Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat Erfolg. Er ist zulässig (I.) und begründet (II.).

I. Der Antrag ist statthaft, weil die angegriffene Verordnung der Antragsgegnerin nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 NJG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Er ist insbesondere innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Verordnung und damit innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Antragstellerin ist auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da sie als Eigentümerin von im Naturschutzgebiet gelegenen Flächen gelten machen kann, durch die Verordnung oder deren Anwendung in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragstellerin ist gemäß § 1 Nr. 2 des niedersächsischen Realverbandsgesetzes ein Realverband und somit gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes eine rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts. Auch juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich als Eigentümer von Grundstücken, die im Geltungsbereich einer naturschutzrechtlichen Verordnung liegen, auf eine Verletzung ihrer zivilrechtlichen Eigentumsposition aus § 903 BGB berufen (vgl. Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 25 m.w.N.).

II. Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet.

Ein Verstoß gegen Vorgaben zum Verfahren der Unterschutzstellung durch den Erlass der Naturschutzgebietsverordnung "D." liegt nicht vor (1.). Die Verordnung verstößt jedoch gegen das Gebot der zeichnerischen Darstellung des geschützten Teils von Natur und Landschaft in Karten nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG (in der damals geltenden Fassung des NAGBNatSchG v. 19. Februar 2010, Nds. GVBl. 104) (2.) und gegen das Zitiergebot nach Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV (3.). Die festgestellten Rechtsverstöße führen zur Unwirksamkeit der gesamten Verordnung (4.).

1. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG richten sich Form und Verfahren der Unterschutzstellung sowie die Beachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern und die Möglichkeit ihrer Behebung nach Landesrecht, soweit in den Absätzen 2a und 2b nichts Näheres bestimmt ist. Eine Verletzung landesrechtlicher Vorgaben zum Verfahren der Unterschutzstellung nach § 14 Abs. 1 und 2 NNatSchG, die zu einer Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Verordnung führen, liegt nicht vor.

a. Die streitgegenständliche Verordnung ist nicht wegen eines Verstoßes gegen § 14 Abs. 1 NNatSchG unwirksam.

Gemäß § 14 Abs. 1 NNatSchG ist vor dem Erlass einer Verordnung nach den § 16 Abs. 1, § 17 Abs. 2, § 19, § 21 Abs. 1 oder § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NNatSchG den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, und den sonst betroffenen Behörden Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Eine förmliche Beteiligung betroffener Gemeinden hat hier nicht erfolgen müssen, da die die Verordnung erlassende Antragsgegnerin als kreisfreie Stadt selbst betroffene Gebietskörperschaft im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 NKomVG ist. Die Antragsgegnerin hat durch Schreiben vom 16. August 2018 die "sonst betroffenen" Behörden zu dem beabsichtigten Erlass der Verordnung angehört und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Den Vorgaben des § 14 Abs. 1 NNatSchG ist dadurch genügt.

b. Das hier durchgeführte Verfahren zur Unterschutzstellung entspricht auch den Vorgaben des § 14 Abs. 2 NNatSchG.

Gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 NNatSchG ist der Entwurf einer Verordnung nebst Begründung mindestens einen Monat lang bei den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, öffentlich auszulegen. Ort und Dauer der Auslegung haben die Gemeinden mindestens eine Woche vorher mit dem Hinweis darauf ortsüblich bekannt zu machen, dass jedermann während der Auslegungszeit bei der Gemeinde oder bei der Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlassen will, Bedenken und Einwendungen vorbringen kann (§ 14 Abs. 2 Satz 2 NNatSchG).

aa. Den vorgenannten Anforderungen genügend haben der Entwurf der Verordnung und die dazugehörigen Karten (Übersichtskarte und maßgebliche Detailkarten) sowie die Begründung zu der Verordnung in der Zeit vom 17. September 2018 bis zum 19. Oktober 2018 und damit mehr als einen Monat bei der Antragsgegnerin öffentlich zur Einsicht ausgelegen. Anhand der ausgelegten Unterlagen ist es für die Normadressaten auch hinreichend erkennbar gewesen, welche Teile von Natur und Landschaft unter Schutz gestellt werden sollen, welche Schutzzwecke verfolgt werden und wie das Schutzregime ausgestaltet werden soll. Die mit der Auslegung bezweckte Anstoßfunktion (vgl. dazu Blum/Agena/Brüggeshemke, NNatSchG, Stand: Juli 2025, § 14 Rn. 21b m.w.N.) ist dadurch gewahrt worden. Dass in dem ausgelegten Entwurf der Begründung - wie die Antragstellerin eingewandt hat - auf "diverse Dokumente" Bezug genommen worden ist, die den ausgelegten Unterlagen nicht beigefügt gewesen sind, führt zu keiner anderen rechtlichen Bewertung. Denn der ausgelegte Verordnungstext mit den ausgelegten Karten zur Verordnung (Übersichtskarte und Detailkarten) sowie der ausgelegte Begründungsentwurf sind insoweit für die Normadressaten hinreichend verständlich gewesen und haben für diese erkennen lassen, ob und durch welche Regelungen ihre Interessen von der geplanten Unterschutzstellung berührt werden, ohne dass es hierzu zwingend der Kenntnis der in der Begründung in Bezug genommenen Dokumente wie der Waldbiotoptypenkartierung bzw. der Basiserfassung des NLWKN oder der im Unterschutzstellungserlass vom 21. Oktober 2015 im Teil C enthaltenen Begriffsbestimmungen bedurft hätte. Der Einwand der Antragstellerin, dass die Karten nur "schwer lesbar" gewesen seien, ist nicht weiter substantiiert worden und für den Senat nicht nachvollziehbar.

