5.1
Anforderungen an die Abwägung, Grenzen der Überprüfung im RROP-Genehmigungsverfahren

In die Abwägung sind alle öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf Ebene der Regionalplanung erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen; hierzu zählen insbesondere die Grundsätze der Raumordnung aus § 2 ROG, aus § 2 NROG, aus dem LROP und der BRPHV, die Ergebnisse des Beteiligungsverfahrens und der Umweltprüfung.

Der Träger der Regionalplanung ist verpflichtet, öffentliche und private Belange - soweit sie erkennbar und von Bedeutung sind - von Amts wegen auch dann zu berücksichtigen und pflichtgemäß abzuwägen, wenn sie nicht im Rahmen des Beteiligungsverfahrens vorgetragen wurden.

Flächennutzungspläne und sonstige gemeindliche, städtebauliche Planungsergebnisse sind in der Abwägung zu berücksichtigen (§ 13 Abs. 2 ROG). Sie erzeugen für Träger der Regionalplanung keine Bindungswirkung. Sieht ein RROP für bestimmte Gebiete Funktionen oder Nutzungen als Ziele der Raumordnung vor, die nicht mit den Darstellungen in Flächennutzungsplänen oder Festsetzungen in Bebauungsplänen korrespondieren, löst dies gemäß § 1 Abs. 4 BauGB ein Anpassungserfordernis für den Träger der Bauleitplanung aus. Die mit dieser Rechtsfolge verbundenen Auswirkungen auf Belange der betroffenen Gemeinde sind in die regionalplanerische Abwägung einzubeziehen und in der Begründung des RROP erkennbar darzulegen. Dazu gehört bei rechtsverbindlichen Bebauungsplänen auch eine Auseinandersetzung mit möglichen Entschädigungsfolgen nach den §§ 39 ff. BauGB.

Die Rechtsaufsicht der oberen Landesplanungsbehörden über die regionalplanerische Abwägung beschränkt sich auf die Überprüfung von Abwägungsfehlern. Für die Versagung der Genehmigung ist es unerheblich, ob es sich um einen Fehler im Abwägungsvorgang oder im Abwägungsergebnis handelt; beides steht einer Genehmigung entgegen.

Mängel im Abwägungsvorgang sind gegeben, wenn

1. a)

   eine Abwägung vollständig unterbleibt oder nur teilweise stattfindet (Abwägungsausfall),

2. b)

   ein Belang in die Abwägung nicht eingestellt wurde, der hätte eingestellt werden müssen (Abwägungsdefizit),

3. c)

   ein Belang nicht mit dem ihm objektiv zukommenden Gewicht berücksichtigt wurde (Abwägungsfehlgewichtung) oder

4. d)

   sich bei der vergleichenden Bewertung der verschiedenen Belange eine Fehlgewichtung herausstellt (Abwägungsdisproportionalität).

Werden rechtlich überprüfbare Abwägungsfehler festgestellt, etwa, weil das Abwägungsmaterial unzureichend war, die abzuwägenden Belange erkennbar fehlgewichtet oder in vergleichbaren Fallkonstellationen ohne sachlichen Grund ungleich gewichtet wurden oder weil maßgebliche Belange und Unterlagen in der Abwägung gar nicht berücksichtigt wurden, stehen diese einer Genehmigung entgegen. Gleiches gilt, wenn einer Festlegung nicht eindeutig zu entnehmen ist, ob sie als Ziel oder Grundsatz gedacht ist, wenn Begründungen zu einzelnen Festlegungen fehlen oder Festlegungen den Begründungen nicht zugeordnet werden können (siehe Nummer 3.5), weil in diesen Fällen die ordnungsgemäße Abwägung nicht geprüft werden kann.

5.2
Anforderungen an die Abwägung in Bezug auf die Umweltprüfung, Natura 2000 und Artenschutz (§ 7 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 6 ROG)

Eine Berücksichtigung der Umweltbelange bedeutet nicht, dass stets die Planungsalternative mit den geringsten Umweltauswirkungen zu wählen ist. Vielmehr sind alle maßgeblichen Belange und widerstreitenden Interessen gegeneinander und untereinander pflichtgemäß abzuwägen.

Eine ordnungsgemäße Abwägung der Umweltauswirkungen erfordert, den Umweltbericht erforderlichenfalls unter Berücksichtigung der Stellungnahmen aus dem Beteiligungsverfahren zu korrigieren, zu aktualisieren oder zu ergänzen.

