Tatbestand

Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Festsetzung einer höheren Finanzhilfe für die Haushaltsjahre 2016, 2018 und 2019.

Die Klägerin ist eine in privatrechtlicher Rechtsform als gGmbH organisierte Einrichtung der Erwachsenenbildung, die auf dem Gebiet des Landkreises A-Stadt (einschließlich des Gebiets der Stadt A-Stadt und des ehemaligen Landkreises H. -Stadt, der im November 2016 mit dem Landkreis A-Stadt fusionierte) tätig ist.

Die Klägerin selbst ist entstanden durch eine Fusion der Kreisvolkshochschule A-Stadt, der Kreisvolkshochschule H. -Stadt und der Volkshochschule A-Stadt.

Sie erhält vom Beklagten Fördergelder, berechnet nach dem Niedersächsischen Erwachsenenbildungsgesetz (NEBG) und der Verordnung über die Berechnungsgrundlagen der Finanzhilfe (FinVO-NEBG). Diese Finanzhilfe setzt sich aus einer Grund- und einer Leistungsförderung zusammen.

Der Beklagte setzte die der Klägerin zustehende Finanzhilfe für das Haushaltsjahr 2016 mit Bescheid vom 23. November 2016 auf 1.007.968 Euro fest und ging im Rahmen der Grundförderung, wie vor der Fusion der drei Volkshochschulen, von drei getrennten Einzugsgebieten aus, wobei er die Einwohner der Stadt A-Stadt mit einem Faktor von 1,2 und die übrigen Einwohner der Kreisgebiete A-Stadt und H. -Stadt jeweils mit einem Faktor von 3,0 gewichtete. Als Grundförderung wurden für das Einzugsgebiet der ehemaligen Kreisvolkshochschule A-Stadt 122.338 Euro, für das Einzugsgebiet der ehemaligen Kreisvolkshochschule H. -Stadt 68.105 Euro und für das Einzugsgebiet der ehemalige Volkshochschule A-Stadt 43.438 Euro, insgesamt mithin 233.881 Euro festgesetzt.

Hiergegen hat die Klägerin am 22. Dezember 2016 Klage erhoben. Sie hat die Auffassung vertreten, dass ihr Einzugsgebiet nach der erfolgten Fusion der Landkreise einheitlich betrachtet und damit auch auf die Einwohnerzahl insgesamt der Faktor 3,0 angewendet werden müsse. Die in der FinVO-NEBG vorgenommene Faktorisierung gelte auch für die Stadt A-Stadt als Oberzentrum, da ansonsten der Gesetzeszweck, nämlich die Förderung der Einrichtungen der Erwachsenenbildung, in den Oberzentren mangels gesetzlicher Grundlage leerliefe. Die FinVO-NEBG stelle allein darauf ab, ob eine Einrichtung gemeindeintern oder gemeindeübergreifend tätig sei. Da der Verordnungsgeber eine kreisübergreifende Tätigkeit offenbar nicht vorgesehen habe, sei die FinVO-NEBG insoweit ergänzend auszulegen und die Stadt A-Stadt im Übrigen als kreisangehörig einzurechnen. Der Beklagte wende die maßgeblichen Vorschriften auch in anderen Fällen entsprechend an und bevorzuge damit andere Volkshochschulen bzw. Zusammenschlüsse. Soweit in § 9 Abs. 2 NEBG geregelt sei, dass die Höhe der Förderung durch Fusionen nicht betroffen werde, könne dies aus systematischen Gründen nur für die Leistungsförderung gelten und solle eine höhere Grundförderung gerade nicht ausschließen. Nach vorläufiger Berechnung müsse sich für die Grundförderung eine faktorisierte Einwohnerzahl von 972.039 und damit eine um gut 60.000 Euro höhere Grundförderung ergeben.

