Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Die nach § 93 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) verbundene Klage ist zulässig (unter I), aber nicht begründet (unter II).

I. Nach § 93 Satz 1 VwGO kann das Gericht durch Beschluss mehrere bei ihm anhängige Verfahren über den gleichen Gegenstand zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbinden. Die Klägerin hat zum einen Verpflichtungsklage auf Erteilung der Spielbankzulassung unter gleichzeitiger Aufhebung der ablehnenden Entscheidung des Beklagten (10 A 5059/23) und zum anderen Drittanfechtungsklage gegen die der Beigeladenen erteilten Spielbankzulassung erhoben. Beide Verfahren (10 A 5059/23 und 10 A 5952/23) betreffen den gleichen Gegenstand. Für einen gleichen Gegenstand genügt ein rechtlicher oder tatsächlicher Zusammenhang. So liegt es hier. Die Klägerin möchte, dass die einzige zum Betrieb von Spielbanken in Niedersachsen in Betracht kommende Erlaubnis nicht der Beigeladenen, sondern ihr erteilt wird. Um dieses Klageziel zu erreichen, kann die Verpflichtungsklage auf Erteilung der Erlaubnis mit der Drittanfechtungsklage gegen die mit Bescheid vom 15. November 2023 der Beigeladenen erteilte Spielbankzulassung als sog. Konkurrentenverdrängungsklage verbunden werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.8.1994 - 1 C 19.91 -, juris Rn. 17; BayVGH, Beschluss vom 26.7.2024 - 12 CE 24.1067 -, juris Rn. 25; Urteil vom 5.12.2024 - 8 BV 22.1880 -, juris Rn. 21, jeweils m.w.N.). Dem mit der Verpflichtungsklage verbundenen Antrag auf Aufhebung des Bescheides des Beklagten, mit dem dieser die Erteilung der Spielbankzulassung an die Klägerin abgelehnt hat, kommt daneben, wie bei jeder Verpflichtungsklage (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.5.1987 - 4 C 77.84 -, juris Rn 13; Urteil vom 4.12.2014 - 4 C 33.13 -, juris Rn. 17 f., m. w. N.), keine eigenständige prozessuale Bedeutung zu.

Der Auffassung des Beklagten, dass hier sogar eine Identität des Streitgegenstands nach § 17 Abs. 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) vorliege mit der Folge, dass eine Klage wegen unzulässiger doppelter Anhängigkeit abzuweisen wäre, ist nicht zu folgen. Die Klägerin hat in ihre Verpflichtungsklage gerade nicht schon die Drittanfechtung mit einbezogen, sondern dieses Begehren in einer gesonderten Klage geltend gemacht.

Die Klage ist nicht unzulässig, weil die Klägerin zunächst das Land Niedersachsen als Klagegegner bezeichnet und erst mit Schriftsatz vom 22. Dezember 2023 klargestellt hat, dass sich die Klage gegen das Niedersächsische Finanzministerium richten soll. Hierin liegt bereits keine subjektive Klageänderung. Eine Klageänderung i.S.v. § 91 VwGO liegt vor, wenn der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens nachträglich durch eine Erklärung der Klägerseite gegenüber dem Gericht geändert wird, wobei diese Änderung auch in einem Wechsel auf Seiten der Beklagtenseite bestehen kann. § 91 VwGO kommt jedoch nicht zur Anwendung, wenn in dem geänderten Antrag eine bloße Klarstellung oder Berichtigung des Gewollten zum Ausdruck kommt (Nds. OVG, Urteil vom 2.11.1999 - 7 L 3645/97 -, juris Rn. 193). Für die der Klägerseite obliegende Bezeichnung der Beklagtenseite in der Klageschrift genügt bei der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage die Angabe der sachentscheidenden Behörde (§ 78 Abs. 1 Nr. 1, 2. Halbsatz VwGO). Den richtigen Beklagten zu ermitteln - hier: die Behörde nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 79 Abs. 2 des Niedersächsischen Justizgesetzes -, ist gegebenenfalls Sache des Gerichts. Ist der Beklagte falsch bezeichnet, aber erkennbar, gegen wen sich die Klage richten soll, ist das Passivrubrum von Amts wegen zu berichtigen. Richtet die Klägerin - wie hier - den Antrag später zutreffend gegen die Behörde, liegt darin jedenfalls dann keine Klageänderung, wenn die Behörde kraft landesrechtlicher Regelung statt der Körperschaft zur richtigen Klagegegnerin bestimmt worden ist (Nds. OVG, a.a.O.). Der Benennung des Beklagten kommt nur eine untergeordnete Bedeutung zu, wenn es darum geht, ob der Rechtsträger unmittelbar oder vertreten durch die in Prozessstandschaft für ihn handelnde Behörde, die seinen Weisungen unterliegt und deren Wirken ihm zuzurechnen ist, Beklagter ist.

Die Klage ist auch nicht deshalb unzulässig, weil es der Klägerin wegen rechtsuntreuen Verhaltens und finanzieller Leistungsunfähigkeit am erforderlichen Rechtsschutzinteresse fehlte. Die Frage, ob die Klägerin finanziell leistungsfähig und persönlich geeignet ist, spielt eine Rolle für die Frage, ob sie die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Spielbankzulassung erfüllt. Dass die Klägerin, die gegenwärtig (noch) Inhaberin der (Interims-)Spielbankzulassung ist, aber derart finanziell leistungsunfähig ist und sich im Hinblick auf etwaige in der Vergangenheit rechtswidrig erlangte Beihilfen derart rechtsuntreu verhalten hätte, dass es ihr schon am Rechtsschutzinteresse fehlt, ist nicht ersichtlich.

II. Die Klage ist insgesamt unbegründet. Denn der Bescheid des Beklagten, mit dem er der Beigeladenen die sowohl von ihr als auch von der Klägerin begehrte Spielbankzulassung erteilt hat, ist rechtmäßig, sodass die von der Klägerin insoweit erhobene Anfechtungsklage keinen Erfolg haben kann (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da es nach § 2 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG nur eine Spielbankzulassung gibt, steht damit zugleich fest, dass die Klägerin weder einen Anspruch auf Erteilung der auch von ihr begehrten Spielbankzulassung noch auf Neubescheidung ihres diesbezüglichen Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hat (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Gegenstand der gerichtlichen Prüfung ist dabei - ungeachtet der formal gesonderten Streitgegenstände der kombinierten (Dritt-)Anfechtungsklage einerseits und der Verpflichtungsklage andererseits - im Wesentlichen, ob die von dem Beklagten nach § 3 Abs. 8 NSpielbG getroffene Auswahl unter der Klägerin und der Beigeladenen rechtmäßig war. Nach § 3 Abs. 8 NSpielbG ist die Auswahl zwischen mehreren Antragstellerinnen und Antragstellern, die nach § 2 Abs. 2 NSpielbG fachlich geeignet und persönlich zuverlässig sind, danach zu treffen, wer ausweislich der nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 6 bis 12 NSpielbG eingereichten Konzepte die in § 1 Satz 2 NSpielbG genannten Ziele am besten erreicht.

1. Diese Entscheidung hat der Beklagte formell rechtmäßig getroffen. Sie ist weder wegen eines Anhörungsmangels (unter a) noch wegen eines Begründungsfehlers (unter b) aufzuheben.

a) Die Klägerin ist vor Erlass der Auswahlentscheidung nicht angehört worden. Die fehlende Anhörung ist aber mit heilender Wirkung später nachgeholt worden.

Während eine Anhörung nach § 28 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) im Rahmen der Ablehnung eines Antrags nicht erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.10.1983 - 3 C 46.81 -, juris Rn. 35), gehört das Recht auf Anhörung zu den allgemeinen Grundsätzen des hier zu beachtenden Europarechts. Es ist in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) als Teil des geschriebenen Primärrechts geregelt und richtet sich nach seinem Wortlaut allerdings nur an Organe der EU. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erkennt das Recht auf Anhörung aber darüber hinaus als ungeschriebenen Grundsatz an und gewährt jeder Person ein Anhörungsrecht, wenn - wie hier - "ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen" werden soll (EuGH, Urteil vom 21.9.1983 - 205/82 u. a. - (Deutsche Milchkontor), juris Rn. 19 ff.).

Allerdings ist dieser Verfahrensgrundsatz in seiner konkreten Ausgestaltung dem nationalen Recht - soweit darin Regeln bestehen - unterworfen (EuGH, Urteil vom 5.11.2014 - C-166/13 - (Mukarubega), juris Rn. 56). Demzufolge ist auch eine Heilung des Anhörungsfehlers möglich (Schoch/Schneider/Schneider, 5. EL Juli 2024, VwVfG § 28 Rn. 10, beck-online).

Die Klägerin ist vor Erlass der Entscheidung des Beklagten zwar nicht angehört worden, was, wie dargelegt, Europarecht widerspricht. Dieser Verfahrensfehler ist aber nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG geheilt worden. Danach kann eine im Verwaltungsverfahren unterbliebene Anhörung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines gerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Eine Heilung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Aufgabe besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Dementsprechend reichen Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren als solche zur Heilung einer zunächst unterbliebenen Anhörung nicht aus. Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt vielmehr voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidungen kritisch zu überdenken (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.02.2022 - 4 A 7.20 -, juris Rn. 25).

Vorliegend hat der Beklagte die Anhörung mit außergerichtlichen Anhörungsschreiben vom 29. April 2024 nachgeholt, woraufhin die Klägerin mit Schreiben vom 23. Mai 2024 Stellung genommen hat. Mit diesem Vorbringen hat sich der Beklagte im Schreiben vom 4. Juni 2024 auseinandergesetzt und zum Ausdruck gebracht, dass er sich mit den vorgebrachten Einwendungen der Klägerin befasst hat. Es ist erkennbar, dass der Beklagte sich mit den Einwendungen der Klägerin auseinandergesetzt und seine Entscheidung unter Berücksichtigung der Einwendungen überdacht hat.

b) Es kann offenbleiben, ob die Auswahlentscheidung vom 15. November 2023, mit welcher der Antrag der Klägerin abgelehnt und der Beigeladenen die begehrte Zulassung erteilt worden ist, zunächst nicht ordnungsgemäß begründet worden ist. Denn jedenfalls ist ein etwaiger Begründungsfehler geheilt worden.

Die Auswahlentscheidung stellt einen zu begründenden Verwaltungsakt dar, § 39 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG. Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob die in der ablehnenden Entscheidung des Beklagten enthaltene Begründung den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Begründung genügt. Die Begründung des Verwaltungsaktes soll die Beteiligten über die für die Behörde maßgeblichen Gründe informieren, um sie zum einen von der Entscheidung zu überzeugen und ihnen zum anderen die Möglichkeit zu eröffnen, die Rechtmäßigkeit der Entscheidung und damit die Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs zu überprüfen (vgl. nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 39 Rn. 2 a m.w.N.). Dementsprechend sind nach § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG die für die Entscheidungsfindung wesentlichen Punkte in der Begründung anzuführen. Es ist fraglich, kann aber letztlich dahinstehen, ob die lediglich zahlenmäßige Angabe der Wertungspunkte der Funktion der Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG genügt. Der Beklagte hat das Unterliegen der Klägerin im Auswahlverfahren ihr gegenüber lediglich damit begründet, dass beide Bewerberinnen fachlich geeignet und persönlich zuverlässig seien. Daher sei die Auswahl danach getroffen worden, wer das beste Konzept aufweise. Die Beigeladene habe 940 von 1.000 möglichen Wertungspunkten, die Klägerin demgegenüber nur 865 Wertungspunkte erreicht. Weitere Begründungselemente sollten der Klägerin zwar durch Auskunft und Einsichtnahme zugänglich gemacht werden. Allerdings war auch diese ergänzende Begründung lediglich auf die Bewertung ihrer eigenen Konzepte beschränkt. Die Bewertung der Konzepte der Beigeladenen durfte die Klägerin gerade nicht einsehen, sodass zweifelhaft ist, ob es ihr möglich war, den konkreten Grund für die Auswahl der Beigeladenen zu erkennen und die Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs abzuschätzen.

Diese Frage muss indes nicht geklärt werden, weil eine etwaig mangelhafte Begründung durch Akteneinsicht und ausführliche Stellungnahmen des Beklagten nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG geheilt worden wäre. Danach ist eine Verletzung der Begründungspflicht unbeachtlich, wenn die erforderliche Begründung nachträglich bis zum Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gegeben wird. Wie bei der Heilung von Anhörungsfehlern steht auch hier Unionsrecht der Anwendung der Heilungsvorschriften nicht entgegen (vgl. Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 4. EL November 2023, § 45 VwVfG, Rn. 31, 33, 34). Eine Heilung nach § 45 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG setzt die Nachholung der entsprechenden Verfahrenshandlung durch die Behörde voraus, wobei die Begründung eines schriftlichen Verwaltungsaktes ebenfalls schriftlich zu erfolgen hat.

Zum einen ist der Begründungfehler durch Akteneinsicht geheilt worden. In dem Verwaltungsvorgang findet sich eine hinreichende Begründung für die Auswahlentscheidung. Dort ergeben sich bereits aus dem Vermerk "Auswahlentscheidung im Ausschreibungsverfahren für die niedersächsische Spielbankzulassung" vom 23. Oktober 2023 die Gründe für die Auswahlentscheidung. Zudem enthält der Verwaltungsvorgang die in Tabellenform dargestellten Konzeptbewertungen der Beigeladenen und der Klägerin. Hierdurch wird für die Klägerin klar erkennbar, aus welchen Gründen die Konzepte der Beigeladenen mit einer höheren Punktzahl bewertet worden sind. Sofern nicht die höchste Bewertungsstufe erreicht worden ist, hat der Beklagte konkret angegeben, welche Aussagen in den Konzepten oder Konzeptbestandteilen etwa als "Mangel" oder als "offener Aspekt" negativ bewertet worden sind. Über die Begründung in den Verwaltungsvorgängen hinaus hat der Beklagte die Begründung auch durch zahlreiche im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Schriftsätze, mit denen er die Gründe für die Auswahlentscheidung nennt und erläutert, nachgeholt. Unerheblich ist im Rahmen des § 39 VwVfG, ob die Begründung die Entscheidung tatsächlich tragen kann.

2. Die von dem Beklagten getroffene Auswahlentscheidung ist auch materiell rechtmäßig. Erforderlich ist dafür zunächst, dass beide Antragstellerinnen nach § 2 Abs. 2 NSpielbG fachlich geeignet und persönlich zuverlässig sind, also auf einer "ersten Stufe" des Zulassungsverfahrens die in § 2 Abs. 2 NSpielbG geregelten Zulassungsvoraussetzungen erfüllen. Dies ist jedenfalls bei der Beigeladenen der Fall (hierzu unter a). Es ist darüber hinaus rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte das Konzept der Beigeladenen besser bewertet hat als das der Klägerin (hierzu unter b).

a) Die Beigeladene erfüllt die Voraussetzungen für die Erteilung der Spielbankzulassung. Sie ist fachlich geeignet und persönlich zuverlässig. Die Spielbankzulassung darf nach § 2 Abs. 2 NSpielbG nur erhalten, wer als natürliche oder juristische Person, Personengesellschaft oder sonstige rechtsfähige Vereinigung fachlich geeignet und persönlich zuverlässig ist, insbesondere über die erforderliche finanzielle Leistungsfähigkeit verfügt (Nr. 1) und einen ordnungsgemäßen und wirtschaftlich einwandfreien Betrieb gewährleistet, der an den in § 1 Satz 2 genannten Zielen ausgerichtet ist (Nr. 2).

