturen und -nutzungen und zur Entwicklung der technischen Infrastruktur und der raumstrukturellen Standortpotenziale. RROP können zusätzliche raumordnerische Inhalte aufnehmen.

4.1 Inhalte von RROP

4.1.1
Übernahme und Konkretisierung der Ziele des LROP, Entwicklungs- und Anpassungsgebot (§ 13 Abs. 2 Satz 1 ROG, § 5 Abs. 3 NROG), Planungsaufträge gemäß § 4 Abs. 1 NROG

Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG sind die RROP aus dem LROP zu entwickeln. Diese Regelung wird durch § 5 Abs. 3 NROG dahingehend ergänzt, dass im RROP diejenigen Ziele und Grundsätze der Raumordnung festzulegen sind, die durch Planungsaufträge des LROP (§ 4 Abs. 1 NROG) dem RROP vorbehalten sind.

Im LROP textlich oder zeichnerisch festgelegte Ziele sind einer erneuten Abwägung auf Ebene der Regionalplanung entzogen. Zeichnerisch festgelegte Ziele des LROP müssen im RROP maßstabsbedingt konkretisiert werden. Soweit sich Festlegungen nicht inhaltlich überlagern, sondern maßstabs- und darstellungsbedingt lediglich die zugehörigen Planzeichen, sind solche darstellerischen Überlagerungen von Planzeichen im RROP zu entflechten. Textliche Festlegungen sind erforderlichenfalls sachlich zu konkretisieren. Die nähere Festlegung im RROP darf den Zielsetzungen des LROP nicht widersprechen.

Bei der Konkretisierung von im LROP festgelegten Vorranggebieten besteht aufgrund der bindenden Kopplung von räumlichen und sachlichen Vorgaben ein vergleichsweise geringer Ausgestaltungsspielraum, der lediglich auf den unterschiedlichen Maßstabsebenen von LROP und RROP oder auf im LROP enthaltenen Ausnahmeregelungen basiert.

Die räumliche Entflechtung betrifft sich gegenseitig ausschließende Raumansprüche, die im LROP maßstabsbedingt oder aufgrund der Art des Planzeichens überlagernd dargestellt erscheinen (z. B. sich im Abgrenzungsbereich überlagernde flächenhafte Vorranggebiete oder die Überlagerung von flächenhaften Vorranggebieten mit linienhaften Vorranggebieten für Verkehrswege oder Leitungstrassen). Bei kleinräumiger Betrachtung überlagern sich diese Gebiete nicht, sodass eine Entflechtung möglich ist.

Die räumliche Konkretisierung betrifft die in der zeichnerischen Darstellung des LROP vorgenommenen linearen, flächigen oder punktförmigen Festlegungen, wie z. B. eine konkretere Linienführung eines Verkehrsweges oder eines Vorranggebiets Rohstoffgewinnung.

Der Träger der Regionalplanung kann textliche Ziele und Grundsätze aus dem LROP wortgleich im RROP als eigene Ziele und Grundsätze festlegen und sie mit weiterführenden regionalen Zielen und Grundsätzen konkretisieren. Die wortgleiche Übernahme von textlichen Zielen aus dem LROP erfordert eine eigenständige regionalplanerische Begründung. Der planerische Abwägungsspielraum beschränkt sich auf zusätzliche Erwägungen; die Abwägung erfordert auch eine Bewertung des Mehrwertes, den eine zusätzliche wortgleiche Normierung auf Regionalplanungsebene hat. Auch wortgleich übernommene Plansätze bedürfen einer Begründung im RROP.

Die Darstellung von zeichnerisch festgelegten LROP-Zielen aus Anlage 2 (Zeichnerische Darstellung) LROP-VO in der RROP-Karte erfordert einen Maßstabswechsel von 1 : 500 000 zu 1 : 50 000. Mit diesem Maßstabswechsel ist zwangsläufig eine räumliche Konkretisierung und Befassung mit räumlichen Entflechtungen verbunden.

Die Erwägungen zur Konkretisierung der LROP-Festlegungen sind in der RROP-Begründung darzulegen. Erwägungen zur näheren Festlegung zeichnerisch festgelegter Ziele sind im Kontext mit den korrespondierenden textlichen Regelungen zu erläutern.