bb. Die Frist zum Vorbringen von Bedenken und Anregungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung ist nicht unzulässig verkürzt worden.

Gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 NNatSchG haben die Gemeinden Ort und Dauer der Auslegung mindestens eine Woche vorher mit dem Hinweis darauf ortsüblich bekannt zu machen, dass jedermann während der Auslegungszeit bei der Gemeinde oder Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlassen will, Bedenken und Anregungen hervorbringen kann. Der Hinweis in der erfolgten Bekanntmachung der Auslegung darauf, dass Bedenken und Anregungen zu den Verordnungsentwürfen bis zum Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift innerhalb der Sprechzeiten von Montag bis Donnerstag von 8:30 Uhr bis 12.00 Uhr und am Donnerstag von 14.00 Uhr bis 16.00 Uhr bei der A-Stadt oder per E-Mail unter umwelt@AStadt.de eingereicht werden können, ist bereits nach seinem Wortlaut ersichtlich nur dahingehend zu verstehen, dass Bedenken und Anregungen zur Niederschrift innerhalb der genannten Sprechzeiten erfolgen können, nicht jedoch - wie die Antragstellerin meint - dahingehend, dass auch schriftliche Einwendungen nur innerhalb der genannten Sprechzeiten erhoben werden können.

cc. Es bedurfte nicht einer erneuten Auslegung des Verordnungsentwurfs nebst Begründungsentwurf, auch wenn die Antragsgegnerin nach der Auslegung der Unterlagen und Auswertung der eingegangenen Einwände und Stellungnahmen mehrere Änderungen an dem Verordnungs- und Begründungsentwurf vorgenommen hat.

§ 14 Abs. 2 Satz 1 NNatSchG regelt eine Pflicht zur öffentlichen Auslegung des Verordnungsentwurfs nebst Begründung, trifft aber keine Bestimmungen über eine erneute Auslegung von Verordnungsentwürfen nach deren Änderung, obwohl die Änderung derartiger Entwürfe nach der Durchführung des Auslegungsverfahrens durchaus üblich und nicht selten auch erforderlich ist. Daher besteht kein Grund zur Annahme, dass jede Änderung eines Verordnungsentwurfs den Verordnungsgeber zur Durchführung eines neuen Beteiligungsverfahrens verpflichtet. Eine solche Verpflichtung besteht vielmehr nur, wenn die Änderung des Verordnungsentwurfs wesentlich ist. Denn nur dann verlangen rechtsstaatliche Grundsätze, die von der Ausweisung des Schutzgebiets Betroffenen nochmals nach § 14 Abs. 1 und 2 NNatSchG zu beteiligen. Ob eine wesentliche Änderung vorliegt, beurteilt sich danach, ob der Entwurf der Schutzerklärung nach der Durchführung des Auslegungsverfahrens räumlich oder sachlich erheblich erweitert worden ist (vgl. Senatsurt. v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, juris Rn. 30 m.w.N.; ferner Blum/Agena/Brüggeshemke, NNatSchG, Stand: Juli 2025, § 14 Rn. 32 m.w.N.).

Bei Anwendung dieses Maßstabs war hier eine erneute Auslegung wegen der nach Durchführung des Beteiligung- und Auslegungsverfahrens erfolgten Änderung des Entwurfs der Verordnung nebst Begründung nicht erforderlich.

(1.) Soweit die Antragsgegnerin die Detailkarten mit den maßgeblichen Lebensraumtypen anders als im ausgelegten Verordnungsentwurf nicht zum Gegenstand der Verordnung gemacht, sondern in den Anlagenteil der Begründung aufgenommen hat, stellt dies in der Sache keine Änderung des Schutzgegenstands und des für diesen geltenden Schutzregimes dar.