Entgegen der Auffassung der Klägerin gewährleistet die Beigeladene einen wirtschaftlich einwandfreien Betrieb (hierzu unter aa), der an den in § 1 Satz 2 genannten Zielen ausgerichtet ist (hierzu unter bb).

aa) Die Beigeladene hat durch Vorlage eines Wirtschafts- und Finanzplans nachgewiesen, dass sie i.S.v. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NSpielbG einen wirtschaftlich einwandfreien Betrieb gewährleistet. Ihr Wirtschafts- und Finanzplan konnte in der korrigierten Fassung zugrunde gelegt werden. Dieser korrigierte Plan prognostiziert einen wirtschaftlich einwandfreien Betrieb (aaa). Auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin vorgelegten Stellungnahme von M. ist nicht erkennbar, dass die Beigeladene bei ihrer Planung von fehlerhaften Annahmen ausgegangen ist (bbb).

aaa) Der Beklagte hat der Beigeladenen in zwei Punkten Gelegenheit zur Korrektur ihres Wirtschafts- und Finanzplans gegeben. Damit hat er entgegen der Auffassung der Klägerin nicht gegen Vorschriften des Niedersächsischen Spielbankgesetzes und auch nicht gegen den Gleichheitssatz oder das Transparenzgebot verstoßen.

(1) Die Beigeladene hatte zum einen ursprünglich die Zusatzabgabe nach § 4 Abs. 2 Satz 4 NSpielbG um den Faktor zehn zu niedrig berechnet sowie einen Fehler bei der Anrechnung der Umsatzsteuer gemäß § 4 Abs. 9 NSpielbG gemacht und kam damit aufgrund dieser Berechnung zu einem deutlich höheren Gewinn. Die auf Bitte des Beklagten erfolgte Nachberechnung, die immer noch zu einer positiven Bilanz führt, hat nicht zu einer unzulässigen Nachbesserung des Wirtschafts- und Finanzplans geführt.

Im Niedersächsischen Spielbankengesetz ist in § 3 Abs. 4 und 5 geregelt, unter welchen Voraussetzungen Korrekturen und Ergänzungen eines Antrags zulässig sind. Diese Vorschriften sind hier nicht einschlägig, weil es hier weder um fehlende Angaben, Nachweise und Unterlagen (§ 3 Abs. 4) noch um zusätzliche Angaben, Nachweise und Unterlagen (§ 3 Abs. 5) geht. Vielmehr handelt es sich vorliegend um eine bloße Korrektur eines offensichtlichen Rechenfehlers. Insoweit findet ergänzend zu den Vorschriften des Niedersächsischen Spielbankengesetzes § 25 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG Anwendung, wonach die Behörde die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtung von Erklärungen oder Anträgen anregen soll, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Die Vorschriften im Niedersächsischen Spielbankengesetz regeln die Möglichkeiten von Ergänzungen nicht abschließend. Der Gesetzgeber zeigt mit den in § 3 Abs. 4 und 5 NSpielbG eröffneten Regelungen, dass er Bedarf für Korrekturen sieht. Wenn sogar die Ergänzungen gänzlich fehlender Angaben, Nachweise und Unterlagen s zusätzliche Angaben möglich sein sollen, liegt auf der Hand, dass die viel weniger weitgehende Korrektur bloßer Berechnungsfehler, die die Behörde selbst vornehmen könnte, ebenfalls zulässig sein soll. Entsprechend heißt es im Schriftlichen Bericht zum NSpielbG, dass bei aufklärungsbedürftigen Sachverhalten neben § 3 Abs. 4 und 5 NSpielbG die Regelungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts gelten (Landtagsdrucksache 18/11248, S. 17).

Die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG liegen vor. Hier wurde nur ein offensichtlicher sachlicher Fehler behoben. Die richtigen Beträge konnten anhand der im Wirtschafts- und Finanzplan enthaltenen Eingangsdaten zweifelsfrei ermittelt werden, sodass keine Gefahr der nachträglichen Manipulation und damit eines Verstoßes gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz bestand. Der Beklagte hätte die Neuberechnung anhand der angegebenen Daten auch selbst durchführen können, da die Eingangsdaten völlig unverändert geblieben sind. Der Beklagte war aufgrund der offensichtlichen Rechenfehler damit berechtigt und sogar verpflichtet, diesen aufzuklären. Auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verbieten die Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz es nicht, dass Angebote ausnahmsweise in einzelnen Punkten berichtigt oder ergänzt werden, insbesondere wegen einer offensichtlich gebotenen bloßen Klarstellung oder zur Behebung offensichtlicher sachlicher Fehler, vorausgesetzt diese Änderung läuft nicht darauf hinaus, dass in Wirklichkeit ein neues Angebot eingereicht wird (vgl. EuGH, Urteil vom 29.3.2012 - C-599/10 -, juris Rn. 40).

Der Beklagte ist mit dem Nachbesserungsverlangen auch transparent umgegangen. Er hat in Vermerken vom 17. und 24. Juli 2023 die Rechenfehler dargelegt und mit seiner Prozessbevollmächtigten die rechtliche Möglichkeit einer Korrektur erörtert. Unschädlich ist auch, dass die Beigeladene ihre korrigierten Anträge nicht über die Vergabeplattform, sondern persönlich beim zuständigen Referenten abgegeben hat. Der Beklagte hat in den Informationsunterlagen lediglich bestimmt, dass "Fragen zu den Verfahrensunterlagen" von interessierten Unternehmen "ausschließlich" durch Veröffentlichung von Verfahrensinformationen, also Antworten auf Bewerberfragen, vom Beklagten über die e-Vergabe-Plattform beantwortet werden. Die Passage bezieht sich somit zum einen nur auf die Beantwortung von Rückfragen durch den Beklagten, enthält aber keine Aussage dazu, wie Antragsteller oder Antragstellerinnen Nachforderungen und Aufklärungen einreichen sollen. Außerdem handelt es sich hier nicht um "Fragen zu Verfahrensunterlagen", sondern um Korrekturen bzw. Ergänzungen des Antrags nach Abgabe der Antragsunterlagen. Im Übrigen leuchtet die Rüge der persönlichen Übergabe im Foyer des Finanzministeriums vor dem Hintergrund, dass unwidersprochenen Angaben des Beklagten zufolge auch der Geschäftsführer der Klägerin ergänzende Unterlagen im Foyer des Ministeriums dem zuständigen Referenten persönlich übergeben hat, nicht ein.

Soweit die Klägerin die Unzulässigkeit von Nachforderungen auf den Willen des Gesetzgebers stützt, hat sie hiermit keinen Erfolg. Die Klägerin verweist auf eine Passage in der Begründung des Gesetzesentwurfs aus dem Jahr 2022, in der es heißt, dass Unklarheiten und Ungenauigkeiten "zulasten der Antragstellerin oder des Antragstellers" gehen (Landtagsdrucksache 18/10075, S. 30), und zieht hieraus den Schluss, dass es dem gesetzgeberischen Willen entspreche, dass auch bei offensichtlichen Rechenfehler keine Nachbesserungsmöglichkeit gegeben sei. Denn wenn ungeklärte Sachverhalte nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich zulasten der Antragstellerin oder des Antragstellers gehen sollten, müsse jedwede Nachbesserungsmöglichkeit von vornherein zur Wahrung eines tatsächlich transparenten und diskriminierungsfreien Verwaltungsverfahrens ausscheiden. Die Klägerin übersieht hierbei, dass der Gesetzgeber zum einen den Gesetzentwurf insoweit noch geändert hat (vgl. die Beschlussempfehlung, Landtagsdrucksache 18/11162, S. 9, sowie diesbezüglich den Schriftlichen Bericht, Landtagsdrucksache 18/11248, S. 12) und zum anderen in § 3 Abs. 4 und 5 NSpielbG (§ 3 Abs. 2 und 3 des Gesetzentwurfs) durchaus auch in der geänderten Fassung Nachbesserungsmöglichkeiten geschaffen hat. Der zitierten Passage aus den Gesetzmaterialien kann deshalb nicht entnommen werden, dass Aufklärungen auf Initiative der Spielbankaufsicht per se unzulässig sein sollen. Die Passage enthält lediglich Ausführungen zur Darlegungs- und Beweislast für den Fall, dass im Rahmen einer Aufklärung bestehende Zweifel nicht ausgeräumt werden können, aber begründet gerade kein allgemeines Aufklärungsverbot. Zudem betrifft die zitierte Passage einen in der Entwurfsfassung des Niedersächsischen Spielbankengesetzes noch enthaltenen § 3 Abs. 9, der jedoch im Gesetzgebungsverfahren gestrichen wurde (vgl. dazu den Schriftlichen Bericht, Landtagsdrucksache 18/11248, S. 17) und in der der Ausschreibung zugrundeliegenden Fassung des Niedersächsischen Spielbankengesetzes nicht mehr enthalten ist. Die Begründung zu einer Entwurfsvorschrift, die in der gültigen Fassung des Gesetzes nicht enthalten ist, kann nicht zur Auslegung herangezogen werden.

Nach Bereinigung der Gewinn- und Verlustrechnung durch die genannten Berechnungsfehler durch die Beigeladene verblieben nach dem korrigierten Wirtschafts- und Finanzplan noch immer deutliche Gewinne in Höhe von insgesamt 94 Millionen Euro, sodass der Beklagte die Wirtschaftlichkeit der Beigeladenen bejahen konnte.

(2) Der Beklagte musste die Wirtschaftlichkeit des Betriebs der Beigeladenen auch nicht im Hinblick auf die prognostizierten erheblichen BSE-Steigerungen verneinen. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte nach Erläuterung durch die Beigeladene von realistischen BSE-Steigerungen ausgegangen ist. Der Beklagte durfte die Beigeladene um ergänzende Erläuterungen bitten und aufgrund des ergänzenden Vortrags hierzu von plausiblen Steigerungen ausgehen.

(a) Der Beklagte hatte selbst anfangs erhebliche Zweifel an der prognostizierten Steigerung der BSE-Entwicklung, da sie die in den letzten Jahren erzielten BSE-Erträge deutlich überstieg. Im Vermerk vom 16. August 2023 hielt der zuständige Referent des Beklagten fest, dass die Wirtschaftlichkeit des Betriebs der Beigeladenen in Frage gestellt werde, wenn die BSE-Entwicklung ganz erheblich hinter den hohen Erwartungen der Beigeladenen zurückbleibe. Die Angaben zur Ermittlung der BSE-Prognosen seien zwar grundsätzlich fundiert, wichen aber erheblich von den bisher in Niedersachsen erzielten Werten ab. Mit Schreiben vom 21. August 2023 gab der Beklagte der Beigeladenen deshalb Gelegenheit, zur Untermauerung ihrer BSE-Prognose die Entwicklung von Besuchszahlen und die BSE pro Besuch aus K. -Spielbanken, die bereits in anderen Bundesländern betrieben würden und die mit den geplanten niedersächsischen Spielbanken hinsichtlich Spielangebot, Einzugsgebiet und Kaufkraft vergleichbar erschienen, mitzuteilen. Außerdem bat er die Beigeladene darzulegen, wie sie die Wirtschaftlichkeit sicherstellen wolle, wenn die in ganz erheblicher Höhe prognostizierten BSE-Steigerungen nicht einträten. Ihre Äußerungen vom 4. September 2023 zu dem Schreiben des Beklagten vom 21. August 2023 übergab die Beigeladene dem zuständigen Referenten wieder persönlich. Im Vermerk vom 12. September 2023 hielt der Referent sodann fest, dass nunmehr alle Fehler und Zweifel ausgeräumt seien.

Auch dieses Nachbesserungsverlangen war zulässig. Die Zulässigkeit ergibt sich aus § 3 Abs. 5 NSpielbG. Danach kann die Spielbankaufsicht unter Fristsetzung zusätzliche Angaben, Nachweise und Unterlagen verlangen. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Die hier verlangten Erläuterungen und Aufklärungen zu geforderten und im Antrag vorhandenen Angaben zu den prognostizierten BSE und den der Prognose zugrundeliegenden Tatsachen und Annahmen stellen zusätzliche Angaben dar und mussten deshalb nicht von vornherein in dem Antrag enthalten sein. Vielmehr musste der Wirtschafts- und Finanzplan nach der Informationsunterlage des Beklagten lediglich eine Prognose der voraussichtlichen jährlichen Besucherzahlen für die Dauer der Zulassung, eine Prognose der voraussichtlichen jährlichen BSE für die Dauer der Zulassung, eine umfassende Gewinn- und Verlustrechnung, einen Liquiditätsplan und eine Investitions-/Kapitalbedarfsplanung enthalten.

Es war somit nur eine Prognose der jährlichen Bruttopspielerträge im Sinne von prognostizierten Werten gefordert. Der Beklagte hatte aber gerade keine Vorgaben dazu gemacht, ob oder mit welchen Angaben diese Werte zu untermauern waren. Diese Angaben konnten damit ergänzt werden. Alle geforderten Unterlagen und Angaben waren im Antrag bereits enthalten. Die durch den Beklagten vorgenommene Aufklärungsmaßnahme hatte weder eine inhaltliche Ergänzung oder Änderung des Antrags zum Gegenstand. Vielmehr hat der Beklagte die Beigeladene nur zur Untermauerung der ihrer Prognose zugrundeliegenden Tatsachen aufgefordert. Hierzu sollte die Beigeladene die Entwicklung von Besuchszahlen und die Bruttospielerträge pro Besuch aus anderen von ihr betriebenen Spielbanken mitteilen, die bereits in anderen Bundesländern betrieben werden und die mit den niedersächsischen Spielbanken hinsichtlich Spielangebot, Einzugsgebiet und Kaufkraft vergleichbar erscheinen. Der Beklagte wollte durch die Forderung konkreter Zahlen lediglich überprüfen, ob die der Prognose zugrundeliegenden Tatsachen zutreffen und die Prognose insoweit begründet ist. Die schon im Antrag prognostizierten BSE wurden gerade nicht geändert.

Gleiches gilt für die vom Beklagten nachgeforderte Erläuterung, wie die Beigeladene die Wirtschaftlichkeit des Betriebs sicherstellen wolle, wenn die in ganz erheblicher Höhe prognostizierten Steigerungen der BSE nicht eintreten sollten. Auch diese Angaben waren im Wirtschafts- und Finanzplan nach den Informationsunterlagen des Beklagten nicht gefordert und konnten, da es sich auch insoweit nicht um eine inhaltliche Korrektur handelte, in zulässiger Weise nachgefordert werden.

(b) Der Beklagte durfte die Beigeladene somit um ergänzende Erläuterungen zu den BSE-Steigerungen bitten. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte nach diesem ergänzenden Vortrag entgegen seiner ursprünglichen Annahmen von plausiblen Steigerungen ausgegangen ist. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Frage, ob ein wirtschaftlich einwandfreier Betrieb vorliegt, bei einem neuen Betrieb nur prognostisch beurteilt werden kann. Zu prüfen ist deshalb nur, ob die Beigeladene und ihm folgend der Beklagte bei den Annahmen im Wirtschafts- und Finanzplan, insbesondere bei der Frage der prognostizierten BSE-Steigerungen, von realistischen Annahmen ausgegangen sind, die dem Plan zugrunde gelegt werden konnten. Unter Berücksichtigung der Angaben und Erläuterungen der Beigeladenen im Wirtschafts- und Finanzplan und im Schreiben vom 4. September 2023 konnte der Beklagte davon ausgehen, dass die Prognose realistisch ist. Die Beigeladene und ihr folgend der Beklagte im Vermerk vom 13. September 2023 führen hierzu nachvollziehbare Gründe an, die durch die Stellungnahme von Prof. O. nicht erschüttert werden.