Soweit das LROP Planungsaufträge nach § 4 Abs. 1 NROG für den regionalen Planungsraum enthält, ist deren vollständige Umsetzung durch den Träger der Regionalplanung Voraussetzung für die Genehmigung der Aufstellung oder Änderung des RROP. Hiervon darf nur abgewichen werden, soweit ein Ausnahmetatbestand nach § 5 Abs. 3 Satz 6 NROG (für bereits laufende RROP-Verfahren) oder § 5 Abs. 3 Satz 7 NROG (für bestimmte RROP-Verfahren mit Festlegung von Flächen für Windenergie an Land zur Erreichung regionaler Teilflächenziele bis Ende 2027) vorliegt. Wenn kein Umsetzungszeitraum oder -zeitpunkt im LROP bestimmt ist, der sich auch noch in einem späteren RROP-Verfahren einhalten lässt, ist die Umsetzung im nächstfolgenden RROP-Verfahren vorzunehmen und darf nicht auf ein späteres Verfahren verschoben werden. Ist ein Planungsauftrag im LROP als Soll-Vorschrift ausgestaltet, müssen die Gründe für eine Nichtumsetzung im Rahmen der Begründung des RROP oder begleitender Unterlagen für das RROP-Genehmigungsverfahren nachvollziehbar dargelegt werden (z. B. in der sog. "Checkliste zu LROP Vorgaben"). Gleiches gilt, wenn der Planungsauftrag an bestimmte Tatbestandsmerkmale gebunden ist und diese in einem Regionalplanungsraum nicht zutreffen; ist dies offenkundig, kann die Begründung entfallen (etwa im Falle von Festlegungen, die den Küstenbereich betreffen, bei küstenfernen Planungsräumen). Sind Planungsaufträge im LROP als Kann-Vorschrift ausgestaltet, besteht keine Umsetzungspflicht, sondern eine Umsetzung liegt allein im Planungsermessen der Träger der Regionalplanung. Auch hierbei ist jedoch durch den Träger der Regionalplanung zumindest in verfahrensbegleitenden Unterlagen zu dokumentieren, mit welchem Ergebnis er dieses Ermessen ausgeübt hat (Vermeidung des Eindrucks eines Abwägungsausfalls).

4.1.2
Übernahme von Aussagen aus anderen raumbedeutsamen Plänen und aus anderen Verfahren (§ 7 Abs. 4 ROG)

Inhalte anderer Pläne oder Verfahren können durch Integration in ein RROP nur dann eine raumordnerische Bindungswirkung entfalten, wenn sie (unter Einhaltung der hierfür geltenden Anforderungen, siehe Nummer 4.3) im RROP-Entwurf als Ziele oder Grundsätze der Raumordnung formuliert werden und das Verfahren zur Aufstellung oder Änderung des RROP einschließlich Umweltprüfung durchlaufen. Sie unterliegen dabei der Pflicht zur Abwägung. Die alleinige Erwähnung eines Fachplans oder Verfahrensergebnisses in der RROP-Begründung reicht nicht aus, um ihm die Bindungswirkungen von Zielen oder Grundsätzen der Raumordnung zu verleihen.

Über § 7 Abs. 4 ROG sollen die Träger der Regionalplanung solche Festlegungen zu raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG aufnehmen, die zur Aufnahme in Raumordnungspläne geeignet und zur Koordinierung von Raumansprüchen erforderlich sind und die - bei gegebener Eignung, u. a. bezogen auf Aktualität und Maßstäblichkeit - durch Ziele oder Grundsätze der Raumordnung gesichert werden können.

