1.1 Prüfungs- und Beratungsaufgaben in Genehmigungsverfahren nach § 5 Abs. 5 NROG

Regionale Raumordnungsprogramme (RROP), die von den Trägern der Regionalplanung im eigenen Wirkungskreis als Satzungen aufzustellen oder zu ändern sind (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 7 Abs. 7 ROG, § 5 Abs. 1 Satz 1 und § 6 Abs. 1 NROG), sind vor Genehmigung durch das zuständige Amt für regionale Landesentwicklung als obere Landesplanungsbehörde auf ihre Rechtmäßigkeit zu prüfen. Die Prüfung umfasst die Einhaltung gesetzlicher Planungsverpflichtungen und Rahmenbedingungen (siehe Nummer 1.2), der Verfahrensanforderungen (siehe Nummer 2), der Formerfordernisse (siehe Nummer 3), der inhaltlichen Anforderungen an Festlegungen (siehe Nummer 4) und der Abwägung (siehe Nummer 5). Die Prüfung umfasst keine fachliche Bewertung oder Zweckmäßigkeitskontrolle.

Die oberen Landesplanungsbehörden haben die Träger der Regionalplanung zu den in diesen Verwaltungsvorschriften näher erläuterten rechtlichen Verpflichtungen zu beraten, auf Rechtsfehler, die einer Genehmigung entgegenstehen, frühzeitig hinzuweisen sowie im Rahmen ihrer Möglichkeiten auf eine zügigen Verfahrensführung hinzuwirken.

1.2 Einhaltung gesetzlicher Planungsverpflichtungen und Rahmenbedingungen

1.2.1
Teilplanverbot und Ausnahme für die Windenergienutzung (§ 5 Abs. 1 NROG)

1.2.1.1
Inhalt des Teilplanverbots (§ 5 Abs. 1 Satz 2 NROG)

Bei Aufstellung eines RROP ist der gesamte Planungsraum zu beplanen. Unzulässig sind räumliche Teilprogramme, deren Geltungsbereich nur einen Teilbereich des regionalen Planungsraums umfassen würde, und sachliche Teilprogramme, die nur bestimmte Themen regeln würden.

Die Möglichkeit, ein bestehendes RROP im Änderungsverfahren bedarfsgerecht in Teilen fortzuschreiben, bleibt hiervon unberührt (§ 6 Abs. 1 Satz 2 NROG). Eine Änderung liegt vor, wenn lediglich ein Teil der Festlegungen geändert, neu gefasst oder aufgehoben wird oder weitere Festlegungen ergänzend eingefügt werden, das RROP im Übrigen aber unverändert fortbesteht.

Die Einhaltung des Teilplanverbots ist bei der Genehmigung von Teilen eines RROP gemäß § 5 Abs. 5 Satz 2 NROG zu prüfen (siehe Nummer 7.3.2).

Wurden infolge einer gerichtlichen Überprüfung grundlegende Teile eines RROP für unwirksam erklärt, muss zügig wieder ein sachlich und räumlich vollständiger Gesamtplan für den Regionalplanungsraum geschaffen werden. Grundlegende Teile eines RROP sind jedenfalls solche, die auf einem ausdrücklich im Landes-Raumordnungsprogramm (LROP) verankerten Planungsauftrag nach § 4 Abs. 1 NROG beruhen. Über eine gerichtliche Aufhebung regionalplanerischer Festlegungen sind die oberen Landesplanungsbehörden gemäß § 16 Abs. 3 NROG von den unteren Landesplanungsbehörden unverzüglich zu informieren.

