Gründe

I.

Der Antragstellerin wendet sich gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem es die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den 2. Vorausleistungsbescheid des Antragsgegners vom 27. März 2025, soweit der festgesetzte Zahlbetrag 100.000 € übersteigt, abgelehnt hat.

In dem gen. Bescheid heißt es:

"... auch im Rechnungsjahr 2025 haben Sie wieder einen Verbandsbeitrag an den Unterhaltungsverband C. zu leisten.

Entsprechend § 32 der Satzung des Unterhaltungsverband C. werden Sie hiermit aufgefordert, mit Fälligkeit zum 20.05.2025 eine zweite Vorausleistung in Höhe von 110.000,00 € ... zu entrichten ... .

Begründung: Nach § 3 der Satzung sind die Gemeinde F. -Stadt und die Stadt G. -Stadt Mitglieder des Unterhaltungsverbands C..

Die Hebung des Verbandsbeitrages erfolgt gemäß § 31 der Satzung des Unterhaltungsverband C. im Landkreis B-Stadt (Verbandssatzung). Gemäß § 28 der Verbandssatzung sind Sie, als Mitglied des Unterhaltungsverband C. verpflichtet, dem Verband die Beiträge zu leisten, die zur Erfüllung seiner Aufgaben und Verbindlichkeiten und zu einer ordentlichen Haushaltsführung erforderlich sind.

Entsprechend § 32 der Satzung des Unterhaltungsverband C. kann der Verband von den Verbandsmitgliedern Vorausleistungen auf die Verbandsbeiträge gemäß § 31 heben, soweit es für die Durchführung des Unternehmens und die Verwaltung des Verbandes erforderlich ist.

Die Beitragslast verteilt sich auf die Mitglieder entsprechend ihrer Anteile an der Gesamtfläche des Verbandsgebietes. Die Gesamtfläche des Verbandsgebietes beträgt 24.720,18 ha, davon gehören 23.084,74 ha zu Ihrem Gemeindegebiet, so dass Sie 93,4 % der gesamten Beitragslast zu tragen haben." (Zeichensetzungs- und Rechtschreibfehler im Original).

Der Antragsgegner ist als Wasserverband mit der Aufgabe des Hochwasserschutzes und der Gewässerunterhaltung gegründet worden; die Antragstellerin wurde als im Verbandsgebiet gelegene Gemeinde Mitglied des Antragsgegners. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 27. April 2023 einen Beitragsbescheid des H. Deich- und Unterhaltungsverbandes, der aus dem Zusammenschluss des H. Deichverbandes mit dem Antragsgegner, dem Unterhaltungsverband C., zum 1. Januar 2004 hervorgegangen war, als rechtswidrig aufgehoben hatte, weil der neu gegründete H. Deich- und Unterhaltungsverbandes aufgrund eines Satzungsmangels nicht wirksam entstanden sei (BVerwG, Urt. v. 27.4.2023 - BVerwG 10 C 1.23 -, juris Rn. 10), hat der Landkreis B-Stadt in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde mit Bescheid vom 9. Juli 2024 gemäß § 77 WVG eine Beauftragte zur Wiederherstellung der Handlungsfähigkeit des Antragsgegners, der seit Gründung des H. Deich- und Unterhaltungsverbandes nicht mehr aktiv war, bestellt, mit den Aufgaben: Erarbeiten und Erlassen einer ordnungsgemäßen Satzung für den Unterhaltungsverband C. sowie Einberufung einer Sitzung der Verbandsversammlung zur Wahl des Vorstandes und des Verbandsvorstehers. Diese Aufgaben sind von der Beauftragten inzwischen abgeschlossen.

Die Antragstellerin strebt mit ihrem Eilrechtsschutzverfahren eine rechtliche Klärung der Rechtsfragen an, die sich aufgrund des gescheiterten Zusammenschlusses der Verbände und der seitens der Aufsichtsbehörde daraufhin initiierten "Revitalisierung" des Antragsgegners, des Unterhaltungsverbandes C., ergeben.