Die über die Haushaltsjahre 2018 und 2019 ergangenen Bescheide vom 20. November 2018 und vom 21. November 2019, mit denen der Beklagte die jährlichen Finanzhilfen auf 932.000 Euro (2018; Grundförderung für die Stadt A-Stadt 43.362 Euro und für den Landkreis A-Stadt 189.079 Euro, mithin insgesamt 232.459 Euro ) und 960.117 Euro (2019; Grundförderung für die Stadt A-Stadt 44.708 Euro und für den Landkreis A-Stadt 194.973 Euro, mithin insgesamt 239.681 Euro) festsetzte und wiederum die Einwohner in der Stadt A-Stadt mit dem Faktor 1,2 und die Einwohner des Kreisgebietes A-Stadt (einschl. des früheren Kreisgebietes H. -Stadt) mit dem Faktor 3,0 gewichtete, hat die Klägerin mit den Schriftsätzen vom 29. November 2018 und 28. November 2019 klageerweiternd in das Klageverfahren einbezogen. Dabei gehe es um einen Mehrbetrag i.H.v. 64.197 Euro für das Jahr 2018 und 66.180 Euro für das Jahr 2019.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Zur Begründung hat er vorgetragen, die von der Klägerin begehrte Gesamtbetrachtung der vormals getrennten Einzugsgebiete laufe den Wertungen des Gesetzes zuwider, weil die Stadt A-Stadt als Oberzentrum vom stärker zu fördernden ländlichen Raum abzugrenzen sei. Die Berechnung erfolge zwar auch in Oberzentren nach der FinVO-NEBG, die mangels anderer Grundlagen für die Höhe der Förderung heranzuziehen sei. Schließlich sollten nach dem Gesetzeszweck auch Einrichtungen der Erwachsenenbildung in Oberzentren eine Förderung erhalten. Allerdings sehe das Gesetz in § 9 Abs. 2 ausdrücklich vor, dass die Höhe der Förderung nicht durch gesellschaftsrechtliche Zusammenschlüsse gesteigert werden könne. Die von der Klägerin angeführten Beispiele anderer Volkshochschulen seien nicht vergleichbar, weil diese in kreisangehörigen Städten tätig seien, A-Stadt allerdings gemäß § 16 NKomVG einen Sonderstatus genieße, mithin als kreisfreie Stadt behandelt werden müsse. Da die Klägerin daher sowohl auf dem Gebiet einer kreisfreien Stadt als auch auf dem Gebiet vormals zweier Landkreise tätig sei, scheide eine gemeinsame Faktorisierung aus.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, das Einzugsgebiet der Klägerin könne hinsichtlich der Berechnung der Finanzhilfe nicht einheitlich bestimmt werden. Die Verordnung über die Berechnungsgrundlagen der Finanzhilfe finde auf die Stadt A-Stadt keine Anwendung, da es sich um ein Oberzentrum handele. Gemäß § 6 Abs. 3 Satz 2 NEBG sei die Einwohnerzahl "zur Förderung des ländlichen Raumes" mit einem Faktor zu gewichten, dessen Höhe innerhalb des Rahmen von 1,1 bis 3,5 vom Fachministerium durch Verordnung festgelegt werde. Soweit es in § 6 Abs. 3 Satz 3 NEBG heiße, dass die Verordnung außerdem den jeweiligen Einzugsbereich der Einrichtung bestimme, beziehe sich diese Regelung nur auf die Ermittlung des Einzugsgebietes im ländlichen Raum. Denn in systematischer Hinsicht schließe der § 6 Abs. 4 Satz 4 NEBG, der den ländlichen Raum als Raum außerhalb der Oberzentren definiere, die vorstehenden, nur für den ländlichen Raum anwendbaren Vorschriften ab. Damit beschränke sich die Anwendbarkeit der FinVO-NEBG, die aufgrund des § 6 Abs. 3 Sätze 2 und 3 NEBG erlassen worden sei, ausschließlich auf den ländlichen Raum.

Dieser ländliche Raum liege nach § 6 Abs. 3 Satz 2 und 4 NEBG außerhalb der Oberzentren. Der Begriff des Oberzentrums stamme aus dem Raumplanungsrecht und sei ein feststehender Begriff. Das Landesraumordnungsprogramm lege die Oberzentren abschließend fest (vgl. Nr. 2.2.03 und 2.2.06 der Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 LROP-VO). Bei der Stadt A-Stadt handele es sich um ein solches Oberzentrum.

Diese Auslegung werde auch durch die Gesetzesbegründung gestützt, aus der sich ergebe, dass eine besondere Förderung gerade zur Stärkung der Entwicklungsperspektiven des ländlichen Raumes erfolgen solle (vgl. Drs. 15/1145 des Nds. Landtages, S. 8).