Der jährlich prognostizierte BSE beruht auf einer Multiplikation des BSE je Besuch und der Anzahl der Besuche. Der BSE pro Besuch beginnt mit einem Startwert von 212,27 Euro und verändert sich nur geringfügig bis 2039. Er ist durch Analysen zum Einzugsgebiet, zu den erreichbaren Einwohnern in sechzig Minuten Fahrzeit und zu deren Kaufkraft unterlegt. Dieser Ausgangswert stimmt in etwa mit dem Wert, den die Klägerin pro Besuch veranschlagt, überein.

Die Anzahl der Besuche startet mit einer Anzahl von 496.000 aus dem Jahr 2022, die bezogen auf die Besuche pro Einwohner des Bundeslandes Niedersachsen mit 0,061 noch unterhalb des Durchschnitts von 0,067 der Bundesländer liegt, in denen Spielbanken betrieben werden. Auf diesen Startwert wurden die Erfahrungswerte der K. Spielbanken zur Entwicklung von Standorten in anderen Bundesländern angewendet, insbesondere die zu erwartenden Steigerungen nach Übernahme von Standorten durch K. Spielbanken. Die im Wirtschafts- und Finanzplan erkennbare prozentuale Steigerung des jährlichen BSE ist durch die historischen Erfahrungswerte der K. Spielbanken nach der Übernahme und unter der Anwendung des eigenen Standortkonzeptes in den Bundesländern B-Stadt, Sachsen-Anhalt, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz bestätigt worden. Die Beigeladene schätzt im 15-jährigen Konzessionszeitraum eine Zunahme der Spielbankbesuche um etwa 427.514 Besuche und damit eine Steigerung um 67 %, während die Klägerin eine Steigerung um 200.000 Besuche prognostiziert. Die Beigeladene führt verschiedene Punkte an, die jedenfalls in ihrer Gesamtheit die prognostizierten BSE-Steigerungen realistisch erscheinen lassen:

Die Beigeladene plant eine höhere flächenmäßige Abdeckung durch eine veränderte Standortwahl, eine größere zeitliche Verfügbarkeit eines legalen Spielangebotes durch Ausweitung der Öffnungszeiten, ein attraktiveres Spielangebot in Form von Spieltechnik und Servicepersonal und erwartet im Hinblick auf die gesetzgeberischen Änderungen im Bereich der Spielhallen eine Abwanderung von Spielhallenbesuchern in die Spielbanken. Diese Annahmen sind nachvollziehbar.

Die Beigeladene bietet nach ihren Planungen ein breiteres Spielangebot mit Tischspiel in allen Spielbanken an. Es liegt nahe, dass hierdurch eine höhere Attraktivität gegenüber den Spielbanken der Klägerin erreicht wird, die seit Jahren nur in vier Spielbanken Tischspiel anbietet und ansonsten sechs reine Automatenspielbanken betreibt.

Die Beigeladene plant, die BSE-schwachen Standorte Norderney und Bad Pyrmont durch geeignetere Standorte mit verbesserter Erreichbarkeit für mehr Bewohnerinnen und Bewohner innerhalb einer Stunde Fahrzeit zu den neuen Spielbanken in Stuhr und Hameln zu ersetzen. Die Prognose, dass die Verlegung der Spielbanken Norderney und Bad Pyrmont zu Steigerung der Besuchszahlen und der BSE führen wird, ist frei von Beurteilungsfehlern. Hameln hat etwa dreimal so viele Einwohner wie Bad Pyrmont. Stuhr liegt zentraler als Norderney und grenzt an Bremen, sodass die Annahme, durch diese Standortverlagerung würden deutlich mehr Gäste angezogen, realistisch ist. Die Beigeladene hat hierzu nachvollziehbar ausgeführt, dass die Spielbank in Seevetal, die wie die geplante Spielbank in Stuhr, an der Autobahn liegt, einen Jahres-BSE von 16 Millionen Euro einspielt. Demgegenüber liegt der Jahres-BSE der Spielbank Norderney nur bei 1,5 Millionen Euro. Im Übrigen gibt die Klägerin in ihrem Wirtschafts- und Finanzplan selbst an, dass Hameln gegenüber Bad Pyrmont nicht nur über dreimal so groß ist, sondern auch über deutlich vorteilhaftere Verkehrsanbindungen verfügt.

Die Beigeladene plant darüber hinaus in allen Spielbanken einheitliche und deutlich längere Öffnungszeiten. Die Spielbanken sollen schon um 10 Uhr öffnen und erst um 3 Uhr bzw. um 4 Uhr am Wochenende schließen, während selbst die Spielbank in A-Stadt der Klägerin nur von 11 Uhr bis 0 Uhr öffnen soll. Die Prognose einer Steigerung der Besucherzahlen und damit auch der BSE bei 14.449 Stunden längeren Öffnungszeiten ist somit nachvollziehbar.

Auch die Annahme der Beigeladenen, sie profitiere von der Schließung von Spielhallen, da sich bisherige Spielhallenspieler den Spielbanken als legale Ausweichmöglichkeit zuwenden werden, ist realistisch. Spielhallen unterliegen einer zunehmenden Reglementierung. In Spielhallen dürfen zum Beispiel nicht mehr als zwölf Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 14 Abs. 1 Satz 1 NSpielhG), Spielhallen müssen untereinander und zu Wettvermittlungsstellen Abstand halten und die Verluste im Verlauf einer Stunde dürfen 60 Euro nicht übersteigen (§ 13 Nr. 4 der Spielverordnung). Zudem sind die Vergnügungssteuersätze der Gemeinden immer weiter angehoben worden. Diese Einschränkungen und die hohe Besteuerung führen zu einer immer geringeren Rentabilität und Attraktivität von Spielhallen. Die Zahl der Spielhallen in Niedersachsen geht daher bereits jetzt schon zurück. Zum 1. Januar 2026 läuft die bestehende Übergangsregelung für bestehende "Doppelspielhallen" i.S.v. § 18 Abs. 4 NSpielhG aus. Dabei handelt es sich um zwei Spielhallen, die nebeneinander liegen und im Personalbereich miteinander verbunden sind, sodass sie von einem Betreiber mit reduziertem Personalaufwand betrieben werden können. Vor dem Hintergrund, dass es zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Niedersächsischen Spielbankengesetzes 546 Spielhallen gab, die in einem Zweier-Verbund betrieben wurden, sind Ende nächsten Jahres mindestens 273 Spielhallen zu schließen. Auch die Annahme des Beklagten, es seien voraussichtlich sogar mehr, da durch die fehlende Ersparnis des Personalaufwands sich das Betreiben einzelner Spielhallen in einigen Fällen nicht mehr lohnen werde, ist nachvollziehbar. Im Hinblick darauf, dass in Spielbanken mittlerweile kein Dresscode mehr verlangt wird, sondern gepflegte Freizeitkleidung ausreicht, ist eine Steigerung der Besuchszahlen in den Spielbanken durch eine Abwanderung aus den Spielhallen somit hinreichend wahrscheinlich.

Schließlich plant die Beigeladene ein modernes, helles Ambiente, einen vielseitigen, laufend aktualisierten Spielautomatenmix und eine spielerfreundliche Gestaltung der Prozesse wie Einlass ohne Eintrittsgeld und zügiger Auszahlung von Gewinnen, was ebenfalls mehr Besucherinnen und Besucher anziehen dürfte.

Dass die BSE-Prognose nicht unrealistisch ist, zeigen auch die in der Vergangenheit erreichten BSE. Der jährliche BSE der Spielbanken in Niedersachen lag Anfang des Jahrtausends bis 2006 bereits bei über 100 Millionen Euro. Die jährlichen BSE sind dann zunächst wieder gesunken, von 2013 bis 2023 aber wiederum um 152,5 % und damit deutlich gestiegen, was zeigt, dass massive Steigerungen der BSE durchaus möglich und bereits vorgekommen sind.

Dass die aufgezeigten Elemente durchaus geeignet sind, deutliche BSE-Steigerungen zu ermöglichen, hat die Beigeladene schließlich in Spielbanken, die sie bereits in anderen Bundesländern betreibt, gezeigt. Im Übrigen rechnet auch die Klägerin mit deutlich steigenden BSE, obwohl sie eine Standortverlagerung erst später und eine Ausweitung der Öffnungszeiten überhaupt nicht plant und auch keine nennenswerten Veränderungen des vorhandenen Spielbankkonzepts vorgesehen sind.

Dem steht auch nicht die Stellungnahme von Prof. O. entgegen, der die von der Beigeladenen prognostizierten BSE für nicht plausibel hält.

Soweit Prof. O. davon ausgeht, dass die Bevölkerung Niedersachsens im Konzessionszeitraum bestenfalls konstant bleibt, erschüttert dies die Annahmen einer BSE-Steigerung nicht. Die Beigeladene begründet die Steigerung nicht mit einer wachsenden Bevölkerung. Die von Prof. O. erwartete abnehmende Geburtenrate kann für die Dauer der Zulassung bis 2039 schon im Hinblick auf das Alter von Spielbankbesuchern keinen Einfluss auf die BSE-Prognose haben.

Prof. O. kritisiert weiter, dass die Prognose der Beigeladenen den Rückgang von Spielbankbesuchern durch die Zunahme von Online-Glücksspiel nicht berücksichtigt habe, führt hierzu aber kein Datenmaterial an. Es ist rein spekulativ, dass auch in Zukunft noch weitere Abwanderungen ins Online-Glücksspiel stattfinden. Hinzu kommt, dass jedenfalls Online-Casino-Spiele in Niedersachsen nicht zulässig sind und beim virtuellen Automatenspiel wie auch beim Online-Poker die Einsätze viel stärker begrenzt sind als in Spielbanken. Auch finden soziale Kontakte nur beim Spielbankbesuch statt, sodass auch aus diesem Grund für einen nicht unerheblichen Teil der spielaffinen Bevölkerung Online-Angebote weniger attraktiv sein dürften.

Ebenso spekulativ ist die Annahme Prof. O. s, ein Großteil der Spielhallenbesucherinnen und -besucher werde in illegal betriebene Spielhallen abwandern. Es ist weder durch Zahlen belegt noch sonst ersichtlich, inwieweit nicht auch eine Abwanderung in Spielbanken stattfinden könnte.

Prof. O. hält zudem die Steigerungen im Automatenspiel für völlig unrealistisch. Er prognostiziert, dass der Wegfall der Zweierkonzessionen für Spielhallen Ende des Jahres 2025 nicht dazu führe, dass Spielbanken von der Schließung von Spielhallen profitieren, da bereits in den letzten Jahren die Zahl der Automaten in Spielhallen und in der Gastronomie in Deutschland rückläufig seien. Dabei wird übersehen, dass auch die Beigeladene und der Beklagte berücksichtigen, dass wegen der Reglementierung von Spielhallen die Zahl der Spielhallen schon zurückgegangen ist. Gleichwohl gibt es noch immer hunderte Spielhallen mit Zweierkonzession, die Ende 2025 wegfallen.

Soweit Prof. XXX weiter ausführt, dass die Verlegung der Spielbankenstandorte Norderney und Bad Pyrmont nach Stuhr bzw. Hameln regionalökonomisch sinnvoll sein möge, jedoch nicht dazu tauge, den erheblichen Unterschied zwischen den BSE-Prognosen der Klägerin und der Beigeladenen zu erklären, haben die Beigeladene und ihr folgend der Beklagte nachvollziehbar ausgeführt, dass gerade die Ansiedlung einer Spielbank in Stuhr in Autobahnnähe ähnlich wie die an der Autobahn liegende Automatenspielbank Seevetal einen sehr hohen BSE erreichen kann.

Zutreffend weist Prof. O. zwar darauf hin, dass der Ausbau des Tischspielangebots nur wenige Prozent des gesamten BSE ausmacht. Die Beigeladene erwartet aber auch nicht allein wegen des steigenden Gewinns durch Tischspiel einen höheren BSE, sondern geht nachvollziehbar davon aus, dass ein breiteres Angebot in Spielbanken insgesamt attraktiver ist und damit mehr Besucherinnen und Besucher anzieht.

Schließlich fällt auf, dass Prof. O. bei seiner Bewertung der von der Beigeladenen prognostizierten BSE-Steigerung überhaupt nicht die längeren Öffnungszeiten und das umfangreichere Spielangebot berücksichtigt hat.

bbb) Nach alledem sind die von der Beigeladenen prognostizierten BSE plausibel und nachvollziehbar. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die prognostizierten BSE der Wirtschaftlichkeitsprüfung zugrunde gelegt hat. Der korrigierte Plan prognostiziert einen wirtschaftlich einwandfreien Betrieb. Es ist auch nicht erkennbar, dass die Beigeladene von sonstigen fehlerhaften Annahmen ausgegangen ist. Insbesondere stehen die Annahmen in der Stellungnahme von M. dieser Einschätzung nicht entgegen.

Die Klägerin hat die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft M. beauftragt, den Wirtschafts- und Finanzplan der Beigeladenen zu überprüfen. M. ist zu dem Ergebnis gekommen, dass der Betrieb der Beigeladenen im Hinblick auf Berechnungs- und Planungsfehler finanziell nicht leistungsfähig ist. Nach dem Ansatz von M. ist die finanzielle Leistungsfähigkeit dann als nicht gegeben anzusehen, wenn der Nettobarwert - also der Barwert der aus dem Betrieb der Spielbanken erwarteten Netto-Ein- und Auszahlungen - negativ ist. Im Rahmen der Analyse hat M. wesentliche Berechnungs- und Planungsfehler identifiziert, die zu einer Reduktion des Nettobarwerts der Planung der Beigeladenen auf -33,3 Millionen Euro führt. M. kommt im Hinblick darauf zu dem Ergebnis, dass die Planung der Beigeladenen nach Korrektur der offensichtlichen Berechnungs- und Planungsfehler als "offensichtlich nicht wirtschaftlich einzustufen" ist.

Die Kammer teilt bereits nicht den Ansatz von M. zur Beurteilung der Frage, ob ein Betrieb wirtschaftlich einwandfrei i.S.v. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NSpielbG ist, das Ertragswertverfahren anzuwenden und dabei für die Diskontierung Kapitalkosten in Höhe von 8,1 % anzusetzen ((1)). Zudem liegen die von M. behaupteten Berechnungs- und Planungsfehler nicht vor ((2)).