Das Verwaltungsgericht hat in den Gründen seiner ablehnenden Entscheidung ausgeführt, gegen den "... Vorausleistungsbescheid des Antragsgegners ..., soweit ... ein Verbandsbeitrag ... festgesetzt (worden sei)", bestünden keine durchgreifenden Zweifel, da davon auszugehen sei, dass er "... befugt gewesen (sei), Beiträge zu erheben", wobei "... Die Befugnis des Antragsgegners zur Erhebung der streitgegenständlichen Beiträge ... konkret aus § 28 Abs. 1 der Satzung (gemeint: die Verbandssatzung des Antragsgegners vom 2. August 2024) folgt(e)".

Dagegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde, in der sie u.a. vorträgt, dem Verwaltungsgericht sei aus dem Blick geraten, dass es nicht um die Erhebung von Beiträgen, sondern um Vorausleistungen auf die Beitragsfestsetzung für 2025 gehe, deren Zulässigkeit nach § 32 Wasserverbandsgesetz - WVG - und § 32 der neuen Verbandssatzung des Antragsgegners vom 2. August 2024 bzw. § 37 der Satzung des Unterhaltungsverbandes C. vom 7. Dezember 1995 zu beurteilen sei. Danach sei der streitgegenständliche Vorausleistungsbescheid des Antragsgegners vom 27. März 2025 ermessensfehlerhaft und rechtswidrig.

II.

Die Beschwerde der Antragstellerin ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat zwar zutreffend zugrunde gelegt, dass die aufschiebende Wirkung der Klage nur anzuordnen ist, nachdem zuvor - wie hier - ein Antrag auf Aussetzung der Vollziehung erfolglos geblieben ist (§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO) und wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheides begründet sind (§ 80 Abs. 5, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 4 Satz 3, 1. Alt. VwGO), derartige Zweifel (s. zum Maßstab: Nds. OVG, Beschl. v. 18.6.2024 - 8 ME 25/24 -, den Beteiligten bekannt) jedoch zu Unrecht verneint. Derzeit sprechen erhebliche Gründe dafür, dass der 2. Vorausleistungsbescheid der Antragsgegnerin vom 27. März 2025 rechtsfehlerhaft ist.

Für das Verfahren zur Beitragserhebung der Wasserverbände gelten, auch soweit vorläufige Beiträge nach § 32 WVG (Vorausleistungen) erhoben werden, die Bestimmungen des allgemeinen Verwaltungsprozess- und Verfahrensrechts, sodass - neben den Anforderungen nach § 32 WVG und dem jeweiligen Satzungsrecht des Verbandes - insbesondere auch §§ 39, 40 Verwaltungsverfahrensgesetz zu beachten sind (vgl. Rapsch/Pencereci/Brandt, Wasserverbandsrecht, 2. Aufl. 2020, Beitragsverfahrensrecht, Rn. 454 mw.N.; Rapsch, Wasserverbandsrecht 1993, Rn. 295).

Nach § 32 WVG, der die Hebung von Vorausleistungen auf Verbandsbeiträge für zulässig erklärt, kann der Vorstand, soweit es für die Durchführung des Unternehmens und die Verwaltung des Verbands erforderlich ist, nach einem sich aus der Satzung ergebenden Maßstab Vorausleistungen auf die Verbandsbeiträge festsetzen.

Die (neue) Verbandssatzung des Antragsgegners vom 2. August 2024 (Amtsblatt des Landkreises B-Stadt v. 6. August 2024) regelt Vorausleistungen auf Verbandsbeiträge in § 32, wonach der Verband von den Verbandsmitgliedern Vorausleistungen auf die Verbandsbeiträge gemäß § 29 (der Satzung) heben kann, soweit es für die Durchführung des Unternehmens und die Verwaltung des Verbandes erforderlich ist. Inhaltlich gleichlautend ist die Bestimmung in § 37 der Gründungsatzung 1995 des Unterhaltungsverbandes C. vom 7. Dezember 1995 (Amtsblatt des Landkreises B-Stadt v. 22. Februar 1996), mit dem alleinigen Unterschied, dass hier § 34 der Satzung in Bezug genommen wird. Im vorliegenden Verfahren bedarf daher keiner Beurteilung, ob die von der Beauftragten des Landkreises (§ 77 WVG) erlassene neue Verbandssatzung 2024 wirksam ist und die Ursprungssatzung des Antragsgegners vom 7. Dezember 1995 in der Fassung ihrer seitdem erfolgten Änderungen ersetzt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.8.1990 - BVerwG 4 C 3/90 -, juris Rn. 21).

