Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg, denn sie ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht und mit zutreffender Begründung abgewiesen. Die angegriffene Verfügung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Widersprechen bauliche Anlagen, Grundstücke, Bauprodukte oder Baumaßnahmen dem öffentlichen Baurecht oder ist dies zu besorgen, so kann die Bauaufsichtsbehörde gem. § 79 Abs. 1 Satz 1 NBauO nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen anordnen, die zur Herstellung oder Sicherung rechtmäßiger Zustände erforderlich sind. Ein solcher Fall liegt hier vor, weil die schwarze bzw. anthrazitfarbene Dacheindeckung des Wohnhauses des Klägers dem § 2 der örtlichen Bauvorschrift "Erweiterung im Osterbachsfelde" in der 1. Änderungsfassung widerspricht, der im Plangebiet nur eine Bedachung in näher bestimmten Rot- und Brauntönen zulässt. Diese Vorschrift ist Teil des öffentlichen Baurechts i.S.d. § 2 Abs. 17 NBauO. Die vom Kläger geltend gemachten Zweifel an ihrer Wirksamkeit greifen nicht durch.

Die örtliche Bauvorschrift "Erweiterung im Osterbachsfelde" genügt den Anforderungen des in Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV verankerten Zitiergebots. An diesem ist eine auf Grundlage des § 56 Abs. 1 NBauO in der seit dem 31. Dezember 2002 geltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung des Baurechts vom 11. Dezember 2002 (Nds. GVBl. 2002, 796) bzw. in der Fassung der Neubekanntmachung der Niedersächsischen Bauordnung vom 10. Februar 2003 (Nds. GVBl. 2003, 89; im Folgenden: NBauO a.F.; heute § 84 Abs. 3 NBauO) erlassene örtliche Bauvorschrift als "Rechtsverordnung in Satzungsform" nach ständiger Senatsrechtsprechung zu messen (vgl. zuletzt Senatsurt. v. 24.2.2021 - 1 KN 75/18 -, BauR 2021, 1919 = juris Rn. 33; v. 18.6.2019 - 1 KN 64/15 -, NVwZ-RR 2020, 10 = juris Rn. 96 m.w.N.). Dies ist Folge der den Senat bindenden gesetzgeberischen Entscheidung in § 97 Abs. 1 Satz 1 NBauO a.F. (heute § 84 Abs. 4 Satz 2 NBauO), die örtlichen Bauvorschriften - anders als die Mehrzahl der übrigen Länder (vgl. nur § 81 BayBO, § 74 LBauO BW, § 89 BauO NRW) und unter Inkaufnahme rechtlicher Folgeprobleme (vgl. etwa Senatsbeschl. v. 28.1.2014 - 1 ME 176/13 -, NVwZ-RR 2014, 430 = BRS 82 Nr. 157 = juris Rn. 8 ff.) - dem übertragenen Wirkungskreis zuzuweisen. Unabhängig von der äußeren Satzungsform bringt der Niedersächsische Landesgesetzgeber mit dieser Regelung klar zum Ausdruck, dass er hier eine Rechtssetzungskompetenz delegiert; nämlich die Kompetenz für die "positive Baupflege", welche als "Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne" nicht dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden unterfalle (vgl. den Entwurf einer Niedersächsischen Bauordnung vom 21.8.1970, LT-Drs. 7/50, S. 137 unter Bezugnahme auf Scheerbarth, Das allgemeine Bauordnungsrecht, 2. Aufl., § 166, sowie auf das Rechtsgutachten des BVerfG v. 16.6.1954 - 1 PBvV 2/52 -, BVerfGE 3, 407, 432 ff. = juris Rn. 103 ff.). Dass nach der gesetzlichen Konzeption die Rechtssetzungskompetenz der Gemeinde auf abgeleitetem Recht beruht, verlangt nach der Anwendung des strengen landesverfassungsrechtlichen Zitiergebots.