Damit bleibe es in den Oberzentren bei der allgemeinen Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 1 NEBG, nach der die Grundförderung einwohnerbezogen auf das jeweilige Einzugsgebiet der Einrichtungen aufgeteilt werde. Da das Gesetz gerade nicht vorsehe, die sich aus dem Einzugsgebiet und der Einwohnerzahl in Oberzentren ergebende Einwohnerdichte mit einem höheren Faktor zu versehen, bleibe es in diesen Fällen bei dem grundlegenden Berechnungsfaktor von 1,0. Eine Regelungslücke, die entweder die von den Beteiligten befürchtete gänzliche Einstellung der Förderung der Einrichtungen der Erwachsenenbildung im Oberzentren zur Folge hätte, oder aber durch eine analoge Anwendung der FinVO-NEBG geschlossen werden müsse, bestehe insoweit nicht. Vor diesem Hintergrund könne die Klägerin für die hier maßgeblichen Haushaltsjahre 2016, 2018 und 2019 jedenfalls keine höhere als die bisher von dem Beklagten für die Stadt A-Stadt vorgenommene Faktorisierung (1,2) verlangen.

In § 9 Abs. 2 NEBG sei zudem normiert, dass bei einem Zusammenschluss oder einer Zusammenarbeit von anerkannten Einrichtungen die Höhe der Förderung dadurch nicht betroffen werde, soweit der Arbeitsumfang der Einrichtungen die jeweils festgelegte Untergrenze (§ 5 Abs. 6 Satz 1 NEBG) weiterhin erreiche. Die Regelung sei zunächst im Sinne eines Bestandsschutzes "nach unten" zu verstehen. Die Vorschrift diene daneben aber auch der Sicherung der im Landeshaushalt bereitgestellten Mittel für die Finanzhilfen, indem sie die Finanzhilfe auch nach oben hin deckele. Eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der Vorschrift auf die Leistungsförderung gebe der Wortlaut des § 9 Abs. 2 NEBG - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht her.

Soweit der Beklagte in anderen Fällen eine gemeinsame Veranlagung von Kreis- und Stadtgebiet vorgenommen habe (z.B. in I. -Stadt und J. -Stadt), obwohl ein Oberzentrum betroffen gewesen sei, sei dies nicht mit den gesetzlichen Vorgaben vereinbar. Diese Praxis beruhe nach dem Verständnis des Beklagten auf dem Sonderstatus der Stadt A-Stadt gemäß § 16 NKomVG, wonach diese zwar dem Landkreis A-Stadt angehöre, die für kreisfreie Städte geltenden Vorschriften aber auf sie anzuwenden seien. Darüber hinaus sei in der Vorgängerregelung des § 6 Abs. 2 Satz 2 NEBG (a.F. vom 20.11.2001 gültig bis 31.12.2004) ausdrücklich normiert gewesen, dass die Einwohnerzahlen der großen selbständigen Städte und der Stadt A-Stadt bei den Landkreisen nicht berücksichtigt würden. Eine solche ausdrückliche Regelung fehle allerdings sowohl in der aktuellen Gesetzesfassung als auch in der entsprechenden Verordnung. Das Gesetz unterscheide demnach bewusst nicht mehr zwischen großen selbständigen und kreisfreien Städten sowie der Stadt A-Stadt, sondern nenne nur noch den ländlichen Raum und die Oberzentren.

Die Klägerin könne aus dieser rechtswidrigen Praxis des Beklagten allerdings nichts für sich herleiten, denn der Gleichbehandlungsgrundsatz könne unter rechtsstaatlichen Aspekten grundsätzlich keine Verpflichtung der Behörde zu rechtswidrigem Handeln begründen.

Mit Beschluss vom 26. August 2021 hat der Senat die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zugelassen (2 LA 176/20). Es bestünden gewichtige Anhaltspunkte, dass die Klägerin höhere Fördermittel für die Haushaltsjahre 2016, 2018 und 2019 hätte bekommen müssen, selbst wenn man die Richtigkeit der Annahme, auf Oberzentren sei der Faktor 1,0 anzuwenden, unterstelle. Denn wende man auf alle Oberzentren diesen Faktor an, erhöhe sich der tatsächliche geldwerte Gegenwert pro faktorisiertem Einwohner, weil sich die Anzahl der berücksichtigungsfähigen Einwohner verändere.