Hierzu zählen z. B.:

1. a)

   Regelungen in Fachplänen nach Verkehrs-, Wasser- oder Immissionsschutzrecht,

2. b)

   die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege z. B. in Landschaftsprogrammen, Landschaftsrahmenplänen und Landschaftsplänen aufgrund der Vorschriften des BNatSchG,

3. c)

   die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen der forstlichen Rahmenpläne auf Grund der Vorschriften des Bundeswaldgesetzes,

4. d)

   die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen der Abfallwirtschaftsplanung nach den Vorschriften des KrWG,

5. e)

   die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen der Vorplanung nach den Vorschriften des GAK-Gesetzes,

6. f)

   Darstellungen aus Flächennutzungsplänen,

7. g)

   als Ergebnisse von Raumverträglichkeitsprüfungen i. S. von § 15 ROG i. V. m. § 10 NROG landesplanerisch festgestellte Standorte oder Trassen raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen (z. B. raumverträglich festgestellte Stromleitungstrassen),

8. h)

   planfestgestellte oder anderweitig zugelassene, raumbedeutsame Vorhaben, z. B. Bundesfernstraßen, Deponien, Umspannwerke, Gasleitungen.

Die planerische Abwägung umschließt dabei insbesondere die Frage, ob und aus welchen Gründen eine Aussage aus einem anderen Plan oder einem anderen Verfahren mit der ggf. materiell wie zeitlich weiterreichenden Bindungswirkung eines Ziels der Raumordnung ausgestattet werden soll.

Wird eine Festlegung ungeprüft als Ziel der Raumordnung festgelegt (z. B. reine Übernahme von Windenergieflächen aus der Bauleitplanung ohne eigene regionalplanerische Bewertung), leidet sie unter beachtlichen Abwägungsmängeln, die zur Nicht-Genehmigungsfähigkeit führen. Eine "Umdeutung" eines abwägungsfehlerhaften Ziels in einen Grundsatz oder in ein sonstiges Erfordernis der Raumordnung ist nicht zulässig.

Die ungeprüfte Übernahme von Inhalten eines anderen Plans sowie von Ergebnissen einer Raumverträglichkeitsprüfung oder eines anderen Verfahrens ist nur möglich, wenn sie als rein nachrichtliche Übernahme erkennbar ist. Sie hätte allein Hinweisfunktion ohne die Bindungswirkungen eines Ziels oder Grundsatzes der Raumordnung nach § 4 ROG.

4.1.3
Weitere regionalplanerische Festlegungen, Festlegungen aus Regionalen Entwicklungskonzepten, Leitbildaussagen

Ziele und Grundsätze, die über die im LROP geregelten Themen und Inhalte hinausgehen, dürfen dem LROP nicht widersprechen.

Inhalte regionaler Entwicklungskonzepte, die nach § 14 ROG auf freiwilliger Basis (formlos) aufgestellt wurden, können durch Integration in ein RROP Rechtswirksamkeit erlangen. Dazu müssen sie (unter Einhaltung der hierfür geltenden Anforderungen, siehe Nummer 4.3) im RROP-Entwurf als Ziele oder Grundsätze der Raumordnung formuliert werden und das Verfahren zur Aufstellung oder Änderung des RROP einschließlich Umweltprüfung durchlaufen. Sie unterliegen dabei der Pflicht zur Abwägung. Die alleinige Erwähnung eines Regionalen Entwicklungskonzeptes in der RROP-Begründung reicht nicht aus, um ihm die Bindungswirkungen von Zielen oder Grundsätzen der Raumordnung zu verleihen.

Werden Konzepte für grenzüberschreitende Räume zu anderen Bundesländern, etwa aus den drei das Land Niedersachsen berührenden Metropolregionen, oder den Niederlanden in ein RROP integriert, können sich die entsprechenden Festlegungen nur auf den niedersächsischen Regionalplanungsbereich beziehen und nur innerhalb des Planungsraums des Trägers der Regionalplanung Bindungswirkung entfalten.

Das RROP hat im wesentlichen Ziele und Grundsätze der Raumordnung zu enthalten. Einzelne Aussagen zur regionalen Entwicklung, die keine Ziele oder Grundsätze der Raumordnung sind, sind möglich, haben aber keine Verbindlichkeit i. S. des § 4 ROG (zu ihrer Kennzeichnung siehe Nummer 3.1).