(2.) Soweit anders als in den ausgelegten Entwurfsfassungen die Wald-Lebensraumtypen in den Detailkarten nicht mehr flächenbezogen nach ihrem jeweiligen Erhaltungszustand A, B oder C dargestellt werden, sondern nach dem gebildeten Gesamterhaltungszustand für den jeweiligen FFH-Lebensraumtyp im FFH-Gebiet, stellt dies keine wesentliche sachliche Erweiterung des Schutzgegenstands oder des Schutzregimes dar, die eine erneute Auslegung der Verordnungsunterlagen erforderlich gemacht hätte. Grundsätzlich kommen beide Formen der Bildung und Darstellung des Erhaltungszustands eines FFH-Lebensraumtyps bei Waldflächen in einem FFH-Gebiet naturfachlich in Frage. In dem Leitfaden für die Praxis "NATURA 2000 in niedersächsischen Wäldern" (Stand 19. Juli 2019) heißt es hierzu:

"Die Erhaltungszustände beziehen sich grundsätzlich nicht auf eine einzelne Forstabteilung oder einzelne Polygone der Kartierung. Die Einzelpolygon-Bewertung bei der Kartierung ist nur ein Bearbeitungsschritt zur Bewertung des Vorkommens und stellt nicht die rechtlich relevante Bewertung des Erhaltungszustands eines Lebensraumtyps im FFH-Gebiet dar. Der Erhaltungszustand bezieht sich auf das gesamte Vorkommen eines Lebensraumtyps (z. B. Waldmeister-Buchenwald) im FFH-Gebiet. Dieses kann je nach Gebietscharakter aus großen Waldflächen bestehen oder (besonders bei seltenen Lebensraumtypen auf Sonderstandorten) auch nur aus einem einzelnen kleinen Bestand. In der Regel werden in einem FFH-Gebiet die zu bewertenden Einzelvorkommen eines Lebensraumtyps summarisch bewertet, wobei die zugehörigen Einzelbestände durchaus unterschiedliche Qualitäten aufweisen können.

Auch räumlich getrennte Flächen eines Lebensraumtyps sollen zu einem Lebensraumtyp mit einem Gesamterhaltungszustand zusammengefasst werden. Es ist ein Gesamterhaltungszustand je Lebensraumtyp in jedem FFH-Gebiet zu bilden und dieser als Planungsgrundlage zu verwenden. Dies bedeutet, dass auch Flächen mit dem Erhaltungszustand A, wenn der durchschnittliche Gesamterhaltungszustand ,B' ist, mit den Kriterien für ,B' beplant werden. Genauso bedeutet es, dass einzelne B-Polygone eines mit einem Gesamterhaltungszustand ,A' bewerteten Lebensraumtyps in einem FFH-Gebiet entsprechend den ,A'-Kriterien beplant werden." (Leitfaden, S. 22)

Die in Anlehnung an die Empfehlungen im Leitfaden von der Antragsgegnerin vorgenommene nachträgliche Bildung eines Gesamterhaltungszustands für die FFH-Wald-Lebensraumtypen ("B") hat vorliegend dazu geführt, dass bei der nach § 4 Abs. 3 VO von den Verboten der VO freigestellten ordnungsgemäßen Forstwirtschaft auf Waldflächen mit den wertbestimmenden FFH-Lebensraumtypen 9130, 9150 und 9170 neben den allgemein geltenden Bewirtschaftungsvorgaben nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 VO zusätzlich die für die Lebensraumtypen mit einem Gesamterhaltungszustand "B" geltenden Bewirtschaftungsvorgaben nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 VO zu beachten sind. Soweit einzelne Waldflächen innerhalb des gesamten FFH-Lebensraumtyps mit dem Gesamterhaltungszustand "B" einen hiervon abweichenden flächenbezogenen (Einzel-) Erhaltungszustand "A" oder "C" aufweisen, gelten auch für diese die zusätzlich zu beachtenden Bewirtschaftungsvorgaben nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 VO, nicht jedoch gesonderte, speziell auf diese Erhaltungszustände angepasste Bewirtschaftungsvorgaben, wie sie ursprünglich in § 4 Abs. 3 Nr. 4 des ausgelegten Verordnungsentwurfs für Waldflächen mit den wertbestimmenden Lebensraumtypen 9130, 9150 und 9170, die nach dem Ergebnis der Basiserfassung den Erhaltungszustand "A" aufweisen, vorgesehen waren. Die Bewirtschaftungsvorgaben für Waldflächen im Erhaltungszustand "B" und "C" waren nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 des ausgelegten Verordnungsentwurfs ohnehin gleich. Eine sachliche Änderung hinsichtlich der zu beachtenden Bewirtschaftungsvorgaben hat sich durch die nachträgliche Bildung eines Gesamterhaltungszustands daher nur für die Waldflächen ergeben, die nach der flächenbezogenen (Einzel-) Bewertung den Erhaltungszustand "A" aufweisen, in der auf den Lebensraumtyp bezogenen Gesamtbewertung hingegen den Erhaltungszustand "B". Die für die Waldflächen im Erhaltungszustand "B" geltenden Bewirtschaftungsvorgaben unterscheiden sich zwar von den ursprünglich für Waldflächen im Erhaltungszustand "A" vorgesehenen Bewirtschaftungsvorgaben. Die Modifikationen hinsichtlich des einzuhaltenden Altholzanteils (mindestens 20 % der Lebensraumtypfläche für "B" anstelle von 35 % für "A"), der Anzahl der zu belassenden Habitätbäume je Hektar (drei lebende Altholzbäume anstelle von sechs), des Anteils an Totholz je Hektar (mindestens zwei Stück stehendes oder liegendes Totholz anstelle von drei), des Anteils von lebensraumtypischen Baumarten (mindestens 80 % anstelle von 90 %) und des Anteils lebensraumtypischer Baumarten bei Verjüngungsmaßnahmen (80 % anstelle von 90 %) beinhalten aber keine sachlichen Erweiterungen, die das Gesamtkonzept des Schutzregimes bei der forstwirtschaftlichen Nutzung von Waldflächen, die einen FFH-Lebensraumtyp darstellen, erheblichändern. Es handelt sich vielmehr um Modifikationen und Änderungen in dem Schutzregime im Interesse der betroffenen Waldbesitzer, die von ihnen im Auslegungsverfahren auch angeregt worden sind.