In der Abwägung sind ferner nach Maßgabe des § 34 i. V. m. § 36 BNatSchG die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen - FFH-Richtlinie - (ABl. L 206 vom 22.7.1992, S. 2; L 95 vom 29.3.2014, S. 70), zuletzt geändert durch die Richtlinie (EU) 2025/1237 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2025 (ABl. L, 2025/1237, 24.6.2025), und der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten - Vogelschutzrichtlinie - (ABl. L 20 vom 26.1.2010, S. 7), zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) 2019/1010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 (ABl. L 170 vom 25.6.2019, S. 115), in den jeweils geltenden Fassungen einzubeziehen (§ 7 Abs. 6 ROG). Kann eine Festlegung im RROP - insbesondere ein Vorranggebiet - eines dieser Natura 2000-Gebiete erheblich beeinträchtigen, ist eine Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung (vielfach als "FFH-Verträglichkeitsprüfung" bezeichnet) soweit durchzuführen, wie diese auf der Regionalplanungsebene möglich ist. Andernfalls kann nicht mit hinreichender Sicherheit prognostiziert werden, dass sich die Planung auch vollziehen lässt.

Die Feststellung, ob die Prüfung der Natura 2000-Verträglichkeit in den Entwurfsunterlagen - der Ebene der Regionalplanung entsprechend - durchgeführt und nachvollziehbar dargelegt ist und die naturschutzrechtlichen Anforderungen zu Natura 2000 beachtet wurden oder ob die Verträglichkeitsprüfung sachliche Mängel aufweist, obliegt in erster Linie den im Beteiligungsverfahren zum RROP-Entwurf eingebundenen Naturschutz- und Fachbehörden. Die obere Landesplanungsbehörde hat jedoch im Genehmigungsverfahren zu prüfen, ob seitens des Trägers der Regionalplanung alle auf Ebene der Regionalplanung notwendigen Prüf- und Abwägungsschritte erfolgt sind und die fachlichen Stellungnahmen aus dem Beteiligungsverfahren ordnungsgemäß gewürdigt wurden.

Die Prüfung der Natura 2000-Verträglichkeit erfordert Aussagen dazu

1. a)

   ob und von welchen Festlegungen im RROP-Entwurf Natura 2000-Gebiete betroffen sind,

2. b)

   ob es Fälle gibt, in denen die beabsichtigten RROP-Festlegungen zu erheblichen Beeinträchtigungen eines Natura 2000-Gebietes führen können,

3. c)

   ob prioritäre natürliche Lebensraumtypen oder prioritäre Arten betroffen sein können,

4. d)

   inwieweit für etwaige Festlegungen, die zu erheblichen Beeinträchtigungen führen können, Planungsalternativen im RROP-Entwurf aufgegriffen wurden und/oder ob weitere Alternativen aufgreifbar gewesen wären, die nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen von Natura 2000-Gebieten führen, und ob die Alternativen i. S. der verfolgten Planungsabsicht geeignet und zumutbar sind,

5. e)

   ob es zwingende Gründe des überwiegenden Interesses als Ausnahmetatbestände nach § 34 Abs. 3 oder 4 BNatSchG gibt, die trotz zu erwartender erheblicher Beeinträchtigung eines Natura 2000-Gebiets die geplanten RROP-Festlegungen rechtfertigen können, und falls prioritäre natürliche Lebensraumtypen oder prioritäre Arten betroffen sind, ob eine ggf. nach § 34 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG erforderliche Erklärung der EU-Kommission vorliegt,

6. f)

   ob in einem Fall nach Buchstabe e dargelegt ist, wie gemäß § 34 Abs. 5 BNatSchG die Wahrung des Natura 2000-Zusammenhangs sichergestellt wird und ob die vorgesehenen Maßnahmen dafür geeignet sind.

Für die erforderliche Prüfung der Natura 2000-Verträglichkeit reicht es nicht aus, bei der Aufstellung eines RROP mit Blick auf die Beeinträchtigung von Natura 2000-Gebieten "problematische" Gebiete zu benennen und die weitere Prüfung nachfolgender Planung oder dem Genehmigungsverfahren vorzubehalten (OVG Lüneburg, NK-Beschluss vom 30.07.2013, 12 MN 301/12).

Artenschutzrechtliche Untersuchungen sind erforderlich, wenn und soweit der Schutz einzelner Arten maßgeblicher Bestandteil für den Schutzzweck eines von einer Festlegung berührten Natura 2000-Gebiets ist oder der Schutz/die Entwicklung geschützter Arten oder ihrer Lebensräume zu den Erhaltungszielen dieses Natura 2000-Gebiets zählt. Ebenso sind artenschutzrechtliche Untersuchungen durchzuführen, wenn geschützte Arten berührt sind, die für einen oder mehrere der Lebensraumtypen, die über ein Natura 2000-Gebiet geschützt werden, charakteristisch sind.

Weitere artenschutzrechtliche Untersuchungen unterfallen nicht der förmlichen Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung, sondern sind erforderlichenfalls im Rahmen der Umweltprüfung durchzuführen.

Die artenschutzrechtlichen Verbote der §§ 44 ff. BNatSchG gelten in der Regionalplanung nicht unmittelbar. Eine Einbeziehung in die Umweltprüfung ist soweit erforderlich, dass ausgeschlossen werden kann, dass regionalplanerische Festlegungen wegen artenschutzrechtlicher Verbote nicht vollzugsfähig wären. So muss eine - dem Planungsstand und Maßstab der Regionalplanung entsprechende - Prognose zu den Auswirkungen auf geschützte Arten zu dem Ergebnis kommen, dass z. B. ein Vorranggebiet überwiegend für die mit Vorrang gesicherte Nutzung umsetzbar ist.