4.2 Grenzen regionalplanerischer Festlegungen

RROP können zur Erfüllung eines eigenständigen raumordnerischen Regelungsbedarfs über das Fachrecht hinausgehende Anforderungen (z. B. zugunsten des Wohnumfeldschutzes) normieren, dürfen aber Fachrecht nicht ersetzen und dessen Erlaubnis- und Verbotsrahmen nicht verändern, sondern sind auf den Regelungsauftrag der Raumordnung gemäß § 1 ROG beschränkt. Auch soweit RROP-Festlegungen nur "führendes" Fachrecht nachzeichnen (z. B. im Bereich des Naturschutzrechts oder des Wasserrechts), dürfen raumordnerische Festlegungen nicht gegen gesetzliche Regelungen verstoßen (siehe Nummer 4.1.1).

RROP können Festlegungen treffen, damit fachplanerische Vorhaben nicht später durch anderweitig eingetretene Entwicklungen unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden (Vorsorgeauftrag der Raumordnung). Durch eine Vorsorgefestlegung kann ein Fachplanungsträger oder Vorhabenträger jedoch nicht verpflichtet werden, die raumbedeutsame Planung oder Maßnahme auch tatsächlich zu realisieren. Ob eine Realisierung durch raumordnerischen Vertrag abgesichert werden kann oder soll, muss nicht im RROP festgelegt werden.

Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 NROG müssen regionale Grundsätze und Ziele mit den Grundsätzen des § 2 ROG und § 2 NROG sowie den Grundsätzen und Zielen des LROP in Einklang stehen und dürfen keine Regelungsinhalte haben, die auf Landes- oder Bundesebene zu regeln wären. Des Weiteren sind die Vorgaben des Bundes-Raumordnungsplans für den Hochwasserschutz (BRPH) einzuhalten.

Regionale Ziele und Grundsätze dürfen nicht unzulässig in die kommunale Planungshoheit eingreifen. Sie dürfen keine Regelungen über die Nutzung von Flächen enthalten, die als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft (ohne überörtlichen, regionalen Bezug) auf Ebene der Bauleitplanung zu treffen wären. Kleinteilige Festlegungen (z. B. in Bezug auf kleinflächige Boden- oder Naturdenkmale, einzelne Landschaftsbestandteile o. Ä.) müssen durch überörtliche Bedeutung gerechtfertigt sein (z. B. Festlegungen, die der großräumigen ökologischen Vernetzung oder anderen überörtlichen Fachbelangen dienen, oder mindestens regionale kulturelle Bedeutung eines Natur-, Bau- oder Bodendenkmals).

§ 4 Abs. 1 NROG enthält eine Ermächtigungsgrundlage, um im LROP ausdrückliche Aufträge für Festlegungen in RROP zu treffen. Eine vergleichbare Ermächtigungsgrundlage, die RROP erlaubt, Regelungsaufträge an die Bauleitplanung zu richten, besteht hingegen nicht. Die Anpassungspflicht der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB bleibt hiervon unberührt.

Detaillierte Bestimmungen zur technischen Gestaltung, Bauausführung oder zum Betrieb von Infrastruktureinrichtungen oder baulichen Anlagen obliegen ebenfalls nicht der Regionalplanung, sondern sind den maßgeblichen Zulassungsverfahren für die Errichtung und den Betrieb von Anlagen vorbehalten. Nicht durch den im § 1 ROG formulierten Regelungsauftrag der Regionalplanung gedeckt wären ferner Regelungen ohne Raumbezug, beispielsweise solche zur Wirtschaftlichkeit oder Auslastung von Infrastruktureinrichtungen (z. B. Taktung im ÖPNV, Schülerzahlen je Klasse etc.) oder zur Wirtschaftsförderung im Allgemeinen ohne konkreten Bezug zu räumlichen Entwicklungen.

Zeitlich gestaffelte Festlegungen, aufschiebende oder auflösende Bedingungen oder eine Befristung von Festlegungen für raumbedeutsame Nutzungen und Funktionen sind ebenso zulässig wie die Festlegung von Folge- oder Zwischennutzungen, weil Raumordnungsplanung als mittel- und langfristige Vorsorgeplanung eine zeitliche Dimension umschließt (§ 7 Abs. 1 Satz 2 ROG), sofern sie hinreichend bestimmt/bestimmbar sind.