Gem. Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV ist in der Verordnung die Rechtsgrundlage anzugeben. Dies erfordert, dass die einzelne Vorschrift des Gesetzes genannt wird, in welcher die Ermächtigung enthalten ist (vgl. zu Art. 80 GGBVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 = NJW 1999, 3253 ff. = juris Rn. 158). Weil der Wortlaut des Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV nicht die Angabe einer konkreten Normebene verlangt, bestimmen die Funktionen des Zitiergebots, welche Anforderungen an die Zitiertiefe zu stellen sind. Im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes dient das für Rechtssetzungsermächtigungen geltende Zitiergebot dem Zweck, die Delegation von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 = NJW 1999, 3253 = juris Rn. 153; Beschl. v. 1.4.2014 - 2 BvF 1/12 -, BVerfGE 136, 69 = NVwZ 2014, 1219 = juris Rn. 99; ebenso Brosius-Gersdorf/Remé, in: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 43 Rn. 39). Bei der Anwendung des § 56 Abs. 1 NBauO a.F. bedarf es neben der gerichtlichen Kontrolle nicht nur der (internen) Vergewisserung der Gemeinde über die Grenzen der Ermächtigung. Auch eine (externe) Recht- und Zweckmäßigkeitsprüfung durch das Land muss stattfinden können. Aus der Zuweisung der Ermächtigung zum übertragenen Wirkungskreis folgt, dass der Erlass der örtlichen Bauvorschriften gem. § 56 Abs. 1 NBauO a.F. der Fachaufsicht des Landes unterliegt (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 1 NKomVG; dass dies für die örtlichen Bauvorschriften "aufgrund der geregelten Materie nicht angemessen" sei, hat der Gesetzgeber erst später und lediglich für die örtlichen Bauvorschriften gem. § 84 Abs. 1 und 2 NBauO n.F. angenommen, vgl. den Entwurf einer Niedersächsischen Bauordnung v. 21.12.2010, LT-Drs. 16/3195, S. 110). Zugleich erfüllt das Zitiergebot eine Rechtsschutzfunktion. Das Zitat des Ermächtigungsrahmens versetzt den Bürger in die Lage, zu prüfen, ob der Verordnungs- bzw. Satzungsgeber diesen überschritten hat, und gegebenenfalls um Rechtsschutz nachzusuchen.

Eine effektive Kontrolle in diesem Sinne erfordert es, dass die örtliche Bauvorschrift die Gesetzesnorm zitiert, die die Gemeinde zum Erlass der örtlichen Bauvorschrift ermächtigt. Nur soweit sich in der Norm mehrere selbstständige Rechtssetzungsermächtigungen befinden, verlangt Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV ein Zitat der Normebene, die nur noch die gewählte Ermächtigung enthält (vgl. Schwarz, Die Zitiergebote im Grundgesetz, 2002, S. 156; ders., Das Zitiergebot bei Rechtsverordnungen (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG), DÖV 2002, 852, 853; Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz Kommentar, 105. EL August 2024, Art. 80, Rn. 125). Enthält etwa der aus mehreren Sätzen bestehende Absatz einer Norm lediglich eine einheitliche Rechtssetzungsermächtigung, so kann das Zitat des einzelnen Satzes deren Auffinden nicht wesentlich erleichtern. Einzig die in dem Absatz vorhandene Rechtsgrundlage kann - und muss - mit dem Zitat benannt sein. Ein Zitat der Rechtsgrundlage bis in eine tiefere Ebene hinein ist in diesem Fall nicht geboten, weil es die interne und externe Kontrolle nicht fördert. Weiterhin erforderlich ist das Zitieren einer tieferen Ebene hingegen, wenn die Vorschrift auf gleicher Ebene oder darunter weitere Rechtssetzungsermächtigungen enthält. In diesem Fall muss der Normgeber mit dem Zitat detailliert zum Ausdruck bringen, an welcher Rechtsgrundlage der Rezipient die Norm zu messen hat (sog. Festlegungs- oder Konzentrationsfunktion des Zitats, vgl. Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz Kommentar, 105. EL August 2024, Art. 80, Rn. 124 m.w.N.; BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 = NJW 1999, 3253 = juris Rn. 155).