(3.) Soweit nach der erfolgten Auslegung in der Verordnung durch § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO eine Schutzvorschrift bezüglich der für das Große Mausohr als Fortpflanzungs- und Ruhestätte dienenden Altholzbestände aufgenommen worden ist, handelt es sich ebenfalls nicht um eine erhebliche Erweiterung, die eine erneute Auslegung des geänderten Verordnungsentwurfs erforderlich gemacht hätte. Zum einen betreffen die danach zu beachtenden Bewirtschaftungsvorgaben ausweislich der in den Detailkarten in der Anlage zur Begründung der Verordnung dargestellten Fortpflanzungs- und Ruhestätte nur kleinere Bereiche, zum anderen sind die in § 4 Abs. 3 Nr. 1 des ausgelegten Verordnungsentwurfs ursprünglich vorgesehenen Waldbewirtschaftungsvorgaben für die Waldbereiche, die keinen FFH-Lebensraumtyp darstellen, entfallen. Der Senat vermag daher nicht zu erkennen, dass sich durch § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO für die betroffenen Waldbesitzer in der Gesamtbetrachtung eine erhebliche Erweiterung der von ihnen zu beachtenden Bewirtschaftungsvorgaben ergibt.

(4.) Auch bei den weiteren Änderungen hinsichtlich der Regelungen zur Jagdausübung nach § 3 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 2 und 5 i.V.m. § 4 Abs. 7 VO, insbesondere den Einsatz von Drohnen und Jagdhunden betreffend, der Schutzzwecke (insbesondere durch Streichung des Ziels der Erhaltung und Wiederherstellung des günstigen Erhaltungszustands des Lebensraums des "Grünen Besenmoos" nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 c) des ausgelegten Verordnungsentwurfs) und den Verboten in § 3 VO wie die Konkretisierung des Verbots der Durchführung von Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VO handelt es sich um Anpassungen, die eine erneute Auslegung des geänderten Verordnungsentwurfs nicht erforderlich gemacht haben.

c. Die Verordnung ist ordnungsgemäß verkündet worden.

Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 7 NNatSchG (in der hier maßgeblichen Fassung vom 19. Februar 2010 (Nds. GVBl. 2010, 104)) erfolgt die Verkündung im amtlichen Verkündungsblatt oder, sofern ein solches nicht vorhanden ist, im Niedersächsischen Ministerialblatt. § 14 Abs. 4 Satz 7 NNatSchG regelt allerdings nicht die näheren Anforderungen, die für die Verkündung einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung in einem (gedruckten) amtlichen Verkündungsblatt gelten. Hinsichtlich der Modalitäten der Verkündung in einem amtlichen Verkündungsblatt bleibt es daher bei der Geltung der allgemeinen Regelungen, die § 11 Abs. 2 NKomVG hierzu trifft (Senatsurt. v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 25 m.w.N.). § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG bestimmt insofern, dass das amtliche Verkündungsblatt in ausreichender Auflage erscheinen muss. Dies erfordert, dass die Auflage des amtlichen Verkündungsblatts jedenfalls so groß ist, dass sich die Betroffenen vom Erlass und vom Inhalt der dort veröffentlichten Rechtsnormen verlässlich Kenntnis verschaffen können und diese Möglichkeit der Kenntnisnahme nicht in unzumutbarer Weise erschwert wird. Anzulegen ist ein bedarfsorientierter Maßstab, der den jeweiligen lokalen Gegebenheiten Rechnung trägt. Eine Auflagenstärke ist daher ausreichend, wenn sie sich am mutmaßlichen Bedarf und Bezugsinteresse der Rechtsbetroffenen orientiert (vgl. Senatsurt. v. 10.1.2025 - 4 KN 2/20 -, juris Rn. 23 und v. 19.4.2018 - 4 KN 258/17 -, juris Rn. 34 ff., 48).

