Eine Untersagung setzt zunächst voraus, dass alle Tatbestandsmerkmale des § 12 ROG kumulativ erfüllt sind (Tatbestandsseite).

Eine unbefristete Untersagung ist nur möglich, wenn

• die beabsichtigte Planung oder Maßnahme einen sachlich und räumlich hinreichenden Konkretisierungsgrad erreicht hat (siehe Nummer 3.1),

• die Planung, Maßnahme oder das sie betreffende Zulassungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist (siehe Nummer 3.2) und

• die Planung oder Maßnahme mit einem bestehenden Ziel der Raumordnung unvereinbar ist (siehe Nummer 3.3).

Eine befristete Untersagung ist nur möglich, wenn

• die beabsichtigte Planung oder Maßnahme einen sachlich und räumlich hinreichenden Konkretisierungsgrad erreicht hat (siehe Nummer 3.1),

• die Planung, Maßnahme oder das sie betreffende Zulassungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist (siehe Nummer 3.2),

• ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung betroffen ist (siehe Nummer 3.4.1) und

• die Verwirklichung des vorgesehenen Zieles unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde (siehe Nummer 3.4.2), also das in Aufstellung befindliche Ziel einen sachlich und räumlich hinreichenden Konkretisierungsgrad erreicht hat (siehe Nummer 3.4.2.1) und eine unmögliche oder wesentlich erschwerte Zielverwirklichung prognostizierbar ist (siehe Nummer 3.4.2.2).

Sowohl die unbefristete als auch die befristete Untersagung setzen ferner voraus, dass die zuständige Behörde bei ihrer Entscheidung das Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat (Rechtsfolgenseite, siehe Nummer 4).

Sind mehrere Ziele der Raumordnung betroffen, müssen die Voraussetzungen einer Untersagung (Tatbestandsvoraussetzungen und Ermessensausübung) in Bezug auf jedes einzelne Ziel geprüft und dargelegt werden.

3.1
Hinreichender sachlicher und räumlicher Konkretisierungsgrad der beabsichtigten raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme

In Bezug auf die zu untersagende Planung oder Maßnahme ist ein ausreichender Konkretisierungsgrad notwendig, um feststellen zu können, ob sie einem Ziel der Raumordnung entgegensteht oder die Verwirklichung eines in Aufstellung befindlichen Zieles unmöglich machen oder wesentlich erschweren könnte.

In Bezug auf Planungen gilt:

Bei bloßen Planungsideen und allgemeinen vorbereitenden Arbeiten ist zeitlich noch nicht von einer Untersagungsfähigkeit auszugehen. Werden Landesplanungsbehörden an Abstimmungsprozessen beteiligt, sollen sie vielmehr frühzeitig auf Konflikte mit bestehenden oder in Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung hinweisen und auf eine raumordnungskonforme Ausgestaltung von Planung und Maßnahmen hinwirken. Bei raumbedeutsamen Planungen sind mindestens die öffentliche Bekanntmachung oder Auslegung eines Planentwurfs und der Beginn des Beteiligungsverfahrens erforderlich, um die Voraussetzungen für eine Untersagung beurteilen zu können. Eine abschließende Abwägungsentscheidung des Planungsträgers muss andererseits noch nicht vorliegen.

In Bezug auf Maßnahmen gilt:

Die Konzeption des Vorhabens muss insofern feststehen, wie es für dessen raumordnerische Beurteilung erforderlich ist (je nach Vorhaben z. B. Standort, Größe, Höhe, Sortimente). Faktoren, die für die raumordnerische Beurteilung unerheblich sind, müssen nicht bekannt oder erkennbar sein (z. B. Standsicherheit, Brandschutz, Betriebsweise). In laufenden Zulassungsverfahren sind die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Untersagungsfähigkeit daher auch schon dann erfüllt, wenn noch nicht alle weiteren, fachgesetzlichen Voraussetzungen vorliegen. Die Entscheidungsreife im Zulassungsverfahren ist kein tatbestandliches Erfordernis einer Untersagung. Es ist allein eine Frage des Ermessens, ob zunächst Entscheidungsreife abgewartet werden soll (Näheres siehe Nummer 4).