Diesen Anforderungen genügt das Zitat der "§ 56 und 98 der Niedersächsischen Bauordnung (NBauO)" in der örtlichen Bauvorschrift "Erweiterung im Osterbachsfelde". Einer präziseren Angabe der Vorschrift mit Absatz und Nummer bedurfte es nicht, denn § 56 NBauO a.F. enthält ebenso wie § 84 Abs. 3 NBauO in der heute geltenden Fassung nur eine einheitliche Rechtssetzungsermächtigung (in der Senatsrspr. bislang offengelassen, vgl. Senatsurt v. 18.6.2019 - 1 KN 64/15 -, NVwZ-RR 2020, 10 = juris Rn. 101; ebenso die Literatur, vgl. Wiechert/Lenz, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl. 2020, § 84 Rn. 108).

§ 56 Abs. 1 NBauO a.F. ermächtigt die Gemeinde dazu, eine örtliche Bauvorschrift auch über die Anforderungen der §§ 14, 49 und 53 NBauO a.F. hinausgehend für bestimmte Teile des Gemeindegebietes zu erlassen, um bestimmte städtebauliche, baugestalterische oder ökologische Absichten zu verwirklichen oder um die Eigenart oder den Eindruck von Baudenkmalen zu erhalten oder hervorzuheben. Die zulässigen Gestaltungvarianten werden sodann in den einzelnen Ziffern des Absatzes 1 abschließend benannt, wobei die Aufzählung auch ohne die Nummerierung lesbar wäre. Der äußere Rahmen der Ermächtigung wird für alle Nummern des Absatzes 1 gemeinsam in dem der Aufzählung vorangestellten ersten Satzteil gesetzt. Dieser beschränkt einerseits die zulässigen Ziele ("um bestimmte städtebauliche, baugestalterische oder ökologische Absichten zu verwirklichen oder um die Eigenart oder den Eindruck von Baudenkmalen zu erhalten oder hervorzuheben") sowie den möglichen örtlichen Geltungsbereich der Bauvorschrift ("für bestimmte Teile des Gemeindegebietes"), andererseits erweitert er die Gestaltungsmöglichkeiten der örtlichen Bauvorschrift über die Vorgaben der §§ 14, 49 und 53 NBauO a.F. hinaus. Auch indem der Gesetzgeber in § 56 Abs. 1 NBauO a.F. Anforderungen an eine "örtliche Bauvorschrift" - im Singular - formuliert, verklammert er die einzelnen Tatbestandsvarianten zu einer einheitlichen Rechtssetzungsermächtigung.

Dass innerhalb dieses einheitlichen Ermächtigungsrahmens die einzelnen Nummern des § 56 Abs. 1 NBauO a.F. mögliche Inhalte der örtlichen Bauvorschrift aufzählen, verleiht diesen nicht die rechtliche Selbstständigkeit einer eigenen Rechtssetzungsermächtigung. Nicht jedes zitierfähige Normenglied, das formelle oder materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen an den Inhalt der (Satzungs-)Regelung formuliert, muss als eigene Rechtssetzungsbefugnis gelesen werden (vgl. OVG SH, Urt. v. 10.3.2022 - 2 LB 18/20 -, NordÖR 2022, 352 = juris Rn. 68). Dies folgt schon daraus, dass auch innerhalb der einzelnen Nummern des § 56 Abs. 1 NBauO a.F. unterschiedliche rechtliche Anforderungen an einzelne Gestaltungsvarianten gestellt werden. So lässt § 56 Abs. 1 Nr. 4 NBauO a.F. die Beschränkung oder den Ausschluss der Verwendung von Freileitungen nur unter einer weiteren rechtlichen Voraussetzung zu, nämlich nur, soweit diese unter wirtschaftlich zumutbarem Aufwand durch andere Anlagen ersetzt werden können. Die ebenfalls in § 56 Abs. 1 Nr. 4 NBauO a.F. benannte Verwendung von Einzelantennen kann hingegen nach gemeindlichem Ermessen beschränkt oder ausgeschlossen werden. Selbst das Zitieren der einzelnen Nummer des Absatzes würde den Satzungsgeber hier nicht abschließend auf die geltenden materiellen Anforderungen festlegen.