4.3 Materielle Anforderungen an Ziele und Grundsätze der Raumordnung

Das RROP muss eindeutig erkennen lassen, ob es sich bei einer Festlegung um einen Grundsatz oder ein Ziel der Raumordnung handelt. Allein die Bezeichnung als "Ziel" oder ein Fettdruck führen nicht dazu, dass eine planerische Festlegung ein Ziel der Raumordnung wird. Entscheidend sind Inhalt, Zweck und Konkretisierungsgrad der jeweiligen Planaussage. Die bindende Wirkung von Zielen der Raumordnung und die Abwägbarkeit von Grundsätzen der Raumordnung sind sprachlich eindeutig abzufassen. Festlegungen, die nicht eindeutig erkennen lassen, ob es sich um ein Ziel oder einen Grundsatz der Raumordnung handelt (z. B. weil Wortlaut und Darstellungsform nicht korrespondieren), sind nicht genehmigungsfähig (zu Nebenbestimmungen und Maßgaben siehe Nummer 6.3.1).

Festlegungen in RROP, insbesondere Ziele der Raumordnung, müssen hinreichend bestimmt sein. Ein zu unbestimmt formuliertes Ziel darf nicht durch die oberen Landesplanungsbehörden in einen Grundsatz umgedeutet und als solcher genehmigt werden. Ein zu unbestimmt formuliertes Ziel ist nicht genehmigungsfähig. Die Bestimmtheitsanforderungen gelten gleichermaßen für Ausnahmen von Zielen i. S. des § 6 Abs. 1 ROG (siehe Nummer 4.3.2).

Werden im RROP Begriffe verwendet, die weder durch Legaldefinitionen noch durch Rechtsprechung hinreichend bestimmt sind (z. B. die Begriffe "Eigenentwicklung" oder "Zersiedelung"), sind deren wesentliche Inhalte in der beschreibenden Darstellung des RROP - als Bestandteil des jeweiligen Ziels oder Grundsatzes - zu bestimmen. Die Begründung darf weitergehende Ergänzungen enthalten. Die Bestimmung von Begriffen allein in der Begründung genügt nicht.

Die in § 3 ROG und § 1 NROG gesetzlich definierten Begriffe dürfen ausschließlich i. S. des definierten Inhalts verwendet werden.

4.3.1
Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG i. V. m. § 4 ROG)

Ziele der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten (vgl. § 4 Abs. 1 ROG). Aufgrund ihrer Bindungswirkung müssen Ziele der Raumordnung sachlich und räumlich hinreichend bestimmt oder bestimmbar sein und müssen vom Träger der Regionalplanung abschließend abgewogen worden sein.

Dem RROP selbst müssen sämtliche für die Zielanwendung erforderlichen Aspekte eindeutig zu entnehmen sein. Vorgaben, die allein in der Begründung, nicht aber in der beschreibenden oder zeichnerischen Darstellung des RROP enthalten sind, genügen den Bestimmtheitsanforderungen nicht.

Bestimmtheit und Bindungswirkung von Zielen sind auch sprachlich zu verdeutlichen. Formulierungen wie "müssen" oder "sind" sind nur für Ziele zu verwenden. Gleiches gilt für Formulierungen wie "sind anzustreben" oder "darauf ist hinzuwirken"; hier ist zwar der Erfolg des Ergebnisses offen, dennoch besteht ein verbindlicher Handlungsauftrag. Formulierungen wie "sollten", "können", "grundsätzlich", "möglichst", "insbesondere" oder "gegebenenfalls" entsprechen dem Verbindlichkeitscharakter von Zielen nicht. Auch die Formulierung "sollen" steht in der beschreibenden Darstellung eines RROP in aller Regel für Grundsätze der Raumordnung (siehe Nummer 4.3.3).

4.3.2
Ausnahmen von Zielen der Raumordnung (§ 6 Abs. 1 ROG)

Da Ziele der Raumordnung abschließend abgewogen sind, sind sie in nachfolgenden Planungen oder Genehmigungsverfahren keiner inhaltlichen Modifizierung oder Abwägung zugänglich. Das RROP kann jedoch gemäß § 6 Abs. 1 ROG Ausnahmen vorsehen, unter (nur) denen vom Regelfall abgewichen werden kann.

Ausnahmen von LROP-Zielen dürfen im RROP nur festgelegt werden, wenn das LROP dies ausdrücklich gestattet.