Das gedruckte Amtsblatt der Antragsgegnerin erscheint in einer Auflage von 40 Exemplaren und ist bei ihr und anderen öffentlich zugänglichen Stellen einsehbar. Das Amtsblatt ist zudem gegen Zahlung eines Portos erhältlich. Diese Auflagenstärke und die Einsichtnahmemöglichkeiten sind unter Berücksichtigung der Größe des Stadtgebiets (etwa 117 Quadratkilometer) und der Einwohnerzahl (etwa 120.000 Einwohner) ausreichend, um den Betroffenen vom Erlass und vom Inhalt der veröffentlichten Verordnung (mit der ebenfalls abgedruckten Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000) verlässlich Kenntnis verschaffen zu können. Dass die Antragsgegnerin im Jahr 2007 den portofreien Versand des gedruckten Amtsblatts auf portopflichtigen Versand umgestellt hat, erschwert die Möglichkeit einer Kenntnisnahme nicht in unzumutbarer Weise.

d. Es liegt schließlich kein Mangel in dem Verfahren zur Unterschutzstellung dadurch vor, dass vor dem Erlass der streitgegenständlichen Verordnung keine strategische Umweltprüfung durchgeführt worden ist.

Die Verordnung regelt zwar in den §§ 3 und 4 VO zahlreiche konkrete Modalitäten und Kriterien für die Durchführung von Projekten im Sinne des Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie, dies führt indes nicht dazu, dass vor ihrem Erlass eine strategische Umweltprüfung nach Maßgabe von § 35 UVPG oder § 36 UVPG i.V.m. §§ 36 Satz 1 Nr. 2, 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG bzw. der ihnen zugrundeliegenden unionsrechtlichen Vorschriften des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a) oder b) der Richtlinie 2001/42/EG durchzuführen gewesen wäre (vgl. hierzu Senatsurt. v. 13.5.2025 - 4 KN 41/22 -, juris Rn. 60 ff.; v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 37 ff. und v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 97 ff.).

2. Die Verordnung verstößt gegen die Vorgaben des § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG.

Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG werden in der Verordnung der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine Konkretisierung des aus dem Rechtstaatsprinzip abzuleitenden Gebots der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit, welches vom Normgeber fordert, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Der räumliche Geltungsbereich einer Schutzgebietsverordnung muss für den Betroffenen daher eindeutig und nachprüfbar sein. Die zeichnerische Darstellung muss es ermöglichen, die Grenzen des Schutzgebietes sowie den Geltungsbereich spezieller Vorschriften grundstücksgenau zu ermitteln. Die zweifelsfreie Bestimmbarkeit der Grenzen des Schutzgebietes anhand der verwendeten Karten ist daher ein unabdingbares Wirksamkeitserfordernis für die Unterschutzstellung (vgl. zum Ganzen Senatsurt. v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 95, v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 63 und v. 20.7.2021 - 4 KN 257/18 -, juris Rn. 66).

Im Gegenschluss aus § 14 Abs. 4 Satz 6 NNatSchG, der für den Fall, dass die Karten zur Verordnung nicht oder nicht vollständig im Verkündungsblatt abgedruckt werden, einen Maßstab von mindestens 1: 50.000 für die Übersichtskarte vorsieht, ergibt sich, dass die für die Grenzziehung des geschützten Teils von Natur und Landschaft maßgebliche Karte nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG einen genaueren Maßstab als 1: 50.000 aufweisen muss, der eine zeichnerische Darstellung ermöglicht, anhand derer sich das Schutzgebiet klar und nachprüfbar bestimmen lässt (Senatsurt. v. 3.11.2020 - 4 KN 214/17 -, juris Rn. 29 und v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 60). Die Wahl des Kartenmaßstabs hat sich dabei an den Erfordernissen der jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten auszurichten, insbesondere an der Größe des Gebiets und der Übersichtlichkeit des Grenzverlaufs. Für kleinere Schutzgebiete - i. d. R. Naturschutzgebiete - sind Maßstäbe von 1:2.500 bis 1:5.000 grundsätzlich ausreichend, während größere Schutzgebiete - i. d. R. Landschaftsschutzgebiete - auch durch Karten mit kleineren Maßstäben noch hinreichend genau bezeichnet werden können (Senatsurt. v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 95, v. 3.11.2020 - 4 KN 214/17 -, juris Rn. 29 und v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 60).