Zur Begründung der Berufung führt die Klägerin im Wesentlichen aus: Es sei für ihr gesamtes Einzugsgebiet, also auch für das Gebiet der Stadt A-Stadt, zur Berechnung der faktorisierten Einwohnerzahl der Faktor 3,0 anzusetzen. Dies folge jedenfalls aus einer ergänzenden Auslegung nach Sinn und Zweck der FinVO-NEBG. Soweit § 6 Abs. 3 Satz 3 NEBG hinsichtlich der Bestimmung des Einzugsgebietes der Einrichtungen auf die FinVO-NEBG verweise, sei § 1 Abs. 2 dieser Verordnung zu beachten. Diese Norm regele das Einzugsgebiet von Einrichtungen auf der Ebene eines Landkreises, vorliegend also die der ehemaligen Landkreise H. -Stadt und A-Stadt. Danach seien Einrichtungen auf der Ebene eines Landkreises Einrichtungen, die gemeindeübergreifend tätig seien. Als Einzugsgebiet einer Einrichtung auf der Ebene eines Landkreises gelte das Kreisgebiet, in dem die Einrichtung ihren Sitz habe, mit Ausnahme der Gemeindegebiete, für die eine Einrichtung auf der Ebene einer Gemeinde tätig sei. Sie selbst habe ihren Sitz in dem Landkreis A-Stadt. Einrichtungen, die auf der Ebene einzelner Gemeinden dieses Landkreises tätig seien, seien nicht vorhanden. Dies bedeute, dass das Einzugsgebiet das gesamte Landkreisgebiet sei (einschließlich der Stadt A-Stadt), mithin mit Blick auf die Einwohnerdichte im gesamten Einzugsgebiet insgesamt (auch für die Stadt A-Stadt) von ländlichem Raum auszugehen sei, so dass für das gesamte Einzugsgebiet auch der Berechnungsfaktor von 3,0 anzuwenden sei.

Selbst wenn man der angegriffenen Auffassung des Verwaltungsgerichts Göttingen, die FinVO-NEBG sei nicht (entsprechend) für die Berechnung der streitgegenständlichen Förderung für das Gebiet der Stadt A-Stadt heranzuziehen, weil für Oberzentren der Faktor 1,0 anzuwenden sei, folge, so ergebe sich für sie dennoch eine höhere Grundforderung für die Streitjahre.

Wende man auf alle Oberzentren einen niedrigeren Faktor als bisher an, so erhöhe sich der tatsächlich geldwerte Gegenwert pro faktorisiertem Einwohner. Dies ergebe sich aus der als Anlage K3 vorgelegten Berechnung beispielhaft für das Jahr 2019:

Nach dem Bescheid des Beklagten für das Haushaltsjahr 2019 sei unter Anwendung des vom Verwaltungsgericht Göttingen für unrichtig gehaltenen Faktors von 1,2 für die Oberzentren (Hannover, Lüneburg, Osnabrück, Salzgitter, Wilhelmshaven, Wolfsburg, Braunschweig, Celle, Göttingen, Hildesheim und Oldenburg) die vorhandene Geldsumme an Grundförderung des Jahres 2019 auf insgesamt 21.795.250 faktorisierte Einwohner im Land Niedersachsen zu verteilen. Auf dem Berechnungsbogen des Beklagten habe sie nun mithilfe von Angaben aus Wikipedia die angegebenen Einwohnerzahlen überprüft und diese ggf. in Einwohner des Oberzentrums und Einwohner des Landkreises aufgeteilt. Dann habe sie mit diesen Zahlen die faktorisierten Einwohner errechnet, indem sie die Einwohner der Oberzentren lediglich mit dem Faktor 1,0 multipliziert habe.

Wie der als Anlage K3 beigefügten Berechnung zu entnehmen sei, reduziere sich durch den Ansatz des Faktors 1,0 für sämtliche Oberzentren die Zahl der faktorisierten Einwohner von bisher 21.795.250 auf 20.675.455. Für die Einwohner des ländlichen Raumes sei gemäß seiner Einwohnerdichte entsprechend der FinVO-NEBG jeweils ein neuer Faktor errechnet worden.

Im Jahr 2019 seien insgesamt 6.793.500 Euro an Grundförderung an alle Einrichtungen gemäß der faktorisierten Einwohnerzahl verteilt worden, was nach der Berechnung des Beklagten pro faktorisiertem Einwohner einen Geldbetrag von 0,311696359 Euro ergebe.

Nach Anwendung der vom Verwaltungsgericht für richtig gehaltenen Faktoren für die Oberzentren errechne sich nun ein Geldbetrag von 0,3285780184 Euro pro faktorisiertem Einwohner.

Damit ändere sich Folgendes für sie: Die Einwohnerzahl im Oberzentrum der Stadt A-Stadt reduziere sich unter Zugrundelegung des neuen Faktors 1,0 von 143.435 faktorisierten Einwohnern auf 119.529 Einwohner. Die Grundförderung berechne sich daher richtigerweise mit diesem Faktor auf insgesamt 39.274,60 Euro und sei damit 5.422,40 Euro niedriger als im streitgegenständlichen Bescheid für das Jahr 2019.