3.2
Raumbedeutsame Planung, Maßnahme oder Zulassungsentscheidung noch nicht abgeschlossen

Die Untersagung kann nur eine noch nicht abgeschlossene Planung oder Maßnahme betreffen.

Eine raumbedeutsame Planung ist mit ihrem Wirksamwerden oder Inkrafttreten abgeschlossen. Die Planung kann daher dann nicht mehr untersagt werden, wenn sämtliche Verfahrensschritte, die für das Wirksamwerden oder Inkrafttreten des Plans erforderlich sind, bereits durchgeführt worden sind (z. B. Bekanntmachung eines Bebauungsplans nach § 10 Abs. 3 BauGB). Dem Adressaten kann aufgrund des § 12 ROG lediglich ein weiteres Tätigwerden untersagt werden. Er kann nicht zu einer "Rückgängigmachung" der Planung oder einem sonstigen aktiven Tätigwerden - wie beispielsweise der Anpassung bereits in Kraft getretener Pläne - verpflichtet werden. Eine solche Verpflichtung kann sich aus Fachgesetzen ergeben (z. B. für Bauleitpläne aus dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB oder einer Anpassungsverfügung nach § 17 NROG), aber nicht mittels Untersagung durchgesetzt werden. Stellt sich nach Bekanntmachung eines Plans heraus, dass er mit einem Fehler behaftet ist, der durch ergänzendes Verfahren geheilt werden kann, ist während der Dauer des ergänzenden Verfahrens eine Untersagung wieder möglich.

Eine raumbedeutsame Maßnahme ist in aller Regel dann abgeschlossen und kann nicht mehr untersagt werden, wenn hierfür bereits eine Zulassungsentscheidung ergangen ist (verfahrensrechtlich abgeschlossen). Die Untersagungsfähigkeit bezüglich einer Genehmigung oder Planfeststellung für eine Maßnahme endet mit dem Zeitpunkt, in dem die Zulassungsentscheidung den "Machtbereich" der Genehmigungs- oder Planfeststellungsbehörde verlässt. Ist die Genehmigung erteilt, kann die Landesplanungsbehörde lediglich gegenüber der Genehmigungs- oder Planfeststellungsbehörde darauf hinweisen, dass die getroffene Entscheidung wegen Verstoßes gegen § 4 ROG rechtswidrig war, sodass diese in eigener Zuständigkeit eine etwaige Rücknahme des Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG prüfen kann.

Der Zeitpunkt der "Abgeschlossenheit" einer raumbedeutsamen Maßnahme ist nur dann anders zu bewerten wenn der Träger eine öffentliche Stelle ist und ein bestehendes Ziel der Raumordnung entgegensteht. In diesem Fall kann eine raumbedeutsame Maßnahme auch noch nach ihrer Zulassung untersagt werden, solange die Maßnahme tatsächlich noch nicht abgeschlossen (z. B. noch im Bau) ist. Denn die gesetzliche Zielbeachtungspflicht einer öffentlichen Stelle wiegt rechtlich schwerer als die Legalisierungswirkung einer Zulassungsentscheidung.

3.3
Weitere materielle Voraussetzungen der unbefristeten Untersagung (Unvereinbarkeit mit einem bestehenden Ziel der Raumordnung, § 12 Abs. 1 ROG)

Unbefristete Untersagungen erfordern, dass eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme mit einem Ziel der Raumordnung unvereinbar ist. Es muss sich um ein bestehendes Ziel eines verbindlichen Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) oder des geltenden Landes-Raumordnungsprogramms Niedersachsen (LROP) handeln. Eine Untersagung zugunsten von Grundsätzen der Raumordnung, landesplanerischen Leitvorstellungen oder sonstigen raumordnerischen Konzepten kommt nicht in Betracht, da es sich dabei nicht um Ziele der Raumordnung i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG handelt.