1.2.1.2
Ausnahme vom Teilplanverbot: Sachliche Teilprogramme Windenergie (§ 5 Abs. 1 Sätze 3 und 4 NROG)

Vorranggebiete Windenergienutzung dürfen - abweichend vom Teilplanverbot - in einem sachlichen Teilprogramm Windenergie festgelegt werden. Ein sachliches Teilprogramm Windenergie ist ein rechtlich selbstständiges Teil-RROP, das zusätzlich neben dem Gesamt-RROP besteht. Neben den sachlichen Beschränkungen (Festlegungen zur Windenergienutzung) und zeitlichen Beschränkungen (Genehmigungsantrag bis 31.12.2032, § 5 Abs. 1 Satz 3 NROG) gelten die für einen Gesamtplan maßgeblichen Anforderungen. Ein sachliches Teilprogramm Windenenergie hat eine eigenständige Laufzeit von zehn Jahren, die Regelungen des § 5 Abs. 7 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 NROG zu seinem Außerkrafttreten und zu Verlängerungsoptionen gelten gleichermaßen. Das sachliche Teilprogramm Windenergie ist eigenständig anfechtbar.

Räumlich umfasst ein Teilprogramm Windenergie den gesamten regionalen Planungsraum, sachlich ist es beschränkt auf Festlegungen über die Windenergienutzung. Festlegungen über andere Vorhaben, die im Zusammenhang mit der Energiewende stehen, z. B. zugunsten der Nutzung von Sonnenenergie, zugunsten von Leitungen oder zugunsten von Energiespeichern, sind weiterhin nur im Gesamt-RROP zulässig.

Ein Teilprogramm Windenergie hat sämtliche Windenergiegebiete des Regionalplanungsraums zu enthalten. Die eng gefasste Regelung des NROG deckt nicht ab, dass Windenergiegebiete auf verschiedene Satzungen - also teils auf ein sachliches Teilprogramm, teils auf das Gesamt-RROP - verteilt sein können.

Enthält das bestehende RROP bereits Festlegungen zur Windenergie, sind zeitlich parallel zwei Verfahren zu führen: einerseits die Neuaufstellung des sachlichen Teilprogramms Windenergie (mit beschreibender und zeichnerischer Darstellung) mit der vollständigen Windenergiegebietskulisse und ggf. weiteren Festlegungen zur Nutzung der Windenergie, andererseits die Aufhebung der Wind-Festlegungen des Gesamt-RROP (zur Aufhebung von Festlegungen eines RROP siehe auch Nummer 9). Diese Änderung beschränkt sich auf die Streichung der Vorranggebiete Windenergienutzung aus dem Gesamt-RROP (textlich und zeichnerisch) und ggf. auf eine Aufhebung regionalplanerischer Festlegungen zur Rechtsbereinigung, soweit ansonsten widersprüchliche Festlegungen auf den für die Windenergienutzung vorgesehenen Flächen bestehen würden. Die Neuaufstellung des sachlichen Teilprogrammes Windenergie und Änderung des Gesamt-RROP können gemeinsam die Entwurfserstellung einschließlich Umweltprüfung, das Beteiligungsverfahren, die Abwägung, die Beschlussfassung und die Genehmigung durchlaufen, wobei der Schwerpunkt der Beteiligung auf der neuen Gebietskulisse des sachlichen Teilplans liegen und die Streichungen aus dem Gesamt-RROP nur als Folgeänderung "mitgezogen" würden. Neben der gemeinsamen Verfahrensführung kann die "gedankliche Verbindung" auch durch entsprechende Bekanntmachungen/Hinweise oder auch durch eine "Mantel-Satzung" bzw. "Artikel-Satzung" hergestellt werden (siehe auch Nummer 2.3.1).

1.2.2
Pflicht zur Anpassung von RROP an das LROP nach § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG, Umsetzung von Planungsaufträgen nach § 4 Abs. 1 NROG (§ 5 Abs. 3 Sätze 3 bis 7 NROG)

RROP sind an Änderungen des LROP anzupassen; die Anpassung hat grundsätzlich vollumfänglich im Zuge der nächsten RROP-Neuaufstellung oder RROP-Änderung zu erfolgen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Das Anpassungserfordernis erstreckt sich auf

1. a)

   die Änderung von RROP-Regelungen, die inhaltlich im Widerspruch zu Zielen des LROP stehen,

2. b)

   die planerische Auseinandersetzung mit den Grundsätzen des LROP,

3. c)

   die Anpassung des RROP an verbindliche, formale Erfordernisse nach Anlage 3 der LROP-VO (z. B. Gliederung, Planzeichen) und

4. d)

   die Umsetzung von Planungsaufträgen aus dem LROP (§ 4 Abs. 1 NROG).