Karten im Sinne des § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG sind nur solche, die auch Bestandteil der Verordnung sind. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift, der die Maßgabe enthält, dass in der Verordnung (Hervorhebung durch den Senat) der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt werden. Eine Ermittlung des Geltungsbereichs von Vorschriften anhand von Karten oder Dokumenten, die nicht Bestandteil der Verordnung sind, entspricht daher den Anforderungen des § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG ebenso wenig wie eine Ermittlung des geschützten Teils von Natur und Landschaft in seinen Grenzen anhand derartiger Karten (vgl. nur Senatsurt. v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 63 und v. 26.3.2021 - 4 KN 129/18 -, juris, Rn. 60 jeweils m.w.N).

Gemessen an den vorgenannten Maßstäben ist hier die Übersichtskarte, die allein zum Bestandteil der streitgegenständlichen Verordnung gemacht worden ist, aufgrund des gewählten Maßstabs 1:25.000, der Größe des Schutzgebiets von ca. 733,41 ha und des teilweise unübersichtlichen Verlaufs der Grenzen des Schutzgebiets, insbesondere in den kleineren, teilweise auch sehr schmalen Teilgebieten, nicht geeignet, den Grenzverlauf des Schutzgebiets zweifelsfrei zu bestimmen. Hierzu bedarf es vielmehr der Heranziehung der maßgeblichen Detailkarten, die jedoch nicht Bestandteil der Verordnung, sondern der Begründung zur Verordnung sind. Denn nur anhand dieser Detailkarten ist der genaue Grenzverlauf des Schutzgebiets festzustellen, ist insbesondere zu erkennen, ob trennende Elemente wie Wege, Gräben etc. in das Schutzgebiet einbezogen worden sind und in welchen Bereichen das Schutzgebiet nur Teile von Flurstücken bzw. nur bestimmte Bereiche eines Grundstücks erfasst. Auch der genaue Grenzverlauf im Bereich der an das Naturschutzgebiet angrenzenden (Wohn-)Bebauung ist durch die zeichnerische Darstellung des Schutzgebiets in der Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 nicht zweifelsfrei zu ermitteln.

Dass die Übersichtskarte nicht geeignet ist, den genauen Grenzverlauf des Schutzgebiets zu ermitteln, ergibt sich auch aus dem Text der Verordnung selbst unter Berücksichtigung seiner Entstehung. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 VO ergibt sich die "Lage des NSG aus der mitveröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 (Anlage)". Danach ergibt sich "die Lage des NSG" aus der Übersichtskarte, nicht jedoch auch der genaue Grenzverlauf. In § 1 Abs. 3 Satz 2 des ausgelegten Verordnungsentwurfs hieß es insoweit, dass sich die Lage aus der mitveröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 (Anlage 1) entnehmen lasse, die Grenze des NSG hingegen aus den maßgeblichen Detailkarten im Maßstab 1:5.000 (Anlage 2). Hierdurch kommt zum Ausdruck, dass nach dem Willen des Verordnungsgebers die maßgeblichen Karten im Maßstab 1:5.000 den genauen Grenzverlauf darstellen sollen, nicht jedoch die Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000.

3. Die Verordnung der Antragsgegnerin verstößt zudem gegen das verfassungsrechtliche Zitiergebot bei Erlass von Rechtsverordnungen.

Nach Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV ist in Verordnungen die Rechtsgrundlage anzugeben. Dies gilt gemäß Art. 43 Abs. 1 Satz 1 NV für alle Rechtsverordnungen, die aufgrund einer (landes)gesetzlichen Ermächtigung von der Landesregierung, von Ministerien oder von anderen Behörden erlassen werden. Die Angabe der "Rechtsgrundlage" erfordert nicht nur die Angabe des ermächtigenden Gesetzes als solches, sondern die Nennung der konkreten gesetzlichen Vorschrift, die zum Erlass der in Verordnungsform erlassenen Regelung ermächtigt (vgl. Brosius-Gersdorf/Remé, in: Butzer/Epping u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 43 Rn. 38; zu Art. 80 GG vgl. BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, juris Rn. 152, 158). Dem Zitiergebot liegt der Zweck zugrunde, Rechtssicherheit für Bürger und Rechtsanwender herzustellen, eine Vergewisserung der Verwaltung über die Grenzen der Ermächtigung zu erreichen (interne Kontrolle) sowie eine effektive gerichtliche und aufsichtsrechtliche Überprüfung (externe Kontrolle) zu erreichen (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 12.12.2024 - 1 LC 87/22 -, juris 27; ferner Brosius-Gersdorf/Remé, a.a.O., Rn. 39). Bei dem Erlass einer Schutzgebietsverordnung erfordert das Zitiergebot aber nicht zwingend, neben der tatsächlichen konkreten Ermächtigungsgrundlage in der Verordnung weitere Vorschriften zu nennen bzw. aufzuzählen, die selbst nicht als Rechtsgrundlage fungieren, sondern in ihrer Gesamtheit für den Erlass der angegriffenen Schutzgebietsverordnung ebenfalls von Bedeutung gewesen sind, wie etwa Vorschriften hinsichtlich des einzuhaltenden Verfahrens und der zu beachtenden Form, der materiellen Voraussetzungen der Ausweisung eines Schutzgebiets, der zu beachtenden unionsrechtlichen Vorgaben und Zuständigkeitsregelungen. Werden außer der Ermächtigungsgrundlage weitere Vorschriften benannt, die für den Erlass der angegriffenen Schutzgebietsverordnung von Bedeutung gewesen sind, stellt dieser sog. Zitierungsüberschuss indes nicht per se einen Verstoß gegen das Zitiergebot dar (vgl. BVerfG, Beschl. v. 1.4.2014 - 2 BvF 1/12 -, juris Rn. 100). Nur wenn die überobligatorische Zitierung anderer Vorschriften in irreführender Weise erfolgt, die vor allem die o.g. Kontroll- und Rechtsschutzfunktion wesentlich erschwert, wird dem Zitiergebot nicht genüge getan. Dies ist u.a. (aber nicht abschließend) bei einer "wahllose[n] Überschüttung mit ungeprüften Zitierungen" der Fall, nicht jedoch, wenn der Überschuss nur in geringem Umfang erfolgt. Das Mitbenennen einer unzutreffenden Grundlage ist jedenfalls dann nicht als Verstoß gegen das Zitiergebot anzusehen, wenn die Prüfung dadurch allenfalls unwesentlich erschwert wird (BVerfG, Beschl. v. 1.4.2014 - 2 BvF 1/12 -, juris Rn. 100; vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 14.5.2025 - 6 LB 9/24 -, juris Rn. 91 und Urt. v. 23.11.2022 - 5 KN 1/20 -, juris Rn. 94).