(1) M. stellt bei der Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Beigeladenen auf die Bewertungsgrundsätze des IDW S1 ab und setzt für die Diskontierung Kapitalkosten in Höhe von 8,1 % an. Während die Grundsätze der Unternehmensbewertung nach IDW S1 darauf abzielen, die Frage zu beantworten, ob eine Investition wirtschaftlich ist, d.h. eine bestimmte Renditeerwartung erfüllt, ist im Spielbankenrecht wie im Glücksspielrecht allein maßgeblich, dass aufgrund der Prognose des zu erzielenden BSE und der zu deckenden Kosten voraussichtlich ein Überschuss zu erwarten ist und eventuelle Fehlbeträge durch Eigenmittel gedeckt sind (vgl. Thiel, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2022, § 4a GlüStV, Rn. 15). Eine bestimmte Gewinnhöhe oder eine Verzinsung des Eigenkapitals von 8,1 % ist nach dem Wirtschaftlichkeitsmaßstab des Niedersächsischen Spielbankengesetzes anders als in der Stellungnahme von M. angenommen hingegen nicht erforderlich. Entscheidend ist der Begriff des ordnungsgemäßen und wirtschaftlich einwandfreien Betriebs i.S.v. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NSpielbG. Ein solcher ordnungsgemäßer und wirtschaftlich einwandfreier Betrieb soll vorliegen, um zu vermeiden, dass ein Zulassungsinhaber in eine wirtschaftliche Schieflage gerät, die ihn dazu verleiten könnte, den Spielbetrieb bzw. die angebotenen Glücksspiele zu seinen Gunsten zu manipulieren, oder die die Gefahr begründet, dass Gewinne aus den Glücksspielen an die Spieler nicht mehr ausgezahlt werden können. Die Zulassung von Spielbanken dient dem Spielerschutz, der Gewährleistung der Sicherheit und der Transparenz des Spielbetriebs. Dagegen ist eine spezifische Gewinnerwartung mit § 2 Abs. 2 Nr. 2 NSpielbG nicht verbunden und lässt sich aus den Zielen des Gesetzes auch nicht ableiten. Das Niedersächsische Spielbankgesetz ist gar nicht auf hohe Gewinne angelegt. Vielmehr ergibt sich aus den Überlegungen des Gesetzgebers das Gegenteil. In der Begründung des Gesetzentwurfs (Landtagsdrucksache 18/10075, S. 19) heißt es, die Spielbankabgaben dienten der weitgehenden Abschöpfung dieser Gewinne bis zur Wirtschaftlichkeitsgrenze zugunsten des Staatshaushalts. Der Unternehmerin oder dem Unternehmer solle lediglich ein angemessener Gewinn verbleiben. Der Gesetzgeber verlangt somit auch nicht die Gewährleistung eines "wirtschaftlichen" Betriebes, sondern eines "wirtschaftlich einwandfreien" Betriebes. Aus alledem folgt, dass eine bestimmte Renditeerwartung nicht abgeleitet werden kann.

Abgesehen davon errechnet sich auch auf der Basis des Ertragswertverfahrens für den Planungszeitraum von 2024 bis 2039 ein Nettobarwert von 2,6 Millionen Euro. Demnach ist die Planung auch nach den Annahmen von M. wirtschaftlich.

(2) M. sieht allerdings "offensichtliche bzw. sehr wahrscheinliche" Berechnungsfehler bei der Verrechnung der Umsatzsteuer, dem Personalaufwand, den Mietaufwendungen und dem Werbe- und Kommunikationsaufwand. Bei Korrektur dieser von M. angenommenen Berechnungsfehler ergibt sich nach den Berechnungen von M. für den gesamten Planungszeitraum ein negativer Nettobarwert von -33,3 Millionen Euro.

Diese Berechnungsfehler liegen aber nicht vor.

M. geht davon aus, dass der Umfang der von der Beigeladenen angesetzten anrechenbaren und abziehbaren Vorsteuer in der Gewinn- und Verlustrechnung nicht nachvollziehbar sei. Vielmehr erscheine es unter naheliegenden Annahmen hoch wahrscheinlich, dass diesbezüglich ein wesentlicher Berechnungsfehler vorliege, der zur Folge habe, dass in der Planung zu wenig Spielbankabgabe ausgewiesen werde. M. meint, dass die von der Beigeladenen ausgewiesene Vorsteuer in Höhe von 0,75 Millionen Euro angesichts der Investitionsausgaben von über 100 Millionen Euro zu gering erscheine. Tatsächlich müsse die Vorsteuer höher sein mit der Folge, dass sich die Spielbankabgabe erhöhe und der Gewinn der Beigeladenen derart reduziere, dass der Nettobarwert unter 0 liege. Dies trifft aber nicht zu. Die Gewinn- und Verlustrechnung der Beigeladenen enthält für jedes Jahr Vorsteuerbeträge. Diese sind zwar gering. Die Beigeladene hat hierzu jedoch nachvollziehbar erläutert, dass nur geringe Vorsteuern zu berücksichtigen sind, weil beim Erwerb von Gegenständen für ein Unternehmen im EU-Ausland das Reverse-Charge-Verfahren zur Anwendung kommt. Dabei hat der Erwerber, hier die Beigeladende als Spielbankunternehmen, den Erwerb von Gegenständen von einem Unternehmer in einem anderen Mitgliedstaat der EU nach § 1a Abs. 1 Nr. 3 des Umsatzsteuergesetzes (UStG) zu versteuern. Dies ist die Voraussetzung dafür, dass der liefernde Unternehmer in dem anderen Mitgliedstaat die Lieferung steuerfrei erbringt. Der im Inland ansässige Unternehmer kann die von ihm geschuldete Erwerbssteuer nach § 15 Abs. 1 Nr. 3 UStG als Vorsteuer abziehen. Hierdurch wird die Neutralität von Umsätzen in der sog. Unternehmerkette wiederhergestellt. Die Beigeladene als empfangende Unternehmerin ist damit im Ergebnis wirtschaftlich nicht mit der Umsatzsteuer bzw. der Vorsteuer belastet, da sie zeitgleich die von ihr geschuldete Umsatzsteuer mit der in gleicher Höhe anfallenden Vorsteuer ausgleicht. Es ist demnach korrekt, die Investition ohne Umsatzsteuer in der Planung zu berücksichtigen.

Die Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, ganze Spielbanken aus dem EU-Ausland zu beziehen, da hierdurch die Belastung mit Vorsteuer entfällt. Dass dies unüblich oder fernliegend sei, hat auch die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht mehr behauptet. Die Angaben zur Vorsteuer im Wirtschafts- und Finanzplan der Beigeladenen sind somit im Hinblick darauf, dass durch das Reverse-Charge-Verfahren erhebliche Auswirkungen bei der Umsatzsteuerzahllast eintreten, nachvollziehbar.

Es ist M. zwar darin zuzustimmen, dass die Beigeladene in ihren Planungen den Tronc irrtümlich der Umsatzsteuer unterworfen hat. Dies ist aber im Ergebnis unschädlich, weil es sich nicht auf die Wirtschaftlichkeitsberechnung auswirkt. Der Tronc unterliegt grundsätzlich nicht der Umsatzsteuer. Die Beigeladene hat den Tronc bei der Umsatzsteuer angesetzt, sodass die Umsatzsteuer zu hoch angesetzt ist. Eigentlich wäre die Umsatzsteuer niedriger anzusetzen mit der Folge, dass sich die Spielbankabgabe entsprechend erhöht, da nach § 4 Abs. 9 Satz 1 NSpielbG die Spielbankabgabe in gleichem Maße steigt, in dem sich die Umsatzsteuerzahllast verringert. Für die Beigeladene als Spielbankunternehmerin ist letztlich unerheblich, ob sie die von M. errechneten 19,5 Millionen Euro als Umsatzsteuer oder als Spielbankabgabe zahlt. In beiden Fällen ist der Betrag im Gesamtaufwand enthalten.

Hinsichtlich der Berechnungen zum Personalaufwand der Beigeladenen kommt M. zum Ergebnis, dass die im Wirtschafts- und Finanzplan der Beigeladenen getätigten Zusagen entweder nicht eingehalten werden oder der Wirtschafts- und Finanzplan als nicht wirtschaftlich einzustufen ist. Die Kammer teilt diese Auffassung nicht.

M. errechnet, dass sich unter Beibehaltung des Gehaltsniveaus der Klägerin und 179 zusätzlichen Vollzeitkräften ein realistischer Personalaufwand errechne, der vor Steuer- und Diskontierungseffekten bei 43,1 Millionen Euro und damit deutlich über dem im Wirtschafts- und Finanzplan der Beigeladenen angegebenen Personalaufwand liege. Dabei geht M. aber von den Gehaltszahlungen des aktuellen Tarifvertrags der Klägerin aus, der zum Zeitpunkt der Erstellung des Wirtschafts- und Finanzplans noch gar nicht abgeschlossen worden war und den die Beigeladene zudem nicht kennen konnte. Die Beigeladene konnte sich bei ihrer Planung nur an älteren Tarifverträgen der Klägerin und branchenüblichen Gehältern, die sie an anderen Standorten zahlt, orientieren. Es ist völlig offen, ob und wenn ja, wie viele Mitarbeitende der Klägerin die Beigeladene übernimmt. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Beigeladene in ihrer Kalkulation der Personalkosten nicht die Personalkosten, die sich nach aktuellem Tarifvertrag der Klägerin errechnen, zugrunde gelegt hat. Entscheidend ist, dass sie branchenübliche Gehälter herangezogen hat, mit denen sie auch Personal gewinnen kann. Dass dies nicht der Fall ist, behauptet auch die Klägerin nicht.

Die Stellungnahme von M. belegt somit nicht, dass ein realistischer Personalaufwand bei der Beigeladenen erheblich über dem im Wirtschafts- und Finanzplan angegebenen Aufwand liegen müsste. Soweit M. und die Klägerin der Beigeladenen vorwerfen, sie würde sich nicht an ihre Zusage halten, das Gehaltsniveau der Klägerin beizubehalten, ist es für die Frage der Wirtschaftlichkeit des Betriebs schon unerheblich, ob die Klägerin so eine Zusage getroffen hat. Entscheidend ist, dass die Beigeladene im Wirtschaft- und Finanzplan bei den Personalkosten einen realistischen Aufwand zugrunde gelegt hat, was wie dargelegt der Fall ist. Abgesehen davon wollte sich die Beigeladene tatsächlich am Gehaltsniveau der Klägerin orientieren. Wie ausgeführt lagen der Beigeladenen die entsprechenden Verträge der Klägerin allerdings zum Zeitpunkt der Erstellung des Wirtschafts- und Finanzplans nicht vor. Darüber hinaus hat die Klägerin die Gehälter auch erst nach Planerstellung angehoben.

Soweit M. weiter bemängelt, dass die Beigeladene bei den Mietaufwendungen über den gesamten Planungszeitraum von 15 Jahren keine Inflation unterstellt und keinerlei Mietanpassung prognostiziert habe, hat die Beigeladene hierzu schriftlich und vertiefend in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass Mietpreise und die Vereinbarung von Staffel- und Indexmieten Verhandlungssache seien, sodass bei den Mietaufwendungen nicht zwangsläufig inflationsbedingte Steigerungen zu berücksichtigen seien. Vielmehr sei es auch möglich, einen auf 15 Jahre festgelegten, dafür aber zu Beginn oberhalb des Mietdurchschnitts liegenden Mietzins zu vereinbaren. Angaben der Beigeladenen zufolge liegen entsprechende Absichtserklärungen für die Standorte Wolfsburg, Braunschweig, Seevetal und Bad Zwischenahn bereits vor. Zudem hat die Beigeladene erklärt, auf geeignete konzerneigene Immobilien zurückgreifen zu können, sodass insoweit keine Mietzahlungen zu berücksichtigen wären.

Auch soweit M. einen Planungsfehler darin sieht, dass der Werbungs- und Kommunikationsaufwand nicht oder jedenfalls signifikant unterhalb der Referenz-Rate von 2,0 % p.a. inflationiert sei, sodass tatsächlich Mehrkosten in Höhe von 7,5 Millionen Euro zu erwarten seien, hat die Beigeladene nachvollziehbar erläutert, dass der Ansatz für Werbe- und Kommunikationsaufwand nicht laufend inflationiert werden müsse, weil der Aufwand für allgemein bekannte Spielbanken zurückgefahren werden könne. Die Beigeladene plant, für die Bewerbung bereits etablierter Spielbanken auf breit gestreute Medien zu verzichten.

Selbst wenn die von M. zusätzlich berechneten Kosten für Personalaufwand und Vorsteuer richtig wären, wäre der Betrieb der Beigeladenen bei der von der Beigeladenen durchgeführten Unternehmensplanung bestehend aus Bilanz und Gewinn- und Verlustrechnung gleichwohl wirtschaftlich einwandfrei. Die Jahresüberschüsse und -fehlbeträge summierten sich über die Zulassungsdauer immer noch auf +90,2 Millionen Euro bzw. auf einen Gewinn nach Steuern von 44,7 Millionen Euro.

Im Übrigen hätte die Beigeladene noch ein erhebliches Einsparpotential insbesondere im Bereich der Personalkosten. Die Planung der Beigeladenen sieht vor, Tischspiel in allen zehn Spielbanken anzubieten. Um im Spielbankkonzept die Höchstpunktzahl zu erreichen, muss jedoch nur in fünf Spielbanken Tischspiel angeboten werden. Die Beigeladene könnte somit gerade im Bereich des personalintensiven Tischspiels Einschränkungen vornehmen und dadurch Einsparungen erzielen.

bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin gewährleistet die Beigeladene auch einen Betrieb, der an den in § 1 Satz 2 NSpielbG genannten Zielen ausgerichtet ist.

Insbesondere begründet die von der Beigeladenen prognostizierte Steigerung der Besucherzahlen keine Zweifel an der Gewährleistung eines ordnungsgemäßen, an den Zielen des § 1 Satz 2 NSpielbG bzw. § 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 4 GlüStV ausgerichteten Spielbetriebs (§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NSpielbG). Bei den Zielen des GlüStV, zu denen der Kanalisierungsauftrag und die Gewährleistung sicheren und legalen Spiels zählt, geht es gerade darum, die Nachfrage über ein hinreichend attraktives (Gegen-) Angebot aus dem unreglementierten Markt in die kontrollierten und legalen Bahnen zu lenken. Insofern kann auch eine moderate und kontrollierte Ausweitung des Spielangebotes, mit der den Spielern ein Anreiz geboten wird, auf legale und kontrollierte Spielangebote zu wechseln, mit dem Ziel der Spielsuchtbekämpfung vereinbar sein (vgl. Dietlein, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2022, § 1 GlüStV, Rn. 13).

Vorliegend sind die Steigerungen der Besucherzahlen durch den bestehenden Kanalisierungsbedarf gedeckt. Aufgrund der Entwicklungen im Spielhallenbereich und vor dem Hintergrund, dass es auch nach dem Vorbringen der Klägerin einen großen Markt an illegal betriebenen Spielautomaten gibt, ist von einem hohen Kanalisierungsbedarf auszugehen. Die von der Beigeladenen angestrebte Kanalisierung der spielaffinen Bevölkerung durch ein größeres Tischspielangebot, längere Öffnungszeiten, einen attraktiveren Automatenmix und eine günstigere Aufteilung der Standorte ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden. Dass gegebenenfalls auch bislang noch nicht spielaffine Besucherinnen und Besucher durch die Maßnahmen der Beigeladenen angezogen werden, ist hinzunehmen.

Nach alledem ist davon auszugehen, dass die Beigeladene einen ordnungsgemäßen und wirtschaftlich einwandfreien Betrieb führen wird, der an den Zielen des § 1 Satz 2 NSpielbG ausgerichtet ist.

b) Ob auch die Klägerin die in § 2 Abs. 2 NSpielbG geregelten Zulassungsvoraussetzungen erfüllt, kann die Kammer offen lassen. Denn selbst wenn man zugunsten der Klägerin unterstellt, dass sie die Zulassungsvoraussetzungen nach § 2 Abs. 2 NSpielbG erfüllt, ist die vom Beklagten auf der "zweiten Stufe" des Zulassungsverfahrens getroffene Auswahlentscheidung nach § 3 Abs. 8 NSpielbG rechtlich nicht zu beanstanden.