Die unbefristete Untersagung hat nur feststellenden Charakter, da dem raumbedeutsamen Vorhaben dauerhaft ein Ziel oder Ziele der Raumordnung entgegenstehen, die aufgrund ihrer Bindungswirkung gemäß § 4 ROG bereits von sich aus beachtlich sind.

Eine unbefristete Untersagung kann beispielsweise in Betracht kommen, wenn eine Gemeinde einen Bebauungsplan aufstellt, der zwar aus dem Flächennutzungsplan entwickelt ist, der aber seinerseits noch nicht an ein Ziel der Raumordnung angepasst worden ist. Die unbefristete Untersagung ist ferner von Bedeutung, wenn bei einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme ein entgegenstehendes Ziel der Raumordnung nicht als solches anerkannt oder es fehlinterpretiert wurde, die Reichweite einer Ziel-Ausnahme-Regelung überschätzt wurde oder fälschlicherweise davon ausgegangen wurde, das entgegenstehende Ziel in einer Abwägung mit anderen Belangen überwinden zu können.

3.4
Weitere materielle Voraussetzungen der befristeten Untersagung (§ 12 Abs. 2 ROG)

Die befristete Untersagung schützt in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, die Gegenstand eines laufenden Planungsverfahrens zu einem RROP oder zum LROP sind, und für die ein besonderes Sicherungsbedürfnis besteht. Eine befristete Untersagung richtet sich gegen solche raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die die Verwirklichung eines in Aufstellung oder Änderung befindlichen Zieles unmöglich machen oder wesentlich erschweren würden. Hierbei handelt es sich um ein von der Landesplanungsbehörde darzulegendes und gerichtlich vollumfänglich nachprüfbares Tatbestandsmerkmal. Die befristete Untersagung setzt im Einzelnen Folgendes voraus:

3.4.1
Betroffenheit eines in Aufstellung befindlichen Zieles der Raumordnung

Es muss sich um ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung handeln, das von dem raumbedeutsamen Vorhaben betroffen ist.

Unter den Begriff "Aufstellung" fallen Verfahren zur (Neu-)Aufstellung, zur Änderung sowie zur Aufhebung (z. B. die alleinige Aufhebung einer begünstigenden Ausnahme nach § 6 Abs. 1 ROG unter Beibehaltung der einschränkenden Regelung) eines Zieles in einem Raumordnungsplan.

Ab wann sich ein "Ziel in Aufstellung befindet" ist einerseits eine formelle Betrachtung, d. h. es muss ein förmlicher Beschluss zur Aufstellung oder Änderung des RROP oder LROP vorliegen. Andererseits muss inhaltlich die Absicht bestehen, eine Festlegung zu treffen, die nach ihrem Inkrafttreten alle Anforderungen eines "Zieles" der Raumordnung erfüllt. In Aufstellung befindlich ist ein Ziel hiernach erst dann, wenn ein erster Entwurf einer Regelung vorhanden ist, aus der zumindest formal ihr Charakter als "Ziel" erkennbar ist. Dies ist in Anlehnung an die Begriffsbestimmung für Ziele der Raumordnung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erst dann anzunehmen, wenn auch für Dritte erkennbar wird, wo und was verfolgt werden soll. Ob und wieweit dieser Entwurf im Laufe des Planungsverfahrens noch überarbeitet wird, spielt für die Beurteilung, ob ein "in Aufstellung befindliches Ziel" vorliegt, keine Rolle; diese Frage bekommt erst Bedeutung bei der Prüfung, ob die Verwirklichung des in Aufstellung befindlichen Zieles unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden könnte (siehe Nummer 3.4.2).

Das Verfahren zur Aufstellung und Änderung von Raumordnungsplänen beginnt zwar gemäß § 3 Abs. 1 NROG bereits mit Bekanntmachung allgemeiner Planungsabsichten, damit liegt jedoch in aller Regel noch kein hinreichender Konkretisierungsgrad der in Aufstellung befindlichen Planung vor. Zu diesem frühen Verfahrenszeitpunkt ist üblicherweise nur ein grober Überblick über die beabsichtige Raumordnungsplanung möglich, hingegen liegen weder der genaue Inhalt noch die Reichweite der beabsichtigten Regelungen vor.