Nach diesen Maßstäben hat die Antragsgegnerin in der vorliegenden Naturschutzgebietsverordnung mit dem Einleitungssatz "Aufgrund der §§ 20 Abs. 2 Nr. 1, 22 Abs.1 und 2, 23, 26, 32 Abs. 2 und 3 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) vom 29.07.2009 (BGBl. I S. 2542) zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.9.2017 (BGBl. I S. 3434) i.V.m. den §§ 14, 15, 16 Abs. 1, 23, 25, 32 Abs. 1 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGBNatSchG) vom 19.02.2010 (Nds. GVBl. S. 104) sowie § 9 Abs. 4 Niedersächsisches Jagdgesetz (NJagdG) vom 16.03.2001 (Nds. GVBl. 2001, S. 100) zuletzt geändert durch Gesetz vom 08.06.2016 (Nds. GVBl. S. 114) wird verordnet:" das Zitiergebot nicht gewahrt. In dieser Präambel werden Vorschriften unzutreffend und in einem Ausmaß zitiert, welches die Kontroll- und Rechtsschutzfunktion wesentlich erschwert. Dieser Zitierungsüberschuss ist nicht geringfügig. Dies ergibt sich aus Folgendem:

In der Aufzählung wird zwar mit "§ 16 Abs. 1 NAGBNatSchG" (nunmehr NNatSchG) die für den Erlass der Verordnung einschlägige Ermächtigungsgrundlage nach Norm und Absatz zutreffend bezeichnet. Auch ist es insoweit unschädlich, dass neben dieser konkret benannten Rechtsgrundlage weitere Vorschriften - wie §§ 20 Abs. 2 Nr. 1, 22 Abs. 1 und 2, 23, 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG und §§ 14, 15, 16 Abs. 1, 23, 25, 32 Abs. 1 NAGBNatSchG - aufgeführt werden. Denn mit der Nennung dieser Vorschriften ist - trotz des erheblichen Umfangs - noch keine Irreführung für den Normadressaten verbunden. Sie dient vielmehr dem rechtstaatlich gebotenen Ziel, die Verwaltung über die bei dem Erlass der Verordnung im Einzelnen geltenden formellen und materiellen Vorgaben zu vergewissern und weist auch die Bürger und Rechtsanwender darauf hin, an welchem gesetzlichen Maßstab der Inhalt der Verordnung zu messen ist.