Bei der rechtlichen Beurteilung der vom Beklagten getroffenen Auswahlentscheidung ist von folgenden Maßstäben auszugehen:

Zuständig für die Erteilung der Spielbankzulassung und damit auch für die hier zu treffende Auswahlentscheidung nach § 3 Abs. 8 NSpielbG ist nach § 2 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG der Beklagte. Dieser muss selbst eine eigenverantwortliche Entscheidung treffen und darf die Entscheidung keinem Dritten überlassen.

Grundlage der Auswahlentscheidung dürfen sodann nach § 3 Abs. 8 NSpielbG ausschließlich die von der Klägerin und der Beigeladenen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 6 bis 12 NSpielbG eingereichten Konzepte sein. Umstände, die sich nicht aus diesen Konzepten ergeben, müssen bei der Beurteilung daher unberücksichtigt bleiben. Insbesondere dürfen Umstände, die Gegenstand der Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen nach § 2 Abs. 2 NSpielbG waren, aber nicht in die Konzepte nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 6 bis 12 NSpielbG eingeflossen sind, nicht bei der Beurteilung nach § 3 Abs. 8 NSpielbG berücksichtigt werden.

Im Übrigen steht dem Beklagten bei der Entscheidung, wer auf dieser Grundlage die in § 1 Satz 2 NSpielbG genannten Ziele am besten erreicht, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Ist der Behörde ein Beurteilungsspielraum eingeräumt, ist die gerichtliche Prüfung darauf beschränkt, ob die zuständige Stelle von einem unvollständigen oder unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, ob sie den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie allgemeingültige Wertungsmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (BVerwG, Urteil vom 10.10.2024 - 2 C 21.23 -, bei juris Rn. 19, m. w. N.). Die Grenzen des Beurteilungsspielraums sind dabei insbesondere bei einer Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG in Gestalt des Willkürverbots in rechtswidriger Weise überschritten, sei es, weil es sich bei willkürlichen um sachfremde und damit unzulässige Erwägungen handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.1.2018 - 5 C 18.16 -, bei juris Rn. 21 und 32 f.), oder sei es, weil das Willkürverbot zu den allgemeingültigen Wertungsmaßstäben gehört, gegen die nicht verstoßen werden darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.8.2016 - 6 C 50.15 -, juris Rn. 24).

Als einschlägige Verfahrensvorschrift kommt hier nur § 3 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG in Betracht, wonach die Spielbankzulassung u. a. in einem transparenten und diskriminierungsfreien Verwaltungsverfahren zu erteilen ist. Hieraus folgt, dass auch die Auswahlentscheidung nach § 3 Abs. 8 NSpielbG rechtswidrig wäre, wenn das ihr vorausgegangene Verwaltungsverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG durchgeführt worden wäre. Dies ist hier aber nicht der Fall.

Die Anforderung, dass das Verwaltungsverfahren transparent und diskriminierungsfrei erfolgen muss, bedeutet in erster Linie, dass die maßgeblichen Auswahlkriterien und ihre Gewichtung zum einen vorab festgelegt und allen potenziellen Antragstellerinnen und Antragstellern gleichermaßen vollständig und richtig mitzuteilen sind sowie zum anderen die festgelegten und mitgeteilten Auswahlkriterien und ihre Gewichtung bei der Auswahlentscheidung in gleicher Weise auf alle Antragstellerinnen und Antragsteller angewendet werden müssen, was insbesondere durch die Erstellung einer Wertungsmatrix zu gewährleisten ist (vgl. dazu die Begründung des Gesetzentwurfs zu § 3 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG, Landtagsdrucksache 18/10075, S. 28, sowie den diesbezüglichen Schriftlichen Bericht, Landtagsdrucksache 18/11248, S. 7 f., m. w. N.). Dass die maßgeblichen Auswahlkriterien und ihre Gewichtung vom Beklagten vorab festgelegt und sowohl der Klägerin als auch der Beigeladenen vollständig und richtig mitgeteilt worden sind, wird von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogen, und auch sonst sind insoweit keine Rechtsfehler erkennbar. Streitig ist jedoch, ob diese Auswahlkriterien und ihre Gewichtung von dem Beklagten in gleicher Weise auf die Klägerin wie auf die Beigeladene angewendet worden sind. Insoweit ist wiederum nicht umstritten, dass der Beklagte eine Wertungsmatrix erstellt hat, in der er das Maß der Erfüllung der einzelnen Auswahlkriterien durch die Klägerin einerseits und die Beigeladene andererseits gegenübergestellt und entsprechend der vorab festgelegten und mitgeteilten Gewichtung bewertet hat. Streitig ist allein, ob die Bewertung, inwieweit die Klägerin und die Beigeladene die jeweiligen Auswahlkriterien erfüllt haben, durch den Beklagten transparent und diskriminierungsfrei erfolgt ist.

Dies ist nach Auffassung der Kammer der Fall. Die Kammer vermag nicht zu erkennen, dass die Auswahlentscheidung des Beklagten an durchgreifenden Rechtsfehlern leidet.

Der Beklagte hat das Eignungsverfahren und den Konzeptwettbewerb nicht unzulässig vermengt (vgl. unter aa). Das Vorbringen der Klägerin, der Verwaltungsvorgang sei nach wie vor unvollständig (bb), der Beklagte habe bei der Beigeladenen gleichheitswidrig eine Seitenzahlüberschreitung oder abweichende Schriftgrößen zugelassen (cc), die Bewertung der eingereichten Konzepte sei intransparent (dd), der Beklagte habe keine eigenverantwortliche Auswahlentscheidung getroffen (ee), auf inhaltliche Begründungselemente verzichtet (ff) und keine "absolute" Bewertung der konkurrierenden Konzepte vorgenommen (gg), trifft nicht zu. Schließlich ist die Bewertung der Konzeptbestandteile im Wesentlichen nicht zu beanstanden. Lediglich bei der Bewertung des Spielbankenkonzepts konnte das Gericht einen Beurteilungsfehler erkennen. Ob auch bei der Bewertung des Werbekonzepts ein Beurteilungsfehler vorliegt, konnte das Gericht offenlassen. Denn auch wenn man hier einen weiteren Fehler annehmen wollte, führten die dann zwei Bewertungsfehler nicht zu einem anderen Ergebnis in der Gesamtbewertung der Konzepte. Auch dann hätte die Beigeladene noch mehr Punkte erreicht als die Klägerin und wäre auszuwählen gewesen (hierzu unter hh).

aa) Der Beklagte hat das Eignungsverfahren und den Konzeptwettbewerb nicht unzulässig vermengt. Die Klägerin ist der Auffassung, das eigentliche Auswahlverfahren - hier: der Konzeptwettbewerb nach § 3 Abs. 8 NSpielbG - müsse dem Eignungsverfahren zeitlich nachgelagert sein, um den besonderen verwaltungsgerichtlichen Anforderungen in sog. Auswahl- und Verteilungsverfahren zu genügen. Eine Entscheidung im Konzeptwettbewerb habe aber für den Beklagten schon zu einem Zeitpunkt festgestanden, in dem er noch durchgreifende Zweifel an der Eignung und Zuverlässigkeit der Beigeladenen gehabt habe. Die Kammer folgt dieser Auffassung nicht. Dem Niedersächsischen Spielbankengesetz kann ein Trennungsgebot zwischen Eignungsprüfung und Konzeptwettbewerb nur in inhaltlicher, aber nicht in zeitlicher oder personeller Hinsicht entnommen werden.

Aus § 3 Abs. 8 NSpielbG folgt nicht, dass im Spielbankzulassungsverfahren die Prüfung der fachlichen Eignung und persönlichen Zuverlässigkeit in jeder Hinsicht vom Konzeptwettbewerb zu trennen ist. Nach dieser Vorschrift ist die Auswahl unter mehreren Antragstellerinnen und Antragstellern, die nach § 2 Abs. 2 NSpielbG fachlich geeignet und persönlich zuverlässig sind, danach zu treffen, wer ausweislich der nach § 3 Abs. 2 Nrn. 6 bis 12 NSpielbG eingereichten Konzepte die in § 1 Satz 2 NSpielbG genannten Ziele am besten erreicht. Hieraus folgt lediglich, dass jemand den Konzeptwettbewerb überhaupt nur dann gewinnen kann, wenn er auch fachlich geeignet und persönlich zuverlässig ist. Eine zwingende zeitliche Prüfungsabfolge kann der Vorschrift aber nicht entnommen werden, sodass die Spielbankaufsicht die Eignungsprüfung und die Konzeptbewertung parallel durchführen kann (vgl. hierzu beim einstufigen offenen vergaberechtlichem Verfahren § 42 Abs. 3 der Vergabeverordnung). Es kann zwar aus Effektivitätsgründen sinnvoller sein, erst die Eignungsprüfung abzuwarten, um dann nur die Konzepte der geeigneten Bewerber prüfen zu müssen. Andererseits kann eine Eignungsprüfung beispielsweise aufgrund erforderlich werdender Nachfragen mehr Zeit in Anspruch nehmen, sodass es auch sinnvoll sein kann, die Prüfung der Konzepte schon zu beginnen, um nicht unnötig viel Zeit zu verlieren. So war es hier. Der Beklagte hatte zunächst mit der Eignungsprüfung begonnen, die aber aufgrund der oben erörterten Nachfragen bzw. Nachbesserungsverlangen nicht zeitnah abgeschlossen werden konnte. Im Hinblick auf den bevorstehenden Ablauf der bislang der Klägerin erteilten Spielbankzulassung hat der Beklagte bereits vor Abschluss der Eignungsprüfung begonnen, die Konzepte (parallel) zu prüfen, um Verzögerungen zu vermeiden.

Sichergestellt werden soll nur, dass nicht Eignungskriterien mit den einzelnen Konzepten inhaltlich vermengt werden, um ein diskriminierungsfreies Verfahren sicherzustellen. Denn die einzureichenden Konzepte sind strikt auf Seitenzahlen und Schriftgrößen begrenzt, weshalb im Konzeptwettbewerb diese Konzepte gesondert geprüft werden sollen, ohne dass etwa der die Eignungsprüfung betreffende Finanz- und Wirtschaftsplan ergänzend herangezogen wird. So soll vermieden werden, dass ein Bewerber zum Beispiel breite Ausführungen im Wirtschafts- und Finanzplan zu einem oder mehreren Konzepten macht, die im Hinblick auf die Seitenzahlbegrenzung in den einzelnen Konzepten nicht mehr gemacht werden konnten.

Etwas anderes folgt nicht aus der von der Klägerin zitierten Entscheidung des VGH Kassel (Beschluss vom 16.10.2015 - 8 B 1028/15 -, juris Rn. 52) zu einem zweistufigen Konzessionsvergabeverfahren zur Veranstaltung von Sportwetten. Soweit die Klägerin hieraus den Schluss zieht, dass die Verfahrensstufung nicht nur inhaltliche, sondern auch zeitliche Anforderungen an die Durchführung des Zulassungsverfahrens stellt, und meint, der Konzeptwettbewerb müsse dem Eignungsverfahren zeitlich nachgelagert sein, um den besonderen verwaltungsgerichtlichen Anforderungen in sog. Auswahl- und Verteilungsverfahren zu genügen, übersieht sie, dass die Entscheidung des VGH Kassel ein echtes zweistufiges Konzessionsverfahren zum Gegenstand hatte, bei dem zunächst ein Teilnahmewettbewerb durchgeführt wurde. In einem solchen Verfahren reichen die Bewerber zunächst lediglich Antragsunterlagen für die Eignungsprüfung ein. Nur die geeigneten Bewerber werden anschließend zur Abgabe eines Antrags aufgefordert, den sie erst dann erstmals einreichen. Ein solch zweistufiges Verfahren, das vergleichbar mit einem offenen Verfahren im Vergaberecht wäre, sieht das Niedersächsische Spielbankengesetz gerade nicht vor.

Der Beklagte hat die Eignungsprüfung und die Konzeptbewertung inhaltlich grundsätzlich klar getrennt. Soweit ihm dies in einem Fall (bei den Angaben zu den Standorten der Spielbanken) nicht gelungen ist, führt dies zwar zu einem Beurteilungsfehler im Konzeptwettbewerb, der jedoch auf das Gesamtergebnis des Konzeptwettbewerbs keine Auswirkungen hat (siehe unten unter hh).

Der Beklagte hat die Eignungsprüfung und die Konzeptbewertung insbesondere nicht bei der Nachforderung von Angaben zur BSE-Steigerung vermengt. Soweit die Klägerin vorträgt, das Nachbesserungsschreiben der Beigeladenen vom 4. September 2023 betreffe nicht nur die im Rahmen der Eignung zu prüfende finanzielle Leistungsfähigkeit, sondern zugleich die wertungsrelevanten Konzepte der Beigeladenen, vor allem das Sozial- und das Personalkonzept, ist dem nicht zuzustimmen. Der Beigeladenen wurde im Rahmen der Aufklärung bei der Eignungsprüfung gerade keine Möglichkeit der Nachbesserung der wertungsrelevanten Konzepte eröffnet. Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass die Ausführungen der Beigeladenen vom 4. September 2023 zu den BSE-Steigerungen mittelbar auch Ausführungen zu den wertungsrelevanten Konzepten enthielten, hat der Beklagte diese Ausführungen jedenfalls bei der Wertung der Konzepte nicht berücksichtigt. Der Beklagte hat die Bewertung der Konzepte ausschließlich anhand der mit dem Antrag eingereichten Konzepte vorgenommen. Dies hat der zuständige Referent in der mündlichen Verhandlung erklärt und folgt auch aus der Begründung in den Bewertungstabellen, die ausschließlich die Konzepte und an keiner Stelle die ergänzende Stellungnahme der Beigeladenen vom 4. September 2023 aufgreift. Die Stellungnahme der Beigeladenen vom 4. September 2023 hat ihr somit jedenfalls keinen Vorteil im Rahmen der Konzeptbewertung verschafft.

bb) Es ist zwar richtig, dass nicht nur das Ergebnis - also die der Beigeladenen erteilte Spielbankzulassung - uneingeschränkt transparent sein muss, sondern auch das Spielbankzulassungsverfahren, also die Art und Weise des Zustandekommens. Hierzu zählt die Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns. Die von dem Beklagten getroffene Auswahlentscheidung muss nachvollziehbar und transparent sein und dies muss in den Akten der Verwaltung auch vollständig und beweiskräftig dokumentiert sein (vgl. Nr. 2.1 Sätze 1 und 2 der Aktenordnung und des Aktenplans für die niedersächsische Landesverwaltung - Nds. AktO -). Dies setzt voraus, dass die Verwaltungsvorgänge, die die für das Verfahren und dessen Ergebnis maßgeblichen Sachverhalte und behördlichen Erwägungen dokumentieren, dem Gericht zur Verfügung stehen müssen, soweit sie für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der behördlichen Entscheidung und der geltend gemachten Rechtsverletzung von Bedeutung sein könnten, und dass sich daraus die Transparenz des Verfahrens hinreichend ergibt. So liegt es hier.