Eine Untersagung auf der Grundlage der Bekanntmachung allgemeiner Planungsabsichten ist im Regelfall daher nicht möglich; denkbar sind Untersagungen auf Basis der allgemeinen Planungsabsichten allenfalls bei Verfahren, in denen lediglich eine ganz konkrete Zielfestlegung ergänzt werden soll, die bereits in den Planungsabsichten benannt wurde, oder bei Aufhebung eines bestehenden Zieles.

In aller Regel muss der Planentwurf für das Beteiligungsverfahren freigegeben sein, entweder durch Beschluss des zuständigen Organs oder durch tatsächliche Einleitung des Beteiligungsverfahrens.

Jedes künftige Ziel, auf das die Untersagung gestützt werden soll, ist zu benennen. Sind mehrere in Aufstellung befindliche Ziele betroffen, ist jedes eigenständig als Grundlage der Untersagung zu benennen. Eine Untersagung kann nicht pauschal auf den Raumordnungsplanentwurf als Ganzes oder auf ganze Regelungskapitel bezogen werden. Eine Untersagung in Bezug auf die Sicherung eines gesamten Regelungsabschnitts erfordert, dass die einzelnen Ziele des Abschnitts in einem untrennbaren Zusammenhang zueinander stehen.

3.4.2
Zielverwirklichung unmöglich oder wesentlich erschwert

Ob die Verwirklichung eines künftigen Zieles der Raumordnung aufgrund einer konkurrierenden Planung oder einer konkurrierenden Maßnahme unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde, ist eine Prognoseentscheidung der zuständigen Landesplanungsbehörde.

Eine Prognose darüber erfordert zum einen ein ausreichendes Maß an sachlicher und räumlicher Konkretisierung der in Aufstellung befindlichen Raumordnungsplanung.

Die Prognose erfordert zum anderen einen hinreichenden Konkretisierungsgrad der zu untersagenden Planung oder Maßnahme. Dabei muss auch berücksichtigt werden, inwieweit noch realistische Möglichkeiten und die Wahrscheinlichkeit bestehen, die konkurrierende Planung oder Maßnahme so auszugestalten oder durch Nebenbestimmungen eine behördliche Zulassungsentscheidung so zu beeinflussen, dass die Verwirklichung des künftigen Zieles der Raumordnung nicht wesentlich beeinträchtigt wird.

Die Prognose muss auf einer zuverlässigen Tatsachenbasis anhand der Gegebenheiten des jeweiligen konkreten Planungsraumes beruhen.

3.4.2.1
Hinreichender sachlicher und räumlicher Konkretisierungsgrad des in Aufstellung befindlichen Zieles

Die Annahme der zuständigen Landesplanungsbehörde, dass die Verwirklichung eines künftigen Zieles der Raumordnung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde, muss zum Zeitpunkt der Untersagungsentscheidung vorliegen.

Zu diesem Zeitpunkt muss das künftige Ziel der Raumordnung - auf Basis nachvollziehbarer Abwägungskriterien - sachlich und räumlich soweit konkretisiert sein, dass die betroffene Planung oder Maßnahme, die befristet untersagt werden soll, an den geplanten Zielfestlegungen gemessen werden kann. Dies setzt einen Stand der Raumordnungsplanung voraus, bei dem auch für andere Planungs- und Maßnahmenträger hinreichend erkennbar ist, wo, mit welcher Intention und auf welche Weise eine neue Funktion oder Nutzung im Raum gesichert oder entwickelt werden soll.

Der hinreichende sachliche und räumliche Konkretisierungsgrad von in Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung ist abhängig vom Verfahrensstand der Planung. Je weiter der Verfahrens- und Abwägungsprozess fortgeschritten ist, umso besser kann abgeschätzt werden, ob die Planung tragfähig ist und das Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit genau wie vorgesehen festgelegt wird, ohne dass es noch grundlegende Änderungen erfährt oder zugunsten anderer Belange ganz oder teilweise wieder aufgegeben wird. Je mehr sich die Planung - auf Basis nachvollziehbarer Abwägungskriterien - verfestigt, umso eher kann zugunsten eines in Aufstellung befindlichen Zieles argumentiert werden.