Auf einen einheitlichen Ermächtigungsrahmen weist auch der Umstand hin, dass nicht jede Nummer des Absatzes die Rechtssetzungsbefugnisse der Gemeinde erweitert. Die einzelnen Nummern regeln die möglichen Gestaltungsvarianten nicht durchweg trennscharf. So wird sich die örtliche Bauvorschrift vielfach auf verschiedene Nummern des § 56 Abs. 1 NBauO a.F. stützen lassen. Eine Verpflichtung zur "Begrünung baulicher Anlagen" i.S.d. § 56 Abs. 1 Nr. 7 NBauO a.F. etwa könnte auch der Wortlaut des § 56 Abs. 1 Nr. 1 NBauO a.F. ("besondere Anforderungen an die Gestaltung von Gebäuden") bzw. des § 56 Abs. 1 Nr. 5 NBauO a.F. ("besondere Anforderungen an die Gestaltung sonstiger baulicher Anlagen") tragen. Zu einem darüberhinausgehenden Eingriff in das Baurecht der Eigentümer ermächtigt § 56 Abs. 1 Nr. 7 NBauO a.F. nicht. Er spezifiziert die Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde lediglich. Auch die Regelungsbereiche des § 56 Abs. 1 Nr. 6 NBauO a.F. und des § 56 Abs. 1 Nr. 3 NBauO a.F. überschneiden sich. Schon § 56 Abs. 1 Nr. 6 NBauO a.F., der eine Regelung zur Gestaltung der nicht überbauten Flächen der bebauten Grundstücke ermöglicht, würde es unter anderem erlauben, die Einfriedung von Vorgärten vorzuschreiben oder auszuschließen. Einer Benennung dieser möglichen Gestaltungsvorgabe in § 56 Abs. 1 Nr. 3, 2. Var. NBauO a.F. hätte es rechtlich nicht zwingend bedurft, um die Gemeinde hierzu zu ermächtigen. Auch an anderer Stelle sind die Regelungsbereiche der einzelnen Nummern nicht klar abgegrenzt: Eine in § 56 Abs. 1 Nr. 8 NBauO a.F. vorgesehene örtliche Bauvorschrift zur Versickerung, Verregnung oder Verrieselung von Niederschlagswasser auf dem Baugrundstück ließe sich ebenso auf die Ermächtigung zur Regelung einer (nicht zwingend ästhetischen) Gestaltung der nicht überbauten Flächen des bebauten Grundstücks i.S.d. § 56 Abs. 1 Nr. 6 NBauO a.F. stützen. Eine solche Gestaltung kann mit dem vorgegebenen Zielkanon auch von rein ökologischen Absichten getragenen werden.

Aus dieser Verschränkung der Regelungsbereiche folgt zugleich, dass ein förmliches Zitat der einzelnen Nummer des § 56 Abs. 1 NBauO a.F. regelmäßig wenig zu einer effektiven Kontrolle der Einhaltung des Ermächtigungsrahmens beitragen kann. Weil die Grenzen der Ermächtigung nicht immer durch eine einzelne Nummer des Absatzes abgesteckt werden, bliebe der durch ein solches Zitat mögliche Erkenntnisgewinn begrenzt. Im Gegenteil könnte die Festlegungswirkung, die das Zitat einer einzelnen Nummer entfalten würde, Folgefragen aufwerfen. Wollte man die einzelnen Ziffern als eigene Rechtssetzungsermächtigungen betrachten, so müsste man auch fragen, ob eine speziellere Regelung (wie etwa § 56 Abs. 1 Nr. 7 NBauO a.F.) den Rückgriff auf eine allgemeinere Regelung (wie etwa § 56 Abs. 1 Nr. 1 NBauO a.F.) ausschließt, und ob in der Folge ein ausschließliches Zitat der allgemeineren Regelung zur förmlichen Rechtswidrigkeit der örtlichen Bauvorschrift führt. Einen rechtsstaatlichen Mehrwert der Festlegung auf eine einzelne Nummer des Absatzes 1 erkennt der Senat demgegenüber nicht, weil der Gesetzgeber die Gemeinde ersichtlich zu allen genannten Regelungsvarianten ermächtigt hat.