Es ist nicht ersichtlich, dass die Verwaltungsvorgänge nach wie vor unvollständig sind. Zu den Verwaltungsvorgängen, die nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO dem Gericht vorzulegen sind, gehören alle Unterlagen, deren Inhalt der umfassenden Sachaufklärung durch das Gericht und der Gewinnung von Grundlagen für die Führung des anhängigen Prozesses dienlich sein kann (BVerwG, Beschluss vom 4.1.2005 - 6 B 59.04 -, juris Rn. 8 m.w.N.). Zwar hatte der Beklagte zunächst nur geschwärzte, nach Freigabeerklärung durch die Beigeladene aber im Wesentlichen ungeschwärzte Verwaltungsvorgänge vorgelegt, die den Ausschreibungsvorgang, die Antragsunterlagen und die Konzeptbewertungen enthielten. Lediglich der umfassende E-Mail-Verkehr zwischen dem koordinierenden Referenten des Beklagten und seinen Mitarbeitenden und der Prozessbevollmächtigten sowie die Entwurfsfassungen zu den Konzeptbewertungen sind erst nach Verfügung des Gerichts vom 2. Dezember 2024 vorgelegt worden. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Vorgang nach Vorlage des umfassenden E-Mail-Verkehrs, der die Vorgehensweise beim Konzeptwettbewerb dokumentiert, weiterhin unvollständig ist. Unerheblich ist, dass die Akten zunächst unvollständig waren. Eine mangelhafte Aktenführung der Behörde im Verwaltungsverfahren oder eine schleppende Aktenvorlage kann - wie hier geschehen - durch eine Maßnahme des Gerichts im Rahmen der Amtsermittlung im gerichtlichen Verfahren kompensiert werden (BVerwG, Urteil vom 26.1.2022 - 6 A 7.19 -, juris Rn. 42 m.w.N.). Hierdurch wird den auch hier zu stellenden Anforderungen eines effektiven Rechtsschutzes i.S.v. Art. 19 Abs. 4 GG hinreichend Rechnung getragen.

Soweit die Klägerin auf eine fehlende Dokumentation eines Besuchs von Mitarbeitenden des Beklagten in einer Spielbank der Beigeladenen in R. am 21. September 2022 verweist, fand dieser Besuch vor Beginn des Ausschreibungsverfahrens statt und hat keinen erkennbaren Einfluss auf das streitgegenständliche Auswahlverfahren gehabt. Es ist deshalb nicht ersichtlich, weshalb er in dem hier vorliegenden Verfahren dokumentiert sein sollte.

Der Vorgang ist auch nicht deshalb unvollständig oder intransparent, weil Vermerke über Inhalte von Videokonferenzen fehlen. Hierzu haben der zuständige Referatsleiter und Referent erklärt, dass nicht jeder Arbeitsschritt dokumentiert werde. Dies ist auch nicht erforderlich, zumal sich aus dem vor und nach den Videokonferenzen erfolgten Schriftverkehr der wesentliche Inhalt der Besprechungen ergibt. Gleiches gilt für eine Dokumentation zum Austausch mit der zuständigen Referats- bzw. Abteilungsleitung. Es ist weder üblich noch praktikabel noch erforderlich, jeden Arbeitsschritt zu dokumentieren. Erforderlich ist lediglich, dass wesentliche Besprechungen und Entscheidungen dokumentiert werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.10.2011 - 4 A 4001.10 -, juris Rn. 41). Dass hier durch Verzicht auf die Fertigung von Vermerken jeder einzelnen Besprechung wesentliche Informationen vorenthalten worden sein könnten, zeigt die Klägerin nicht auf.

Unerheblich ist schließlich, dass der vollständige Vorgang erst sehr spät im gerichtlichen Verfahren vollständig vorgelegt worden ist. Das mag zwar das gerichtliche Verfahren verzögert haben, hat aber keinen Einfluss auf die Beurteilung der Frage, ob das Auswahlverfahren transparent und diskriminierungsfrei durchgeführt worden ist. Entscheidend ist, dass dem Gericht und den Beteiligten zum Zeitpunkt der Entscheidung alle entscheidungserheblichen Verwaltungsvorgänge vorgelegen haben und somit die Prüfung, ob das Auswahlverfahren transparent und diskriminierungsfrei durchgeführt worden ist, möglich war.

cc) Es trifft nicht zu, dass der Beklagte bei der Beigeladenen gleichheitswidrig eine Seitenzahlüberschreitung oder abweichende Schriftgrößen zugelassen hat. Der Behauptung der Klägerin, die Konzepte der Beigeladenen überschritten ausnahmslos die vorgegebenen Seitenzahlen, ist nicht zuzustimmen. Alle Seitenzahlbegrenzungen sind von der Beigeladenen eingehalten worden. Soweit die Klägerin meint, die Beigeladene habe durch die ergänzende Stellungnahme vom 4. September 2023 die Möglichkeit gehabt, 13 zusätzliche Seiten einzureichen, übersieht die Klägerin, dass diese ergänzende Stellungnahme nur der Eignungsprüfung diente und bei den Konzeptbewertungen nicht berücksichtigt worden ist. Unzutreffend ist auch die Behauptung der Klägerin, Mindestschriftgrößenunterschreitungen der Beigeladenen seien nicht geahndet worden. Im Abschlussvermerk vom 23. Oktober 2023 führt der Beklagte aus, wie bei Schriftgrößenunterschreitungen vorgegangen worden ist. Daraus ergibt sich, dass der Beklagte bei beiden Antragstellerinnen dieselben Maßstäbe angelegt hat. Beide Antragstellerinnen haben in ihren Konzepten Grafiken, Bilder und Tabellen verwendet, deren Textteile die geforderte Mindestschriftgröße und die geforderten Mindestabstände erkennbar unterschritten. Um diese Elemente nicht weitestgehend unberücksichtigt zu lassen, wurden bei Grafiken und Tabellen nur solche Textstellen nicht berücksichtigt, die auf dem Papierausdruck mit bloßem Auge nicht oder kaum noch lesbar waren. Die Klägerin war hiervon nicht betroffen. Nur bei der Beigeladenen wurden Elemente nicht berücksichtigt.

dd) Die Klägerin macht geltend, dass zahlreiche der vorgelegten E-Mails zeigten, dass die Bewertung der Konzepte ohne jede Struktur und Methodik erfolgt sei und sich damit weit von den rechtlichen Vorgaben entfernt habe. Vorab festgelegte Zuständigkeiten der durch ein Gremium getroffenen Entscheidung existierten ebenso wenig wie ein einheitlich zu beachtendes Bewertungsverfahren. An den Bewertungen hätten ohne ersichtlichen Grund, ohne Festlegung von Verantwortungsebenen und ohne Rücksicht auf methodische Vorgaben eine Vielzahl unterschiedlicher Personen teilgenommen, die jeweils um ihre Meinung gefragt worden seien. Dies trifft nicht zu.

Aus dem E-Mail-Verkehr und den Vermerken, insbesondere dem Auswahlvermerk des zuständigen Referenten vom 23. Oktober 2023, lässt sich klar erkennen, dass der zuständige Referent und der Referatsleiter verantwortlich für die Auswahlentscheidung waren. Hier hat gerade keine Jury entschieden. Vielmehr hatte der Referent zur Unterstützung einige fachkundige Sachbearbeiter der Spielbankaufsicht, die ihm zugearbeitet haben. Daneben war rechtlich beratend die Prozessbevollmächtigte des Beklagten tätig. Nicht zu beanstanden ist, dass auch Mitarbeitende der operativen Spielbankaufsicht eingebunden waren. Da die Klägerin bereits seit vielen Jahren Inhaberin der Spielbankzulassung ist, ist es nicht zu vermeiden, dass die Klägerin allen Mitarbeitenden des Beklagten bekannt ist und teilweise auch umgekehrt. Inwieweit allein daraus ein Interessenkonflikt, noch dazu zulasten der Klägerin, folgen soll, leuchtet nicht ein. Der Beklagte hat nachvollziehbar erläutert, dass die Beamten der operativen Spielbankaufsicht bewusst eingebunden worden sind, da sie insbesondere hinsichtlich der Kriterien des Sicherheits- und Personalkonzepts weitere Fachkenntnisse hätten.

ee) Auch belegt der E-Mail-Verkehr zwischen dem zuständigen Referenten und der Prozessbevollmächtigten nicht, dass der Beklagte keine eigenverantwortliche Auswahlentscheidung getroffen hat. Zwar trifft es zu, dass aus Art. 20 Abs. 2 GG herzuleiten ist, dass staatliches Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation bedarf. Dies führt aber nur dazu, dass die Vergabeentscheidung nicht an private Dienstleister abgegeben werden darf, aber keinesfalls dazu, dass eine Behörde keine Unterstützung Dritter beim Entscheidungsprozess in Anspruch nehmen und sich deren Wertung zu eigen machen darf (OLG Frankfurt, Beschluss vom 9.7.2010 - 11 Verg 5/10 -, juris Rn.77). Entscheidend ist, dass die Letztentscheidung beim Beklagten liegt. So war es hier. Der zuständige Referent hat gezielte Einzelfragen an die Prozessbevollmächtigte gerichtet. Zudem hat die Prozessbevollmächtigte die Bewertungen des Beklagten auf Stimmigkeit geprüft. Wie sich aus dem Abschlussvermerk vom 23. Oktober 2023 klar ergibt, hat jedoch der Beklagte die Letztverantwortung übernommen und gerade nicht die Verantwortung auf die Prozessbevollmächtigte übertragen.

ff) Ohne Erfolg macht die Klägerin weiter geltend, dass der Beklagte bewusst auf inhaltliche Begründungselemente verzichtet habe. Sie leitet aus der E-Mail-Korrespondenz ab, dass es dem Beklagten nie um eine möglichst richtige und nachvollziehbare Begründung der von ihm getroffenen Auswahlentscheidung, sondern allein darum gegangen sei, gerichtlich möglichst unangreifbar zu sein, und zitiert hierzu Passagen aus E-Mails. Das Gericht kann diesen Vorwurf nicht nachvollziehen. Zwar hat der Beklagte auch durch Verwendung bestimmter Formulierungen darauf geachtet, dass die Begründung seiner Entscheidung gerichtlich nicht angreifbar ist, was per se nicht unzulässig ist. Der E-Mail-Verkehr zeigt aber, dass es ihm in erster Linie darum ging, eine inhaltlich richtige und stimmige Begründung zu formulieren.

Die in den Bewertungstabellen enthaltenen Begründungen sind auch nicht nur formelhaft, sondern enthalten jeweils eine individuelle Beurteilung. Der Begründung kann entnommen werden, warum der jeweilige Konzeptbestandteil weniger als die Höchstpunktzahl erhält und aus welchen konkreten, auf den Inhalt des jeweiligen Konzepts bezogenen Erwägungen die jeweilige Bewertungsstufe erreicht wird. Eine Intransparenz ist nicht erkennbar.

gg) Schließlich trifft auch der Einwand der Klägerin, die Konzeptbewertungen seien entgegen der Festschreibung in der Informationsunterlage nicht "absolut", also unabhängig von dem Konzept der Mitbewerberin, vorgenommen worden, nicht zu. Entgegen dem Vortrag der Klägerin hat der Beklagte die Konzepte der Klägerin und der Beigeladenen nicht im Vergleich zueinander bewertet. Sie hat beide Konzepte jeweils unabhängig voneinander anhand der Vorgaben in der Informationsunterlage bewertet. Lediglich in Einzelfällen hat er die Bewertungen verglichen, um Unstimmigkeiten zu vermeiden. Damit hat er gerade sicherstellen wollen, dass nicht Gleiches ungleich bewertet wird oder umgekehrt.

hh) Auch die Bewertung der Konzeptbestandteile ist nur in einem Teilaspekt zu beanstanden.

Die Klägerin macht geltend, dass die Bewertungen der Konzeptbestandteile eine Vielzahl an Ermessens- und Beurteilungsfehlern offenbarten. Diese Auffassung kann von der Kammer ganz überwiegend nicht geteilt werden.

Nach § 3 Abs. 8 NSpielbG ist die Auswahl unter mehreren Antragstellerinnen und Antragstellern danach zu treffen, wer ausweislich der eingereichten Konzepte die in § 1 Satz 2 genannten Ziele am besten erreicht. Bei der Frage der bestmöglichen Zielerreichung im Hinblick auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages handelt es sich um die Prüfung unbestimmter Rechtsbegriffe, bei denen der zuständigen Behörde ein nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum zusteht. Wie bei Verfahrensfehlern im Prüfungsrecht führen auch Beurteilungsfehler im vorliegenden Konzeptbewertungsverfahren grundsätzlich gemäß § 46 VwVfG nur dann zur Aufhebung der Auswahlentscheidung, wenn sie wesentlich sind und ihr Einfluss auf das Ergebnis nicht ausgeschlossen werden kann (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 9.7.2007 - 2 ME 444/07 -, juris Rn. 3). Ist der Behörde ein Beurteilungsspielraum eingeräumt, ist - wie oben dargelegt - die gerichtliche Prüfung darauf beschränkt, ob die zuständige Stelle von einem unvollständigen oder unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, ob sie den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie allgemeingültige Wertungsmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Die Grenzen des Beurteilungsspielraums sind dabei insbesondere bei einer Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG in Gestalt des Willkürverbots in rechtswidriger Weise überschritten. Dies ist hier ganz überwiegend nicht der Fall. Vielmehr sind die von dem Beklagten bei der Auswahl unter der Klägerin und der Beigeladenen angestellten Erwägungen nach Überzeugung der Kammer nachvollziehbar und sachlich begründet.

Soweit das Gericht einen Beurteilungsfehler bei der Bewertung des Spielbankenkonzepts sieht, hat dieser keinen Einfluss auf die Gesamtbewertung. Auch wenn man einen weiteren Fehler bei der Bewertung des Werbekonzepts annehmen wollte, bleibt es immer noch bei einer höheren Gesamtbewertung der Konzepte der Beigeladenen.

Der Beklagte hat in unzulässiger Weise Angaben der Klägerin in ihrem Wirtschafts- und Finanzplan bei der Bewertung ihres Spielbankenkonzepts zu Lasten der Klägerin berücksichtigt. Mit E-Mail vom 5. Juli 2023 teilte ein Sachbearbeiter des Beklagten dem zuständigen Referenten mit, dass der Wirtschafts- und Finanzplan der Klägerin eine Verlegung des Standorts Norderney in das Gebiet 3 vorsehe. Ein Punktabzug im Spielbankenkonzept wurde sodann diskutiert und letztlich auch bejaht. Der Beklagte hat somit einen Fehler im Rahmen der Unterlagen zur Eignungsprüfung negativ bei der Bewertung der Konzepte berücksichtigt. Dies ist wie oben dargelegt eine unzulässige inhaltliche Vermengung beider Verfahrensstufen durch den Beklagten:

Im Spielbankenkonzept hatte die Klägerin angekreuzt, dass nach ihrer Planung höchstens zwei Spielbanken in einem Gebiet liegen. Die Maximalpunktzahl bei diesem Aspekt erhält nach den Informationsunterlagen nur, wer nicht mehr als zwei Spielbanken in einem Gebiet plant. Nach ihren Angaben im Spielbankenkonzept erreicht die Klägerin die volle Punktzahl. Da die Klägerin im Widerspruch zu ihren Angaben im Wirtschafts- und Finanzplan ausgeführt hat, sie verlege die Spielbank Norderney in das Gebiet 3 mit der Folge, dass dann drei Spielbanken in Gebiet 3 lägen, hat der Beklagte der Klägerin nicht die Maximalpunktzahl gegeben.

Hätte der Beklagte das Spielbankenkonzept tatsächlich - wie er es selbst für richtig hält und wie es nach den oben gemachten Ausführungen auch richtig ist - inhaltlich getrennt von den Unterlagen geprüft, welche die Klägerin zur Eignungsprüfung eingereicht hat, hätte die Klägerin hier die volle Punktzahl erhalten müssen.