Eine abschließende Abwägungsentscheidung des Planungsträgers über das zu sichernde Ziel der Raumordnung muss andererseits noch nicht vorliegen. Insofern muss kein Verfahrensstand abgewartet werden, bei dem beispielsweise nur noch die Genehmigung eines RROP sowie dessen Bekanntmachung ausstehen.

Zu berücksichtigen ist ferner, dass ein einmal erreichter Konkretisierungsgrad nicht stets automatisch durchgängig bis zum Inkrafttreten des Raumordnungsplans fortbesteht oder stetig zunimmt. Üblich sind auch zwischenzeitliche Phasen, in denen die Konkretisierung des Zieles vorübergehend wieder deutlich abnehmen kann, beispielsweise wenn sich nach Abschluss des ersten Beteiligungsverfahrens abzeichnet, dass das den Zielen zugrundeliegende Planungskonzept nochmals zu ändern ist und andere Kriterien zu einer anderen Regelungsreichweite, z. B. einer anderen Gebietskulisse, führen werden.

In seltenen Fällen kann dies dazu führen, dass überhaupt kein "Ziel" der Raumordnung mehr gegeben ist (siehe Nummer 3.4.1), beispielsweise wenn feststeht, dass eine Regelung nur noch in Form eines Grundsatzes erfolgen soll oder wenn von einer Regelung gänzlich Abstand genommen wird. Wurde bereits eine Untersagung ausgesprochen, ist diese in einem solchen Fall aufzuheben.

Häufiger ist jedoch die Konstellation, dass zwar an der Regelungsintention im Wesentlichen festgehalten wird, aber die sachliche oder räumliche Reichweite des in Aufstellung befindlichen Zieles nochmals verändert werden soll. Solange nicht wieder ein hinreichend bestimmtes überarbeitetes Ziel der Raumordnung vorliegt, kann daher (vorübergehend) nicht prognostiziert werden, ob eine beabsichtigte Planung oder ein beabsichtigtes raumbedeutsames Vorhaben die Verwirklichung des künftigen Zieles der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Dies kann dazu führen, dass bis zur Erstellung des überarbeiteten Planentwurfs und bis zur Einleitung eines eventuell erforderlichen weiteren Beteiligungsverfahrens eine Untersagung zwischenzeitig nicht möglich ist.

3.4.2.2
Unmöglichkeit oder wesentliche Erschwernis der Zielverwirklichung

Nicht jede prognostisch zielwidrige Planung oder Maßnahme führt zu einer wesentlichen Erschwernis oder Unmöglichkeit der Zielverwirklichung. Das Maß der "Wesentlichkeit" kann nicht generalisierend, sondern nur einzelfallbezogen ermittelt werden. Für die Beurteilung der Wesentlichkeit eines Konflikts spielt u. a. eine Rolle, wie weiträumig sich ein raumbedeutsames Vorhaben auswirkt und in welchem Ausmaß dadurch das in Aufstellung befindliche Ziel betroffen wäre.

Je mehr ein geplantes Ziel auf sehr begrenzte Flächen, seltene Raumnutzungen oder besondere Raumfunktionen beschränkt ist, desto eher kann seine Verwirklichung ggf. auch schon durch kleinräumige Vorhaben wesentlich erschwert (oder unmöglich) werden.

Vorhaben können auch dann eine wesentliche Erschwernis bedeuten, wenn sie wesentlichen Einfluss auf die Kriterien eines gesamträumlichen Planungskonzepts dahingehend hätten, dass die einheitliche Einhaltung dieser Kriterien (z. B. einheitliche Mindestabstände zwischen Wohnbebauung und Windenergieanlagen) nicht mehr möglich wäre.

Erforderlich, aber auch ausreichend, ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer wesentlich erschwerten oder unmöglichen Verwirklichung des Zieles. Ob die angenommenen Entwicklungen später eintreten, ist unerheblich.