Aus den - sowohl in § 32 WVG wie in § 32 Verbandssatzung 2024 und § 37 Gründungssatzung 1995 enthaltenen - weitgehend identischen Formulierungen ist zu entnehmen, dass Vorausleistungen (vor der Festsetzung der Verbandsbeiträge) nur erhoben werden dürfen, wenn sie

1. dem Grunde und

2. der Höhe nach

3. zu dem angegebenen Fälligkeitszeitpunkt ("soweit"),

für die Finanzierung der Verbandstätigkeit benötigt werden. Die Festsetzung von Vorausleistungen ist nur für Aufgaben des Verbandes und in dem Umfang zulässig, zu dem die angeforderten finanziellen Mittel erforderlich sind, und auch erst, wenn Zahlungsverpflichtungen des Verbandes zur Bedienung anstehen, weil Vorausleistungen nicht dem Zweck dienen, vorsorglich Rücklagen anzusammeln oder Vermögen des Verbandes zu bilden ("Grundsatz der Erforderlichkeit"; Cosack, in Reinhardt/Hasche, Wasserverbandsgesetz, 2. Aufl. 2021, § 32 Rn. 4: "Die Erhebung einer Vorausleistung dürfte nur dann in Betracht kommen, wenn ein Verbandsunternehmen oder eine Verbandstätigkeit durchzuführen ist, deren Dringlichkeit ein Abwarten auf die endgültige Festsetzung des Verbandsbeitrags verbietet"). Vorausleistungen haben demnach nicht den Charakter von Abschlagszahlungen oder ratierlichen Teilzahlungen auf den - noch festzusetzenden - Verbandsbeitrag, sondern sollen einen konkreten Liquiditätsbedarf des Verbandes decken, bevor der Erlass der Beitragsbescheide möglich ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 9. 5. 1958 - BVerwG IV C 348/57 -, BVerwGE 7, 39, 40 zu § 89 WVVO).

Formelle Voraussetzung für die Festsetzung einer Vorausleistung ist - wie die differenzierende Terminologie des Gesetzes deutlich macht (§ 32 WVG: "... kann der Vorstand" vs. § 31 WVG: "... der Verband erhebt"; vgl. BVerwG, Urt. v. 9. 5. 1958 - BVerwG IV C 348/57 -, BVerwGE 7, 39, 43 zu § 89 WVVO) - im Unterschied zur Erhebung der Verbandsbeiträge ein Beschluss des Vorstandes als Kollegialorgan, was eine Sicherung für die Beitragspflichtigen darstellt, weil die Vorausleistung unabhängig von der Beschlussfassung der Verbandsversammlung über den Haushaltsplan (§ 23 Abs. 1 Satz 2 Verbandssatzung 2024 / § 28 Abs. 1 Satz 2 Gründungsatzung 1995) erhoben werden kann (s. dazu Rapsch, Wasserverbandsrecht 1993, Rn. 285 unter Bezugnahme auf dens., Wasserverbandsverordnung, 1. Aufl. 1989, § 89 Rn. 25 mit Hinweis auf die Schutzfunktion des kollegialen Vorstandsbeschlusses). Ein Abweichen der Satzung von dieser Kompetenzzuweisung dürfte im Hinblick auf die damit verbundene Schutzfunktion nicht zulässig sein (Rapsch, Wasserverbandsverordnung, 1. Aufl. 1989, § 89 Rn. 26).