Aber auch unter Zugrundelegung der Maximalpunktzahl bei diesem Aspekt des Spielbankenkonzepts hätte dies am Gesamtergebnis nichts geändert. Ein Beurteilungsfehler muss auch kausal dazu führen, dass die Klägerin insgesamt eine bessere Gesamtbewertung als die Beigeladene erreicht hätte. Hier besteht ein deutlicher Punkteabstand. Bei Berücksichtigung der vollen Punktzahl hätte die Klägerin in diesem Teilaspekt des Spielbankenkonzepts 100 Punkten erreicht, was bei der hier maßgeblichen Gewichtung von 3,5 einer Punktzahlung von 350 (statt vorher 332,5) entspricht. Dann hätte die Klägerin insgesamt 882,62 Punkte (gegenüber vorher 865,12 Punkte) und damit noch immer 57,45 Punkte weniger als die Beigeladene (940,07 Punkte) erreicht.

Auch wenn man einen weiteren Fehler bei der Bewertung des Werbekonzepts annehmen wollte, bliebe es immer noch bei einer höheren Gesamtbewertung der Konzepte der Beigeladenen.

Die Kammer kann offenlassen, ob die Bewertung eines Teilaspekts im Werbekonzept mit 0 Punkten fehlerhaft ist. Nach Auffassung der Klägerin ist es ermessens- bzw. beurteilungsfehlerhaft, dass der Beklagte ihr im Aspekt 3 ("Sollen Veranstaltungen in Spielbanken, die über die Veranstaltung genehmigter Glücksspiele hinausgehen und geeignet sind, neue Gäste anzulocken, stattfinden?") überhaupt keine Punkte gegeben hat. Sie habe hierzu in ihrem Werbekonzept ausdrücklich formuliert: "Veranstaltungen in den Spielbanken, die über die Veranstaltung genehmigter Glücksspiele hinausgehen, sind nicht vorgesehen." Dass der Beklagte hier zu dem Ergebnis gelange, das Konzept erhalte insoweit "keine verwertbaren Angaben", sei nicht nachvollziehbar.

Hier ist gut vertretbar anzunehmen, dass sich der Beklagte (noch) im Rahmen seines Beurteilungsspielraums bewegt, wenn er ausführt, diese Aussage sei nicht verwertbar, weil sie unverbindlich sei und keine Rückschlüsse zulasse, ob Veranstaltungen in Spielbanken, die über die Veranstaltung genehmigter Glücksspiele hinausgehen, in Zukunft stattfänden oder nicht. Denn die Klägerin schließt es gerade nicht aus, derartige Veranstaltungen später doch durchzuführen. Bei dieser Aussage handelt es sich auch nach Einschätzung der Kammer wegen des gewählten Wortlauts lediglich um eine Momentaufnahme ohne jegliche verbindliche Aussagekraft für die Zukunft. Die Klägerin hat hierzu auch im gerichtlichen Verfahren nicht klargestellt, dass sie auch in Zukunft keine derartigen Veranstaltungen plant. Im Übrigen soll die Klägerin nach Angaben des zuständigen Referenten des Beklagten in der mündlichen Verhandlung gegenwärtig Veranstaltungen, die über genehmigte Glücksspiele hinausgehen, anbieten.

Letztlich muss diese Frage aber nicht entschieden werden, da die Klägerin selbst bei unterstellter voller Punktzahl (statt 0) im dritten Teilaspekt des Werbekonzepts bei der vorgesehenen Gewichtung von 0,5 für das Werbekonzept eine Punktzahl für das gesamte Werbekonzept von 38,888 statt 22,2222 Punkten erreicht. Addiert man diese 16,66 zusätzlichen Punkte zu der oben nach Korrektur des Fehlers beim Spielbankenkonzepts erzielten Gesamtpunktzahl aller Konzepte von 882,62 Punkten, erreicht die Klägerin 899,28 Punkte und damit noch immer 40,79 Punkte weniger als die Beigeladene, die 940,07 Punkte erzielt hat. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass diese Berechnung nicht nur zugunsten der Klägerin unterstellt, dass beim Werbekonzept ein Beurteilungsfehler vorliegt, sondern auch zugunsten der Klägerin für den Teilaspekt Aspekt 3 ("Sollen Veranstaltungen in Spielbanken, die über die Veranstaltung genehmigter Glücksspiele hinausgehen und geeignet sind, neue Gäste anzulocken, stattfinden?") die volle Punktzahl annimmt, obwohl die Klägerin überhaupt keine Angaben gemacht hat, weil sie derartige Veranstaltungen eigenen Angaben zufolge (derzeit) nicht plant. Es ist fraglich, ob dieser Teilbereich bei fehlenden Angaben überhaupt mit einer vollen Punktzahl bewertet werden könnte oder dann nicht vielmehr gar keine Bewertung darauf entfallen dürfte und dafür die anderen beiden Teilbereiche mit einer höheren Gewichtung bewertet werden müssten. Dies wiederum führte dazu, dass die Klägerin "nur" 11,11 Punkte mehr für das Werbekonzept erreichen würde.

Die weiteren von der Klägerin vorgebrachten Beurteilungsfehler liegen nicht vor. Der Beklagte hat sich mit den jeweiligen Argumenten der Klägerin auseinandergesetzt und konnte alle geltend gemachten Fehler entkräften.

Beim Sicherheitskonzept sieht die Klägerin in drei Teilaspekten Fehler.

Beim Teilaspekt "Zutrittskontrolle für Gäste, die die Spielbank zwischenzeitlich verlassen haben", erhält die Klägerin 50 % der Punktzahl mit der Begründung, dass keine Angabe dazu gemacht werde, ob ein Gast eine Spielbank mit seiner Eintrittskarte aus einer anderen Spielbank über die Fastlane am selben Spieltag betreten könne und zudem keine automatische Abfrage der Störersperre beim (Wieder-) Eintritt über die Fastlane erfolge. Die Klägerin rügt, dass die Beigeladene aus nahezu identischen Gründen (keine automatische Abfrage bezüglich einer Störersperre, keine Angabe, ob ein Gast eine andere Spielbank mit Eintrittskarte über das Drehkreuz am selben Spieltag betreten könne) 75 % der Punkte erhalten habe und der Punkteunterschied von 25 % Punkten willkürlich sei.

Es liegen aber Gründe für die unterschiedliche Bewertung vor. Der Zutritt durch die Fastlane für an diesem Tage bereits registrierte Gäste erfolgt nach dem Konzept der Klägerin über einen automatisierten Abgleich mit biometrischen Daten. Einen zusätzlichen Abgleich über ein am Rezeptionsplatz eingeblendetes Ausweisfoto sieht das Konzept der Klägerin im Gegensatz zum Konzept der Beigeladenen nicht vor. Außerdem hat der Beklagte in der Bewertung des Konzepts der Beigeladenen die gute Darstellung und überwiegend klar strukturierte und logisch aufgebaute Vorgehensweise herausgestellt. Der Punkteunterschied von 25% ist somit nicht willkürlich.

Die Klägerin macht weiter geltend, bei der Bewertung des Teilaspekts "umgehende Reaktion auf Störungen und sonstige Sicherheitsmeldungen" habe der Beklagte der Klägerin 25 % der Punkte abgezogen, weil Angaben dazu fehlten, "wie oder durch wen" die Schichtleitung informiert werde. In ihrem Konzept werde aber ausdrücklich beschrieben, dass die Schichtleitung "sofort" über Störungen informiert werde - und zwar "mündlich, fernmündlich oder per Signalgeber". Weitergehende Angaben enthalte auch das Sicherheitskonzept der Beigeladenen nicht, das gleichwohl von dem Beklagten die volle Punktzahl in diesem Teilaspekt erhalten habe.

Ein Beurteilungsfehler ist nicht zu erkennen. Die Klägerin stellt zwar sicher, dass zur Meldung von Störungen entscheidungsbefugte Personen durchgängig erreichbar sind und "sofort" die Schichtleitung "mündlich, fernmündlich oder per Signalgeber" informiert wird. Welche Informationen in der Meldung enthalten sind und durch welche Personen dem Schichtleiter ein Störungsfall gemeldet werden soll, bleibt aber offen. Auch die Erreichbarkeit wird nicht näher erläutert, sodass unklar bleibt, was passiert, wenn die Schichtleitung nicht erreichbar sein sollte. Der Beklagte ist deshalb zu dem nachvollziehbaren Ergebnis gekommen, dass die Klägerin die Gefahr von Verzögerungen nicht ausgeräumt hat.

Der Beklagte hat auch überzeugend begründet, dass die Beigeladene die volle Punktzahl für diesen Teilaspekt des Sicherheitskonzepts erhalten hat. Die Beigeladene sieht ein automatisiertes Meldesystem mit mehrfacher Eskalationsstufenerhöhung vor. Durch eine automatisierte Anwahl der nächsthöheren Entscheidungsebene ist ein schneller und effektiver Ablauf des Meldewesens sichergestellt. Dies hat der Beklagte eingehend und überzeugend wie folgt begründet:

"Durch individuell hinterlegte Vorgaben (z.B. Dreh- und Abwurfgeschwindigkeit), werden automatisch Eskalationen ausgelöst, die auf unterschiedlichen Ebenen in der Spielbankenorganisation auflaufen können. So werden z.B. Verstöße, die direkt während des Spiels detektiert werden (z.B. zu langsames Drehen) unverzüglich dem Pitboss angezeigt. Dieser muss die Meldungen dann bearbeiten. Sollte er sie nicht in der vorgegebenen Zeit beantworten, erfolgt die nächste Eskalationsstufe, die eine Information des Floormanagers vorsieht. Auch die Nichtbeantwortung der offenen Meldungen wird im System hinterlegt und kann - berechtigungsmäßig gesichert - abgefragt werden bzw. löst eine weitere Eskalation an die Spielbankleitung aus.

Zudem überwacht das System auch die Einhaltung von definierten Prozessen. Sollte beispielsweise die stündlich geplante Lagenerfassung nicht durchgeführt werden, so erfolgt ein stiller Alarm beim Pitboss, so dass dieser dann unverzüglich reagieren kann. Sollte auch er nicht zeitgerecht reagieren, erfolgt eine weitere Eskalation an die Floormanager.

Alle beteiligten Mitarbeitenden können durch ihre jeweilige Berechtigung auf die entsprechenden Daten des IKS zugreifen. Die Information der Mitarbeitenden erfolgt dann bspw. über mobile Endgeräte (Handy, Pager, PDA). Alle Alarmierungen erfolgen zusätzlich in grafischer Form auf die Monitore der zuständigen Mitarbeitenden. So haben z. B. der Floormanager oder die Führungskräfte jederzeit eine Übersicht über den Status aller Spieltische oder Spielautomaten, die ihnen zugeordnet sind."

Die Klägerin rügt beim Teilaspekt "fachliche Eignung des Beauftragten für die Innenrevision" den Punktabzug. Der Beklagte hat dort aufgeführt, dass für den Fall eines akademischen Abschlusses von der Klägerin keine praktischen Spielbankenkenntnisse verlangt werden. Eine Mindestberufserfahrung ist nach dem Konzept der Klägerin keine zwingende Voraussetzung für die Erlangung der fachlichen Eignung, nötig ist nur ein akademischer Abschluss und/oder eine mindestens fünfjährige Berufserfahrung im Spielbankwesen. Der Beklagte hält die Mindestberufserfahrung aber nachvollziehbarerweise für wichtig. Soweit die Klägerin darauf verweist, dass sie ausweislich ihres Konzepts fundierte Kenntnisse zu den Gefahren, Fehlern, Missbrauchsfällen in Spielbanken verlange, ist der Einwand des Beklagten, dass es sich hierbei um ein unkonkretes und kaum nachprüfbares Kriterium handele, das durch bloße Einweisungen erfüllt werden könnte, nicht willkürlich. Der Beklagte hat bei diesem Teilaspekt der Beigeladenen im Übrigen mit der gleichen Begründung auch einen Punktabzug gegeben.

Auch die Bewertung des Geldwäschekonzepts ist frei von Bewertungsfehlern.

Die Klägerin rügt den Abzug von 25 % bei dem Aspekt "Kontinuierliche Überwachung der Geschäftsbeziehungen einschließlich der durchgeführten Transaktionen". Zur Begründung des Punktabzugs hat der Beklagte zutreffend ausgeführt, dass die konkrete zeitliche Umsetzung der angekündigten Spielerkarte offenbleibe. Der Einwand, der Klägerin, sie habe in ihrem Konzept ausgeführt, dass die Einführung an allen Standorten mit bestandskräftiger Genehmigung beginne, ist zwar richtig. Der Beklagte hat hierzu aber zutreffend darauf hingewiesen, dass sich daraus kein Zeitpunkt für den Abschluss der Maßnahmen, sondern nur der Beginn der Einführung ergibt.

Nach dem Konzept der Beigeladenen soll die Ausgabe von Spielerkarten dagegen mit Einführung des Überwachungssystems innerhalb der Jahresfrist nach Zulassungsbeginn in allen Häusern umgesetzt sein. Damit ist das Konzept der Beigeladenen in zeitlicher Hinsicht konkreter.

Auch den Abzug von 25 % beim Aspekt "Geldwäschebeauftragter" hat der Beklagte nachvollziehbar damit begründet, dass das Anforderungsprofil der Klägerin für die fachspezifische Aufgabe für den Fall der Neubesetzung "sehr vage" bleibe. Die Klägerin sieht darin eine Ungleichbehandlung gegenüber der Bewertung des Konzepts der Beigeladenen. Sie argumentiert, dass sich auch die Beigeladene mit dem Verweis auf die für alle Mitarbeitenden geltenden Kriterien zur persönlichen Zuverlässigkeit sowie der diesbezüglichen Zuverlässigkeitsprüfung begnüge.

Die unterschiedliche Bewertung ist nicht willkürlich. Für den Fall einer erforderlichen Nachfolge gibt die Klägerin lediglich an, dass diese über Spielbankerfahrung und Kenntnis interner Abläufe verfügen müsse. Eine nähere Konkretisierung der Dauer und des Umfangs wird nicht gemacht. Auch der Erwerb von erforderlichem spezifischem Fachwissen wird zeitlich nicht festgelegt. Das Konzept der Beigeladenen sieht dagegen für diese Stelle eine abgeschlossene Berufsausbildung und/oder ein Hochschulstudium sowie eine mindestens fünfjährige Erfahrung in der Geldwäscheprävention vor.

Die Klägerin benennt drei Fehler bei der Bewertung des Sozialkonzepts, die nach Auffassung der Kammer alle nicht vorliegen.

Die Klägerin rügt die auffällig gute Bewertung des Sozialkonzepts der Beigeladenen mit 93,75 von 100 möglichen Punkten und meint, diese Wertung stehe im Widerspruch zum übrigen Inhalt der vorgelegten Verwaltungsvorgänge. In Vermerken des Beklagten heiße es im Zusammenhang mit den prognostizierten BSE, dass diese aus Spielerschutzgesichtspunkten nicht gutzuheißen seien. Dass gerade das Sozialkonzept der Beigeladenen dann besonders viele Punkte erhalten habe, sei nicht nachvollziehbar. Denn das Sozialkonzept diene u.a. der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes.