Legt ein Träger der Regionalplanung der oberen Landesplanungsbehörde nicht innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten einer LROP-Änderung einen formlosen Prüfbericht über Anpassungserfordernisse seines RROP vor, hat die obere Landesplanungsbehörde den Träger der Regionalplanung unter Setzung einer Frist von maximal einem Monat zur Vorlage aufzufordern. Begleitend ist darauf hinzuweisen, dass die mit den Planungsaufträgen verfolgten Zielsetzungen zügig zur Anwendung kommen müssen. Ferner muss Klarheit darüber bestehen, welche RROP-Festlegungen nicht mehr angewendet werden dürfen, weil sie mit höherrangigen Zielen des LROP kollidieren, die Anwendungsvorrang genießen.

Soweit Anpassungserfordernisse bestehen, soll innerhalb von neun Monaten nach Inkrafttreten einer LROP-Änderung oder -Neuaufstellung die Unterrichtung der Öffentlichkeit und der öffentlichen Stellen über die Aufstellung oder Änderung des RROP (Bekanntmachung der sog. allgemeinen Planungsabsichten gemäß § 9 Abs. 1 ROG) erfolgen. Unterbleibt dies, hat die obere Landesplanungsbehörde einen Bericht über die Gründe anzufordern und die oberste Landesplanungsbehörde darüber zu unterrichten.

Wird in einem Verfahren zur Aufstellung oder Änderung eines RROP eine gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG notwendige Anpassung an LROP-Festlegungen nicht aufgegriffen, steht dieser Rechtsverstoß einer Genehmigung des RROP grundsätzlich entgegen. Eine Genehmigung ohne erforderliche Anpassung ist in der Regel nur in den gesetzlich ausdrücklich eröffneten Fällen zulässig; etwaige abweichende Entscheidungen für besonders gelagerte Einzelfälle bedürfen einer Begründung und der vorherigen Zustimmung der obersten Landesplanungsbehörde.

Für Fälle, in denen während eines bereits laufenden RROP-Verfahrens ein Verfahren zur Änderung des LROP zum Abschluss gebracht wird und dadurch neue Vorgaben des Landes zu beachten sind, enthält § 5 Abs. 3 Satz 6 NROG eine Sonderregelung. § 5 Abs. 3 Satz 6 NROG erlaubt eine Zurückstellung nötiger Anpassungen und deren Verlagerung in das nächstfolgende RROP-Verfahren, wenn das laufende RROP-Verfahren bereits so weit fortgeschritten ist, dass es innerhalb von 18 Monaten nach Inkrafttreten der neuen oder geänderten LROP-Festlegungen zur Genehmigung vorgelegt werden kann. Eine Modifizierung der gesetzlich bestimmten (abschließenden) Voraussetzungen durch die oberen Landesplanungsbehörden ist nicht zulässig. Es steht einer oberen Landesplanungsbehörde insbesondere nicht zu,

• auf die Umsetzung solcher Planungsaufträge zu verzichten, die nicht aus der jüngsten, sondern einer früheren LROP-Änderung herrühren (deren Umsetzungserfordernis war dem Träger der Regionalplanung bereits bei Einleitung des RROP-Verfahrens bekannt), oder

• die 18-Monats-Frist des § 5 Abs. 3 Satz 6 zu verlängern.

Maßgeblich zur Fristwahrung ist der rechtzeitige Eingang des Genehmigungsantrags. Analog § 31 VwVfG i. V. m. § 187 Abs. 1 BGB beginnt die 18-Monats-Frist am Tag nach dem Inkrafttreten des LROP. Die Frist endet analog § 31 VwVfG i. V. m. § 188 Abs. 2 Halbsatz 1 BGB mit dem Ablauf desjenigen Tages des letzten Monats, welcher dem Monatstag entspricht, an dem das LROP in Kraft getreten ist. Fällt dieser letzte Tag auf einen Sonntag, einen (in Niedersachsen) staatlich anerkannten allgemeinen Feiertag oder einen Sonnabend, so tritt an dessen Stelle der nächste Werktag (§ 193 BGB). Fehlt in dem Monat der für den Fristablauf maßgebliche Tag (z. B. 30. Februar oder 31. April), so endet die Frist mit dem Ablauf des letzten Tages dieses Monats (§ 188 Abs. 3 BGB).