Gleichzeitig steige aber - wegen des höheren Geldbetrages pro faktorisiertem Einwohner - der Anteil der Klägerin für die Einwohner im Landkreis (bei gleichbleibend faktorisierter Einwohnerzahl von 625.521) von 194.973,00 Euro auf 205.532,45 Euro und falle daher um 10.559,45 Euro höher aus. Insgesamt ergebe sich somit für die Klägerin für das Jahr 2019 eine höhere Grundförderung von insgesamt 5.100 Euro.

Das Verwaltungsgericht hätte daher bei der Urteilsfindung berücksichtigen müssen, dass die Anwendung des Faktors 1,0 auf dem Gebiet der Oberzentren zu einer völlig anderen Anzahl faktorisierter Einwohner insgesamt in Niedersachsen und damit auch zu einem anderen Geldbetrag pro faktorisiertem Einwohner und damit für sie, die Klägerin, zu einer höheren Finanzförderung führe. Insofern führe die Anwendung des nach Auffassung des Verwaltungsgerichts richtigen Faktors von 1,0 nicht zu einer Verböserung der angefochtenen Bescheide, sondern zu einer Verbesserung.

Für die Jahre 2016 und 2018 ergäben sich ähnliche Berechnungen. Eine Berechnung für das Jahr 2018 sei bereits mit dem Zulassungsantrag vorgelegt worden. Im Unterschied zur Berechnung für das Jahr 2019 habe die Grundförderung 2016 und 2018 insgesamt jeweils 6.595.500 Euro betragen. Dies zugrunde gelegt ergebe sich für das Gebiet des ländlichen Raumes des Landkreises A-Stadt eine um 10.197,90 Euro höhere Grundförderung und für das Oberzentrum des Landkreises, also der Stadt A-Stadt, eine um 5.165,92 Euro niedrigere Grundförderung für die beiden Jahre. Es errechnete sich daher für die Haushaltsjahre 2016 und 2018 jeweils eine um rund 5.031 Euro höhere Grundförderung für sie.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Beklagte trägt vor, die Klägerin sei kein Einzelfall. In Fällen, in denen eine Einrichtung in mehreren Landkreisen mit unterschiedlichen Faktoren tätig werde, werde die Grundförderung durch den Beklagten je Landkreis berechnet und dann insgesamt an die Einrichtung ausgezahlt. Das sei in der Vergangenheit z.B. bei der Volkshochschule K. -Stadt der Fall gewesen.

Das Verwaltungsgericht Göttingen habe in zutreffender Weise darauf abgestellt, dass die Regelungen der FinVO-NEBG auf das Gebiet der Stadt A-Stadt keine Anwendung fänden, da nach § 6 Abs. 3 Satz 2 NEBG Oberzentren (wie die Stadt A-Stadt) bei der Berechnung der finanziellen Förderung des ländlichen Raumes nicht berücksichtigt würden.

Zwar definiere nach § 6 Abs. 3 Satz 3 NEBG die FinVO-NEBG das jeweilige Einzugsbereich der Einrichtungen. § 6 Abs. 3 NEBG sei jedoch nicht im Lichte des § 1 Abs. 2 FinVO-NEBG auszulegen mit der Folge, dass das Gebiet der Stadt A-Stadt wegen der Zuordnung zum Landkreis A-Stadt als ländlicher Raum zu behandeln wäre. Dies erkläre sich allein schon aus der zu beachtenden Normenhierachie und einer fehlenden Öffnungsklausel in § 6 Abs. 3 Satz 3 NEBG.

Auch die hilfsweise Berechnung der Grundförderung nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Göttingen könnten der Berufung nicht zum Erfolg verhelfen. Die von der Klägerin angestellten Berechnungen seien nicht schlüssig, da sie sich alleine auf die Grundförderung bezögen und die Leistungsförderung sowie die Berechnung der Gesamtförderungssumme und wesentliche gesetzliche Regelungen in der Folge außer Acht ließen. Insbesondere die in § 6 Abs. 5 i.V.m. § 5 Abs. 4 Satz 1 NEBG normierte Kappungsgrenze bei einer Steigerung von 7,5% gegenüber dem vorangegangenen Dreijahreszeitraum würde zu einem abweichenden Ergebnis führen.

Auf richterliches Hinweisschreiben vom 6. Januar 2025 hat der Beklagte eigene Berechnungen der Finanzhilfebeiträge bei einem Ansatz von 1,0 für Oberzentren für die Haushaltsjahre 2016, 2018 und 2019 vorgenommen und diese Berechnung am Beispiel des Haushaltsjahres 2018 erläutert. Auf seine Ausführungen im Schriftsatz vom 29. Januar 2025 wird Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakte verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.