Diese Rüge ist angesichts der ebenfalls stark steigenden BSE der Klägerin nicht nachvollziehbar. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass - wie oben dargelegt - der Beklagte die Eignungsprüfung inhaltlich getrennt von der Konzeptbewertung durchführen musste. Die Bewertung des Sozialkonzepts der Beigeladenen ist deshalb unabhängig von der Prüfung ihrer persönlichen Zuverlässigkeit und fachlichen Eignung auf der ersten Stufe nur auf Grundlage der eingereichten Konzeptunterlage erfolgt. Der Beklagte hat in der Informationsunterlage abschließend geregelt, welche Konzeptbestandteile und Aspekte in die Bewertung des Sozialkonzeptes einfließen. Die Berücksichtigung der BSE-Steigerung gehört gerade nicht dazu. Die Berücksichtigung der BSE-Steigerung bei der Bewertung des Sozialkonzepts würde damit zu einer gleichheitswidrigen Abweichung von dem festgelegten Bewertungsmaßstab führen. Die Bewertung des Sozialkonzepts der Beigeladenen erfolgte deshalb entsprechend unabhängig von der Prüfung ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit nur auf Grundlage der eingereichten Konzeptunterlage anhand des veröffentlichten Bewertungsmaßstabes.

Die Klägerin rügt weiter, dass der Beklagte seiner Amtsaufklärungspflicht offensichtlich nicht nachgekommen sei, weil er nicht einmal eine einfache Internetrecherche vorgenommen habe, was die Glaubhaftigkeit der Angaben der Beigeladenen zum Thema Spieler- und Jugendschutz erheblich infrage gestellt hätte.

Nach Auffassung des Gerichts war der Beklagte nicht zu einer Internetrecherche verpflichtet. Die Beigeladene hat den Spielbetrieb in Niedersachsen noch nicht aufgenommen und wirbt deshalb noch gar nicht dafür. Sie nutzt die Website für Niedersachsen nur dazu, um sich als Arbeitgeber zur präsentieren und möglicherweise Interessierte zu informieren. Die von der Klägerin bemängelte fehlende Alterskontrolle bei Aufrufen der Website bezieht sich auf Spielbanken in Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt.

Die Aussage von Herrn L., Vorstandsvorsitzender der K. -Gruppe, Glücksspiel mache nicht süchtig, ist kritikwürdig und unzutreffend, aber für die Bewertung des vorgelegten Sozialkonzeptes der Beigeladenen ohne Bedeutung. Sie ist schon nicht Bestandteil des zu bewertenden Konzepts.

Die Klägerin beanstandet weiter die Bewertung des Aspekts "Beauftragter für das Sozialkonzept". Der Beklagte habe die Klägerin und die Beigeladene ungleich behandelt. Zum klägerischen Konzept moniere der Beklagte, dass auf Grundlage des Sozialkonzepts der Klägerin "jeder Mitarbeiter ohne spezifische Ausbildung Beauftragter für das Sozialkonzept werden kann", eine akademische, spezifische Ausbildung also nicht zwingend erforderlich sei. Da die fachliche Eignung des Beauftragten für das Sozialkonzept deshalb nicht vollumfänglich abgesichert sei, würden der Klägerin anders als der Beigeladenen 25 % der Punkte abgezogen, obwohl auch diese die fachliche Eignung nur durch eine "abgeschlossene Berufsausbildung und/oder Hochschulstudium" absichern wolle, also auch keine akademische, spezifische Ausbildung voraussetze.

Der Punktabzug bei der Klägerin war gerechtfertigt. Zwar fordert auch die Beigeladene zum Nachweis der fachlichen Eignung der/des Beauftragten für das Sozialkonzept nicht zwingend einen Hochschulabschluss. Durch die Forderung der Beigeladenen kann aber nur eine Person als Beauftragte/r für das Sozialkonzept ernannt werden, die sowohl durch eine Ausbildung bzw. ein Hochschulstudium als auch durch umfangreiche mehrjährige praktische Erfahrungen die erforderlichen Kenntnisse im Bereich des Spielerschutzes sowie in der Personalverantwortung sammeln konnte.

Auch Bewertungsfehler im Personalkonzept liegen nicht vor.

Die Klägerin kritisiert die Bewertung des Teilaspekts der "Sicherstellung der fachlichen Eignung der übrigen im Spielbetrieb Beschäftigten" und führt hierzu aus, dass der Beklagte den Punktabzug in Höhe von 25 % der Gesamtpunktzahl nur damit begründe, dass die Darstellung der Klägerin "teilweise oberflächlich" sei. Damit bleibe völlig intransparent, welche Teile der gut zwei Seiten umfassenden Darstellung der Klägerin tatsächlich "teilweise oberflächlich" sein sollen. Zum anderen erwiesen sich die Darstellungen der Beigeladenen im direkten Vergleich als nicht umfangreicher oder tiefgründiger, erhielten aber die volle Punktzahl.

Die unterschiedliche Bewertung ist nicht zu beanstanden. Die Klägerin führt zur Sicherstellung der fachlichen Qualifikation an, dass sich erfahrene Mitarbeiter in diesen Bereichen jeweils um die Einarbeitung dieser Arbeitskräfte "on the job" kümmern und ihnen auf diesem Wege die erforderliche Qualifikation vermitteln. Der Beklagte führt zutreffend aus, dass die Klägerin auf nähere Angaben wie die Dauer und den genauen Ablauf der Qualifikation nicht eingeht, in der Darstellung somit "oberflächlich" bleibt. Nur bei der Ausbildung zum Servicemitarbeiter/Servicetechniker sind die Ausführungen ("umfangreiche Einarbeitung, die in mehreren Schritten erfolgt und nach ca. zwei Jahren abgeschlossen sein soll") konkreter.

Demgegenüber hat die Beigeladene insgesamt konkretere Ausführungen zur Auswahl von fachlich geeigneten Bewerbern getroffen. Vor der Stellenzusage erfolgt eine Einladung zu zwei Probearbeitstagen. Es gibt ein spezielles spielbankübergreifendes Onboarding- und Einarbeitungskonzept, das von der K. Spielbanken Academy je nach Aufgabenbereich ausgearbeitet worden ist. Nach einer Einarbeitungszeit in den einzelnen Aufgabenbereichen von etwa einem Monat müssen die Bewerber eine Wissensabfrage absolvieren, die nur nach Bestehen dieses Tests die Ausbildung mit einer weiteren Festigungszeit von etwa zwei Monaten fortsetzen können. Ein Mentor steht in diesem dreimonatigen Zeitraum und weiteren sechs Monaten als Ansprechpartner zur Verfügung. Für das klassische Spiel werden vorab Testverfahren durchgeführt, um sicherzustellen, dass die Grundvoraussetzungen der potentiellen Mitarbeiter tatsächlich gegeben sind. Ein Test und eine praktische Prüfung müssen durchgeführt werden. Während der variierenden Kursdauer von vier bis acht Wochen und einer Festigungszeit steht ein Mentor unterstützend zur Seite.

Ohne Erfolg beanstandet die Klägerin auch die Bewertung des Transparenzkonzepts.

Soweit die Klägerin hinsichtlich des Transparenzkonzepts die Begründung für den Punktabzug im Teilaspekt "Offenheit der Kommunikationskultur" ("wenig konkrete" Ausführungen und "schwammige Absichtserklärungen") als zu pauschal und formelhaft rügt, kann dieses Vorbringen nicht geteilt werden. Der Beklagte beschränkt sich gerade nicht formelhaft auf "wenig konkrete" Ausführungen und "schwammigen Absichtserklärungen", vielmehr heißt es:

"Unterdurchschnittliche Darstellungen mit größeren Mängeln und vielen offenen Aspekten sowie kaum strukturierte Vorgehensweise. Die Ausführungen im Konzeptbestandteil sind wenig konkret und beschränken sich auf schwammige Absichtserklärungen, die unter Vorbehalte ("soweit nicht ausnahmsweise arbeits- und gesellschafrechtliche Verantwortlichkeiten der SNG gewahrt werden müssen") gestellt werden. Zudem tragen die Ausführungen auch in inhaltlicher Sicht nicht. Der Hinweis auf "arbeitsrechtliche Risiken" ist in der Sache unzutreffend, da arbeitsrechtliche Risiken nur von der ASt selbst ausgehen können. Ein Risiko bestünde nicht, wenn die ASt eine Kultur der Offenheit einführen würde, bspw. durch ausdrückliche Entbindung von der Verschwiegenheitsverpflichtung ggü. Aufsichtsbehörden. In der Informationsunterlage (Seite 57 mit Verweis auf NB10) wird überdies klargestellt, dass die Verfolgung von OWis nebst Verhängung von Bußgeldern nicht das Ziel der Spielbankaufsicht ist, sondern die Sicherstellung des ordnungsgemäßen Spielbetriebs. Der Konzeptbestandteil weist eine mangelhafte Qualität und Schlüssigkeit auf. Insgesamt wird den in § 1 Satz 2 NSpielbG genannten Zielen (hier insbesondere: Überwachung zugelassener Spielbanken und der dort durchgeführten Spiele sowie Gewährleistung der Sicherheit und Transparenz des Spielbetriebs) nur in geringem Maße Rechnung getragen."

Der Beklagte kommt somit zu dem gut begründeten Ergebnis, dass die Klägerin die offene Kommunikation aufgrund von Vorbehalten und arbeits- und ordnungsrechtlicher Risiken einschränkt. Für eine umfassende Aufsicht durch den Beklagten ist die vollständige und ungefilterte Aufklärung von Sachverhalten erforderlich. Deshalb ist die Einholung von Auskünften nur von Mitarbeitern mit Leitungsfunktion gerade nicht zielführend, weil diese ein Eigeninteresse daran haben könnten, Verstöße gegen Vorgaben zu verheimlichen. Das Konzept der Beigeladenen sieht eine Auskunftspflicht aller Mitarbeitenden (proaktiv und auf Nachfrage), die Entbindung von arbeitsvertraglichen Verschwiegenheitspflichten sowie den Ausschluss von arbeitsrechtlichen Schritten beim Informationsaustausch vor. Insofern ist die deutlich bessere Bewertung nicht willkürlich.

Die Klägerin rügt zudem die Bewertung im Teilaspekt "Ausgestaltung des Online-Lesezugriffs". Zu Unrecht bemängele der Beklagte, dass offenbleibe, in welchem konkreten Umfang der Steueraufsicht Lesezugriffe gewährt würden, da sie in ihrem Konzept ausgeführt habe, dass der Aufsicht "unbeschränkte Online-Lesezugriffe" bereitgestellt würden.

Diese Kritik des Beklagten ist nicht zu beanstanden. Die Online-Lesezugriffe werden nach dem Konzept der Klägerin nicht uneingeschränkt gewährt. Vielmehr führt die Klägerin in Klammern die Systeme auf, auf die ein Zugriff möglich sein soll, nämlich elektronische Automatenüberwachung, Jackpotverwaltungssystem, elektronisches Kesselüberwachungssystem, Videoüberwachung. Ein Lesezugriff auf andere Systeme wie Rezeptions- und Kassenprogramm sowie der Transaktionserfassung nach dem Geldwäschegesetz ist hingegen nicht vorgesehen. Diese Zugriffsmöglichkeiten sind aber nach Darstellung des Beklagten gerade im Bereich der Geldwäsche aufgrund der Zuständigkeit des Beklagten als Aufsichtsbehörde für die Tätigkeit der Spielbankaufsicht sinnvoll und wünschenswert. Bei der Ausgestaltung des Lesezugriffs im Konzept der Beigeladenen sind auch diese anderen Systeme mit umfasst.

Im Werbekonzept sind neben dem oben beschriebenen etwaigen Bewertungsfehler (weitere) Fehler nicht erkennbar.

Die Klägerin rügt, dass der Beklagte anders als bei allen anderen Konzepten die für die Bewertung des Werbekonzepts relevanten Konzeptbestandteile nicht vorab kommuniziert habe. Auch sei nicht ersichtlich, in welchem Wertungsverhältnis etwaige Konzeptbestandteile zueinander stünden und welche Gewichtung den einzelnen Anforderungen zukommen solle. Der Informationsunterlage sei gerade nicht zu entnehmen, dass den Unterkriterien ein gleiches Gewicht zukommen sollte. Das Wertungsverhältnis bzw. die Gewichtung blieben aufgrund fehlender Angaben so nebulös, dass damit eine weitere Verletzung des Transparenzgrundsatzes einhergehe.

Diese Auffassung teilt die Kammer nicht. Der Beklagte hat die Anforderungen für die Bewertung des Werbekonzepts in der Informationslage (dort S. 60 ff.) eindeutig und transparent festgelegt. Insbesondere war erkennbar, dass die einzelnen Anforderungen nur gleichgewichtig bei der Wertung berücksichtigt werden konnten und nicht einzelne der Anforderungen von größerer Bedeutung sein konnten.

Die Klägerin macht schließlich geltend, dass die Bewertung des Werbekonzepts der Beigeladenen zeige, dass der Beklagte seiner Amtsaufklärungspflicht nicht nachgekommen sei. Er bewerte es ausdrücklich als positiv, dass die Beigeladene in ihrem Werbekonzept zu erkennen gegeben habe, dass sie auf Jugendsprache und "anreizende Werbemotive" verzichten wolle und dass die Homepage der Beigeladenen "als erstes" Jugendschutzhinweise zeigen solle. Dass es sich hierbei um leere Versprechungen handele, zeige ein einfacher Besuch auf der Website der Beigeladenen (z.B. Werbung der Spielbank "K. T." vom 12.8.2024, in der es heißt: "Sunset, Drinks & Wins. Am 30. und 31. August heißt es: Party-Time für nur 1 €! Eintritt 1 €, Parken 1 €, Getränke 1 €. Wetten, dass du es nicht verpassen willst?").

Wie bei der Bewertung des Sozialkonzepts war der Beklagte auch bei der Bewertung des Werbekonzepts nicht zu einer weitergehenden Internetrecherche hinsichtlich des Verzichts auf Jugendsprache und anreizende Werbemotive verpflichtet. Aus einer Verfahrensweise von Schwestergesellschaften der Beigeladenen kann nicht ohne weiteres darauf geschlossen werden, dass die Angaben der Beigeladenen im Konzept unglaubwürdig sind und die Beigeladene sich nicht an die eigenen Ausführungen halten wird. Der Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass es für diesen Fall auch einen Sanktionsmechanismus gebe. Die Ausführungen der Beigeladenen sind für den Betrieb von Spielbanken in Niedersachsen nach Erhalt einer rechtswirksamen Zulassung verbindlich. Bei wesentlichen Abweichungen soll nach § 2 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 NSpielbG die Spielbankzulassung widerrufen werden. Schon deshalb ist nicht ersichtlich, dass sich die Beigeladene nicht an ihr Konzept halten wird.

Nach alledem ist die Entscheidung des Beklagten, der Beigeladenen die Spielbankzulassung zu erteilen und zugleich den Antrag der Klägerin abzulehnen, rechtmäßig. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte das Konzept der fachlich geeigneten Beigeladenen besser bewertet hat als das der Klägerin. Hier besteht ein deutlicher Punkteabstand. Auch wenn man den festgestellten Bewertungsfehler im Spielbankkonzept und den zugunsten der Klägerin unterstellten Fehler in der Bewertung des Werbekonzepts berücksichtigt, führte dies wie dargelegt nicht dazu, dass die Klägerin insgesamt eine bessere Gesamtbewertung als die Beigeladene erreicht hätte. Die Auswahlentscheidung bleibt auch dann rechtmäßig.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).