Aus dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz ergibt sich das Erfordernis einer Begründung des Verwaltungsaktes, die es dem Zahlungspflichtigen ermöglicht, nachzuvollziehen, ob die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für seine Inanspruchnahme vorliegen (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Dazu gehört zunächst die Angabe des konkreten Zwecks, für den Vorausleistungen benötigt werden, sowie des Zeitpunktes, zu dem die Verbindlichkeiten des Verbandes erfüllt werden müssen, und deren Höhe, weil sich nur bei Angabe dieser Daten die Erforderlichkeit der Vorausleistungszahlung beurteilen lässt. Vorausleistungen können zudem, wie auch die Verbandsbeiträge, nur bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 28 WVG gefordert werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 9. 5. 1958 - BVerwG IV C 348/57 -, BVerwGE 7, 39, 44 zu § 89 WVVO), also beispielsweise nicht für Auftragsangelegenheiten, wie etwa Naturschutzangelegenheiten (BT-Drs. 11/6764, S. 28).

Die Vorschrift des § 32 WVG stellt die Erhebung von Vorausleistungen, ebenso wie im Übrigen § 32 der Verbandssatzung 2024 und auch § 37 der Gründungssatzung 1995, ins Ermessen des Vorstandes ("kann"; Cosack, in Reinhardt/Hasche, Wasserverbandsgesetz, 2. Aufl. 2021, § 32 Rn. 5), das nach den zu § 40 VwVfG entwickelten Grundsätzen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und im Rahmen der gesetzlichen Grenzen auszuüben ist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 40 Rn. 30ff.), was gemäß § 114 VwGO der Prüfung durch die Verwaltungsgerichte unterliegt.

Der streitgegenständliche 2. Vorausleistungsbescheid des Antragsgegners vom 27. März 2025 genügt diesen rechtlichen Anforderungen erkennbar nicht.

Es kann schon nicht festgestellt werden, dass dem Erlass des Bescheides vom 27. März 2025 ein ordnungsgemäßer Vorstandsbeschluss zugrunde liegt. In der Begründung des angegriffenen Bescheides selbst wird eine entsprechende Vorstandsentscheidung nicht berichtet; auch in dem vom Antragsgegner als "Verwaltungsvorgang" vorgelegten Konvolut von Unterlagen ist ein entsprechender Beschluss nicht dokumentiert. Der Vorausleistungsbescheid trägt zwar die Unterschrift des Vorstandsvorsitzenden (sowie des Verbandsgeschäftsführers); wie sich aus dem Protokoll der Verbandsversammlung vom 12. August 2024 ergibt, sind damals jedoch insgesamt drei Personen in den Vorstand gewählt worden, sodass der erforderliche Vorstandsbeschluss nicht allein in der Unterzeichnung des Vorausleistungsbescheides durch den Verbandsvorsteher und eine weitere Person gesehen werden könnte. Aus den o.g. Gründen kann es nicht als ausreichend angesehen werden, wenn lediglich ein Vorstandsmitglied, auch wenn es sich um den Vorsitzenden handelt, die Anforderung der Vorausleistungen ohne erkennbare Mitwirkung der übrigen Vorstandsmitglieder autorisiert. Ein Beschluss der Verbandsversammlung über die Erhebung der Vorausleistungen anstelle des erforderlichen Vorstandsbeschlusses - wenn man solche Substitution denn für zulässig erachten sollte (so VG Ansbach, Urt. v. 23.10.2002 - AN 13 K 02. 00285 -, BeckRS 2002, 29510, S. 5 des Umdrucks) -, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die Beschlussfassung der Verbandsversammlung über den Haushaltsplan erfolgte erst auf der Verbandsversammlung vom 3. Juli 2025 (TOP 7).

