Im Rahmen der gesetzlichen Bindungswirkungen von Zielen der Raumordnung (§ 4 ROG) sind raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen (Vorhaben) unzulässig, die gegen Ziele der Raumordnung verstoßen. Die Untersagung ist ein förmliches Sicherungsinstrument und dient der wirksamen Durchsetzbarkeit der Raumordnungsplanung gegenüber anderen raumbedeutsamen Vorhaben. Zu unterscheiden sind unbefristete und befristete Untersagungen.

Die unbefristete Untersagung stellt in einem konkreten Einzelfall die Unvereinbarkeit einer Planung oder einer Maßnahme mit einem oder mehreren bestehenden Zielen der Raumordnung verbindlich fest. Sie stellt damit zugleich fest, dass aufgrund der gesetzlichen Zielbeachtungspflicht ein dauerhaftes Planungs- oder Genehmigungsverbot für ein raumordnungswidriges Vorhaben besteht.

Die befristete Untersagung sichert vorbeugend die Ausgestaltung künftiger Ziele der Raumordnung während der Planungsphase. Ziele der Raumordnung in einem Raumordnungsplan entfalten erst mit dem Inkrafttreten des Plans Bindungswirkung. Solange das Verfahren zur Aufstellung oder Änderung eines Raumordnungsplans noch nicht abgeschlossen ist, können die in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung durch eine raumordnerische Untersagung übergangsweise abgesichert werden, um ihre spätere Wirksamkeit nicht zu gefährden. Die befristete Untersagung bewirkt und legitimiert ein vorübergehendes Ruhenlassen des Verfahrens für die konkurrierende Planung, die Maßnahme oder die Entscheidung über deren Zulässigkeit.

Eine Untersagung zugunsten bestehender oder in Aufstellung befindlicher Grundsätze der Raumordnung i. S. von § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG, von landesplanerischen Leitvorstellungen oder von sonstigen raumordnerischen Konzepten kommt nicht in Betracht, da es sich dabei nicht um Ziele der Raumordnung i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG handelt.