Eine weitere Fallkonstellation mit Sonderregelungen zur Anpassung von RROP-Festlegungen an das LROP enthält § 5 Abs. 3 Satz 7 NROG in Bezug auf RROP-Verfahren, mit denen Vorranggebiete Windenergienutzung festgelegt werden sollen, um das jeweilige regionale Teilflächenziel für den Ausbau der Windenergie an Land zu erreichen. Aufgrund des überragenden öffentlichen Interesses am Ausbau der erneuerbaren Energien dürfen in solchen RROP-Verfahren sowohl Anpassungen an die jüngste LROP-Änderung als auch Anpassungsverpflichtungen in Bezug auf frühere LROP-Änderungen zurückgestellt werden. Die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 3 Satz 7 NROG ist nicht anwendbar, wenn

• bereits festgestellt wurde, dass das auf den 31.12.2027 bezogene regionale Teilflächenziel nach Spalte 2 der Anlage zum NWindG oder das auf den 31.12.2032 bezogene regionale Teilflächenziel nach Spalte 4 der Anlage zum NWindG in dem Regionalplanungsraum erreicht ist (das RROP-Verfahren also gar nicht mehr der fristgerechten Erreichung dieses Teilflächenziels dient), oder

• im RROP ausschließlich solche Vorranggebiete Windenergienutzung festgelegt werden, die nicht auf das regionale Teilflächenziel anrechenbar sind (z. B. aufgrund von Bestimmungen zur Höhe von Windenergieanlagen, denn diese Flächen dienen nicht der Erreichung des regionalen Teilflächenziels) oder

• die Genehmigung erst nach dem 31.12.2027 beantragt wird.

Sowohl für RROP-Planungen nach § 5 Abs. 3 Satz 6 NROG als auch für solche nach § 5 Abs. 3 Satz 7 NROG gilt, dass solche neuen Ziele und Grundsätze des RROP, die im unmittelbaren Widerspruch zu neuen LROP-Festlegungen stehen, nicht festgelegt und genehmigt werden dürfen. Soweit solche Regelungswidersprüche bestehen, sind die entsprechenden Festlegungen von der Genehmigung auszunehmen, sofern dafür die Voraussetzungen, die für die teilweise Genehmigung eines RROP zu beachten sind, gegeben sind (siehe Nummer 7.3); andernfalls ist die Genehmigung zu versagen.

1.2.3
Sonderregelungen für kreisfreie Städte

Stellt eine kreisfreie Stadt ein RROP auf, unterliegt dieses dem Genehmigungserfordernis nach § 5 Abs. 5 NROG. Von der oberen Landesplanungsbehörde ist die Einhaltung sämtlicher formeller und materieller Anforderungen an ein RROP zu prüfen.

Sieht eine kreisfreie Stadt, die die Aufgabe der Regionalplanung nicht auf einen anderen Aufgabenträger übertragen hat, gemäß § 5 Abs. 2 NROG von der Aufstellung eines RROP ab und stellt lediglich einen Flächennutzungsplan auf, ist die obere Landesplanungsbehörde hierbei nicht als Genehmigungsbehörde i. S. des NROG tätig. Sie hat dann die Belange der Raumordnung und Landesplanung im Rahmen ihrer Beteiligung nach dem BauGB wahrzunehmen. Ihr obliegt nicht nur die Prüfung, ob die Planung der kreisfreien Stadt bestehenden Zielen des LROP widerspricht, sondern auch, ob im Rahmen der Bauleitplanung den Grundsätzen und sonstigen Erfordernissen der Raumordnung einschließlich der in Aufstellung befindlichen Ziele des LROP Rechnung getragen wird.