Ausnahmen von Zielen der Raumordnung sind ebenfalls Ziele der Raumordnung; ihre Voraussetzungen müssen daher abschließend in der beschreibenden Darstellung geregelt sein.

Ausnahmen sind in jedem Fall anwendbar, der diese Voraussetzungen erfüllt, also auch in einer Vielzahl vergleichbar gelagerter Fälle. Dadurch unterscheidet sich die (planerisch geregelte) Ausnahme für vorhergesehene Fallkonstellationen vom Zielabweichungsverfahren i. S. des § 6 Abs. 2 ROG i. V. m. § 8 NROG. Zielabweichungen dienen dazu, nicht beabsichtigte Regelungslücken im atypischen Einzelfall zu überwinden.

4.3.3
Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG i. V. m. § 4 ROG)

Grundsätze der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Um die im Vergleich zu Zielen schwächere Bindungswirkung auch sprachlich deutlich zu machen, werden für Grundsätze in der Regel Formulierungen wie "sollen" oder "grundsätzlich sind" verwendet.

4.3.4
Vorranggebiete (§ 7 Abs. 3 ROG)

Vorranggebiete i. S. des § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG sichern als Ziel der Raumordnung die mit Vorrang gesicherte Nutzung oder Funktion innerhalb des Gebietes strikt gegen andere raumbedeutsame Nutzungen ab. Den Festlegungen hat eine dieser Verbotswirkung entsprechende abschließende sachliche und räumliche Abwägung zugrunde zu liegen.

Vorranggebiete begründen keine Verpflichtung zur Realisierung des gesicherten Vorhabens oder der gesicherten Nutzung innerhalb dieses Gebietes; die Realisierung darf auch außerhalb des Vorranggebietes erfolgen.

Soll die innerhalb eines Vorranggebietes vorgesehene Nutzung oder Funktion außerhalb dieses Gebietes ausgeschlossen werden, ist dies ausdrücklich festzulegen (Ausschlusswirkung, § 7 Abs. 3 Sätze 3 ff. ROG). Diese Ausschlusswirkung ist als eigenständiges Ziel der Raumordnung auf nachfolgenden Planungsebenen immer sowie bei Zulassung von privilegierten raumbedeutsamen Außenbereichsvorhaben i. S. von § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der Regel zu beachten. Soweit eine planerische Ausschlusswirkung festgelegt wird, ist der festgelegten Vorrangnutzung in "substanzieller Weise" Raum zu geben (§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG). Die Flächenauswahl hat auf einem gesamträumlichen Planungskonzept zu basieren (§ 7 Abs. 3 Satz 4 ROG), mittels dessen auf Grundlage einheitlicher Kriterien eine Bewertung sowohl der "Positivflächen" als auch der "Ausschlussflächen" vorgenommen wird. Aufgrund der Neufassung des § 7 Abs. 3 Satz 5 ROG ist es bei der Bestimmung von "Ausschlussflächen" nicht mehr erforderlich in der Planbegründung zwischen tatsächlichen, rechtlichen oder planerischen Gründen zu unterscheiden. Gesetzliche Verbote ("harte Tabuzonen") sind unverändert bei der Planung zu beachten.

Die Festlegung einer planerischen Ausschlusswirkung in Bezug auf Freiflächen-Photovoltaiknutzung ist unzulässig (§ 7 Abs. 3 Satz 6 ROG).

Eine planerische Ausschlusswirkung zur Steuerung der Windenergienutzung hat nur noch begrenzte Bedeutung. Die Ausschlusswirkung für eine Windenergienutzung besteht bei RROP, die eine solche Ausschlusswirkungen normiert haben, längstens bis zum 31.12.2027 fort und kann währenddessen - durch Hinzutreten, Ändern oder Entfallen von Gebieten - geändert werden.

Die Neufestlegung von Eignungsgebieten in Plänen, deren Verfahren zur Neuaufstellung oder Änderung erst ab dem 28.09.2023 eingeleitet wurden, ist nicht mehr möglich, weil die Gebietskategorie "Eignungsgebiet" seitdem entfallen ist. Am 28.09.2023 bestehende Eignungsgebiete gelten bis zu ihrer Aufhebung durch den Träger der Regionalplanung fort.