Die Angabe des "§ 56 NBauO" benennt den Anforderungen des Zitiergebots entsprechend eindeutig die einheitliche Rechtsgrundlage des § 56 Abs. 1 NBauO a.F., obwohl die Vorschrift über einen zweiten Absatz verfügt. § 56 Abs. 2 NBauO a.F. richtet sich aber nicht an den Satzungsgeber, sondern ermächtigt die Bauaufsichtsbehörde zur Zulassung von Ausnahmen von örtlichen Bauvorschriften. § 56 NBauO a.F. enthält damit nur eine einzige Rechtssetzungsermächtigung, so dass ein Zitat des einschlägigen Absatzes - in Anwendung der oben dargestellten Grundsätze - nicht erforderlich ist, um diese zu bezeichnen.

Auch im Übrigen greifen die Einwände des Klägers gegen die Wirksamkeit der örtlichen Bauvorschrift der Beigeladenen nicht durch.

Die örtliche Bauvorschrift ist hinreichend bestimmt. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Beigeladene mit der Zulassung von "Zwischentönen" einen Farbverlauf zwischen den bezeichneten Farbtönen zulassen wollte, damit nicht jede geringe, ggf. durch die Oberflächenstruktur des Ziegelmauerwerks bedingte farbliche Abweichung zur Rechtswidrigkeit der Dacheindeckung führt (vgl. dazu Senatsurt. v. 18.9.2014 - 1 KN 123/12 -, BauR 2015, 452 = BRS 82 Nr. 21 = juris Rn. 52). Nicht gemeint sind hingegen die Farben, die numerisch zwischen den explizit benannten RAL-Nrn. liegen. Dies ergibt sich schon aus der Formulierung am Satzbeginn der Vorschrift, wonach "rote bis braune" Dachpfannen und Ziegel zulässig sein sollen. Im Übrigen hätte die Vorschrift sonst - wie auch das Verwaltungsgericht ausführt - einige der genannten Nummern nicht aufzählen müssen, so etwa die zwischen den RAL-Nrn. 3000 und 3003 liegende RAL-Nr. 3002.

Auch inhaltlich begegnet die Regelung in § 2 der örtlichen Bauvorschrift der Beigeladenen keinen Bedenken. Der Senat nimmt insoweit Bezug auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts und macht sich diese zu eigen (§ 130b Satz 2 VwGO). Lediglich ergänzend ist anzumerken, dass hier keine zu hohen Anforderungen an die Überzeugungskraft und den örtlichen Bezug des zugrundeliegenden Konzepts zu stellen sind, weil § 2 der örtlichen Bauvorschrift nicht intensiv in das Baurecht der Grundstückseigentümer eingreift (vgl. zu den Anforderungen Senatsurteil v. 18.9.2014 - 1 KN 123/12 -, BauR 2015, 452 = juris Rn. 56). Zum einen lassen die Vorgaben der Beigeladenen eine breite Farbpalette zu, zum anderen hat die Beigeladene schon im Zeitpunkt der Ausweisung des Plangebiets als Misch- und allgemeines Wohngebiet die Dachgestaltung farblich beschränkt, so dass die Eigentümer ein insoweit unbeschränktes Baurecht nie erworben haben. Gemessen hieran trägt das Gestaltungskonzept der Beigeladenen. Erkennbar dominiert im Kernort der Beigeladenen - historisch gewachsen - die rote und braune Dachfarbe. Dass nach den bei google maps abrufbaren, in der mündlichen Verhandlung eingesehenen Luftbildern insbesondere im mittleren westlichen Bereich (entlang der Straßen Vor dem Thore, Hoher Weg und St.-Bernardus-Straße) und im östlich des Plangebiets befindlichen Bereich auch anthrazitfarbene und schwarze Dächer vorhanden sind, schmälert diesen Gesamteindruck nicht.

Nachdem die Dacheindeckung des Klägers der wirksamen örtlichen Bauvorschrift der Beigeladenen widerspricht, ist die streitgegenständliche Anordnung des Beklagten gem. § 79 Abs. 1 Satz 1 NBauO rechtmäßig, insbesondere ermessensfehlerfrei ergangen. Auch insoweit ist auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu verweisen, die der Senat sich zu eigen macht.

Der Kläger hat gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen, da sein Rechtsmittel keinen Erfolg hatte. Die Kosten der Beigeladenen sind nach § 162 Abs. 3 VwGO erstattungsfähig, da sie das Verfahren gefördert hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.