Die obere Landesplanungsbehörde hat bei der Genehmigung eines RROP entsprechend zu prüfen, ob der Träger der Regionalplanung i. S. einer Prognose vorausschauend ermittelt und bewertet hat, ob die vorgesehenen Festlegungen auf unüberwindbare artenschutzrechtliche Hindernisse treffen würden. Dem Träger der Regionalplanung steht hierbei eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative zu, soweit sich zu ökologischen Fragestellungen noch kein allgemein anerkannter Stand der Fachwissenschaft herausgebildet hat. Sofern die Bewertung ergibt, dass Konflikte zwischen den artenschutzrechtlichen Schutzgütern und der planerisch beabsichtigten Nutzung wirksam durch nachfolgende Planungen oder auf Zulassungsebene geklärt werden können und auf nachfolgender Planungs- und Zulassungsebene nicht zu unüberwindbaren Umsetzungshindernissen führen, ist eine Flächenfestlegung auf Ebene der Regionalplanung zulässig. Zum Umfang der nötigen Prüftiefe und Datenerhebung wird auf Nummer 2.2.2 verwiesen.

5.3
Dokumentation der Abwägung; inhaltliche Anforderungen an die RROP-Begründung

Die Abwägung muss nachvollziehbar dokumentiert werden. In erster Linie muss sich aus den RROP-Unterlagen ergeben, welche Zielsetzung der Plangeber mit einer Festlegung verfolgt, welche fachlichen Erwägungen zu der Festlegung geführt haben und - erforderlichenfalls - wie entgegenstehende Belange gewürdigt wurden. Die wesentlichen Kern-Erwägungen sind in der RROP-Begründung wiederzugeben. Dem Planungsträger steht es frei, der Begründung erklärende Texte, statistische Grundlagen, Erläuterungskarten und sonstiges Material als Anlage beizufügen. Verweise in der Begründung auf nicht beigefügte Unterlagen (z. B. Datensätze, Fachliteratur, Gutachten) sind nur zulässig, wenn diese Unterlagen für jedermann zugänglich sind und eine Fundstelle angegeben ist. Wie Umweltauswirkungen im Rahmen der Abwägung berücksichtigt wurden, wird in der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 3 ROG dokumentiert (siehe Nummer 5.4) und kann zusätzlich auch im Rahmen der Begründung einzelner Festlegungen erfolgen.

Die Begründung darf planerische Regelungen nicht ersetzen, erweitern oder einschränken, sondern nur erläutern. Wesentliche Beurteilungskriterien, Begriffsbestimmungen sowie Ausnahmen sind notwendige Bestandteile der raumordnerischen Festlegungen und somit in der beschreibenden oder zeichnerischen Darstellung zu regeln. Sie lediglich in der Begründung anzusprechen, reicht nicht aus.

Werden von einem Träger der Regionalplanung in einem RROP Festlegungen aus anderen Plänen oder Ergebnisse von Raumverträglichkeitsprüfungen nicht nur nachrichtlich übernommen, sondern als Ziele oder Grundsätze der Raumordnung festgelegt, genügt es nicht, pauschal auf die Erwägungen des anderen Plangebers oder auf die Raumverträglichkeitsprüfung zu verweisen. In der RROP-Begründung ist vom Träger der Regionalplanung vielmehr selbst darzulegen, welche wesentlichen Erwägungen zu der Festlegung als Ziel oder Grundsatz der Raumordnung geführt haben (siehe Nummer 4.1.2).

Soweit weitergehende Erwägungen für eine Festlegung nicht aus der Begründung des RROP ersichtlich sind, müssen sie in anderer geeigneter Form aktenkundig sein (z. B. Vermerke, Beschlussvorlagen etc.) und der für die Genehmigung zuständigen oberen Landesplanungsbehörde vorliegen.

5.4
Zusammenfassende Erklärung (§ 10 Abs. 3 ROG)

Die Ergebnisse der Umweltprüfung, einschließlich der Ergebnisse der Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung, sind der Planbegründung in übersichtlicher Form als "zusammenfassende Erklärung" beizufügen. Fehlt die zusammenfassende Erklärung gänzlich oder ist sie unvollständig, darf die Genehmigung des RROP nicht erteilt werden. Die zusammenfassende Erklärung hat darzulegen, wie Umwelterwägungen und der Umweltbericht sowie die eingegangenen Stellungnahmen im Rahmen der Gesamtabwägung berücksichtigt wurden. Außerdem ist in ihr darzustellen, welche Gründe bei Abwägung der geprüften Planungsalternativen entscheidungserheblich für die Festlegungen im RROP waren. Sie hat außerdem die Maßnahmen zur Überwachung der Umweltauswirkungen aufzuführen.