Darüber hinaus leidet der von dem Antragsgegner unter dem 27. März 2025 erlassene Verwaltungsakt an einen kompletten Ermessensausfall, weil er keinerlei Ermessenserwägungen erkennen lässt. Schon der Einleitungssatz "... auch im Rechnungsjahr 2025 haben Sie wieder einen Verbandsbeitrag ... zu leisten", macht erkennbar, dass der Antragsgegner sich offenbar überhaupt nicht bewusst gewesen ist, dass seine Entscheidung über die Anforderung von Vorausleistungen eine Ermessensbetätigung erfordert. Ein derartiger Mangel kann im gerichtlichen Verfahren nicht geheilt werden (BVerwG, Urt. v. 24.2.2021 - BVerwG 8 C 25/19 -, juris Rn. 13; Beschl. v. 14. 1.1999 - BVerwG 6 B 133/98 -, juris Rn. 10), sodass sich die Frage eines zulässigen Nachschiebens von Ermessenserwägungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 46/12 -, juris Rn. 30ff.) nicht stellt.

Aus dem Bescheid des Antragsgegners lassen sich auch die für eine ordnungsgemäße Begründung der Anforderung von Vorausleistungen erforderlichen Angaben nicht entnehmen. Weder wird mitgeteilt, für welche Tätigkeiten (Aufgabenerfüllung) die Gelder benötigt werden, noch warum die Vorauszahlung finanzieller Mittel in dieser Höhe notwendig sein soll und auch nicht, warum sie mit einer Fälligkeit zum 20. Mai 2025 angefordert werden, sodass in der Bescheidbegründung schon die tatsächlichen Grundlagen für die erforderliche Ermessensbetätigung fehlen. Das Schreiben des Antragsgegners vom 3. April 2025, mit dem er den Antrag der Antragstellerin auf Aussetzung der Vollziehung vom 2. April 2025 abgelehnt hat, ist insoweit - selbst wenn man es verfahrensrechtlich überhaupt als berücksichtigungsfähig ansehen wollte - unergiebig. Die Ausführungen, "... der Verbandsbeitrag dient der Deckung der Ausgaben für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung im Verbandsgebiet. Die Unterhaltungsleistungen für die Gewässer zweiter Ordnung wurden bisher und werden weiterhin durch uns erbracht. Ohne die Zahlung des zweiten Vorausleistungsbescheides für das Haushaltsjahr 2025 ist der Unterhaltungsverband C. nicht mehr in der Lage, seinen Zahlungsverpflichtungen für 2025 nachzukommen", gehen über eine Wiederholung der satzungsmäßigen Aufgabenbestimmung des Verbandes (§ 2 Satzung 2024; § 2 Gründungssatzung 1995) und die pauschale Beteuerung, auf die Mittel angewiesen zu sein, nicht hinaus. Schon deshalb, weil die Antragstellerin bereits eine Zahlung von 110.000 € zum 1. Januar 2025 geleistet hat und sie von der am 27. März 2025 angeforderten weiteren Zahlung von wiederum 110.000 € lediglich einen Teilbetrag von 10.000 € anficht, sodass dem Verband für seine Aufgabenerfüllung bereits 210.000 € zur Verfügung standen, müssen diese Angaben als unzureichend angesehen werden, um den dargestellten Begründungserfordernissen an eine Ermessensentscheidung (§§ 39, 40 VwVfG) im konkreten Fall zu genügen.

Eines Eingehens auf die weiteren von den Beteiligten im vorliegenden Verfahren erörterten Rechtsfragen der Wirksamkeit der von der Beauftragten (neu) erlassenen Satzung vom 2. August 2024 und der darin enthaltenen Rückwirkungsanordnung sowie der wirksamen Gründung des Antragsgegners als Verband bedarf es bei dieser Sachlage nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Die Antragstellerin hat den angegriffenen Vorausleistungsbescheid des Antragsgegners über 110.000 € (lediglich) in einer Höhe von 10.000 € angegriffen. Entsprechend Ziffer 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (https://www.bverwg.de/user/data/media/streitwertkatalog.pdf) ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Hälfte dieses streitigen Betrages anzusetzen. Die unzutreffende Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für das erstinstanzliche Verfahren wird insoweit von Amts wegen geändert (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).