Die in der Präambel zitierten Vorschriften beinhalten hier aber auch den irreführenden Hinweis auf § 26 BNatSchG, der sich nicht zu den Voraussetzungen der Unterschutzstellung eines Gebiets als Naturschutzgebiet, sondern als Landschaftsschutzgebiet verhält. Der Hinweis auf § 26 BNatSchG ist von der Antragsgegnerin aufgrund einer Anregung im Auslegungsverfahren aufgenommen worden, weil durch § 10 Abs. 2 VO das Landschaftsschutzgebiet "I." im Geltungsbereich dieser Verordnung aufgehoben wird. Im Ausgangspunkt zutreffend ist, dass sich die Ermächtigung zur Aufhebung einer Rechtsverordnung als actus contrarius implizit aus der Befugnis zu ihrem Erlass ergibt, falls die Aufhebungsbefugnis - wie hier - nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.12.2017 - 4 CN 8.16 -, juris Rn. 9 und Urt. v. 26.11.2015 - 7 CN 1.14 -, juris Rn. 20). Allerdings erschöpft sich die streitgegenständliche Verordnung vorliegend nicht in der (Teil-) Aufhebung der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "I.", sondern die (teilweise) Aufhebung dieses Landschaftsschutzgebiets erfolgt aufgrund des Erlasses der auf § 16 Abs. 1 NNatSchG gestützten Naturschutzgebietsverordnung "D.". In einer solchen Konstellation liefe es der o.g. Kontroll- und Rechtsschutzfunktion des Zitiergebots zuwider, in der Verordnung über das Naturschutzgebiet zusätzlich die Rechtsgrundlage anzugeben, die zu dem Erlass der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet und damit implizit auch zu ihrer (teilweisen) Aufhebung ermächtigt. Im Übrigen wäre dies hier auch nicht § 26 BNatSchG, sondern § 19 NNatSchG.

Zudem ist der Hinweis in der Präambel auf "§ 9 Abs. 4 Niedersächsisches Jagdgesetz (NJagdG) vom 16.03.2001 (Nds. GVBl. 2001, S. 100) zuletzt geändert durch Gesetz vom 08.06.2016 (Nds. GVBl. S. 114)" irreführend. Nach § 9 Abs. 4 NJagdG in der vorgenannten Fassung kann die Jagdbehörde durch Verordnung die Jagd in Naturschutzgebieten gemäß deren Schutzzweck für bestimmte Zeiträume beschränken oder ganz oder teilweise verbieten. Die bei Erlass der Verordnung über das Naturschutzgebiet "D." vom 21. Juni 2019 gültige Fassung des § 9 Abs. 4 NJagdG enthielt indes die Befugnis der Jagdbehörde zu einer Anordnung der Verringerung des Wildbestands im Einzelfall, nicht aber zum Erlass einer Verordnung. Die Ermächtigung zum Erlass einer Verordnung zur Beschränkung der Jagd in Naturschutzgebieten besteht im NJagdG in der ab dem 2. November 2018 gültigen Fassung vielmehr nach § 9 Abs. 5 NJagdG. Dass der Verordnungsgeber in der Präambel auf diese Vorschrift hat verweisen wollen, mag für den Normadressaten vielleicht noch zu erkennen gewesen sein. Aber auch diese Vorschrift ist hier nicht einschlägig, da die Antragsgegnerin nicht Jagdbehörde ist. Die Aufgaben der Unteren Jagdbehörde erfüllt für das Gebiet der Antragsgegnerin vielmehr der Landkreis A-Stadt (vgl. § 1 der Vereinbarung zwischen der Antragsgegnerin und des Landkreises A-Stadt über die Wahrnehmung der Aufgaben der Unteren Jagdbehörde vom 14. Oktober 2017). Die Antragsgegnerin hat hierzu im gerichtlichen Verfahren erklärt, mit der Verordnung keine Regelungen zur Beschränkung der Jagd getroffen zu haben, sondern lediglich die Neuerrichtung jagdwirtschaftlicher Einrichtungen sowie das Anlegen von Wildäckern, Wildäsungsflächen, Futterplätzen und Hegebüschen geregelt zu haben, hierbei jedoch Kompetenzen als untere Naturschutzbehörde in Anspruch genommen zu haben. Stützt sich die Verordnung aber nicht auf eine Ermächtigungsgrundlage nach dem NJagdG, ist der Hinweis auf § 9 Abs. 4 NJagdG in der Präambel irreführend und der Normadressat vermag nicht zu erkennen, auf welche Ermächtigungsgrundlage die Regelungen in der Verordnung gestützt werden, die die Jagdausübung betreffen.

In der Gesamtschau führt daher die Vielzahl der zitierten Normen mit Hinweis auf zwei nicht einschlägige Vorschriften hier zu einem irreführenden Zitierungsüberschuss, der die durch das Zitiergebot bezweckte Kontroll- und Rechtsschutzfunktion wesentlich erschwert.

4. Die hier vorliegenden Verstöße gegen § 14 Abs. 4 Satz1 NNatSchG und Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV führen zur Gesamtunwirksamkeit der Verordnung.

Verstöße gegen das Zitiergebot führen grundsätzlich zur Nichtigkeit der Rechtsverordnung (zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG vgl. BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, juris Rn. 159; Dürig/Herzog/Scholz/Remmert, Stand: März 2025, GG, Art. 80 Rn. 137 m.w.N.). Ob hier der Verstoß gegen des Zitiergebots ausnahmsweise (nur) zu einer Teilnichtigkeit bzw. Teilunwirksamkeit der Verordnung - etwa hinsichtlich der in der Verordnung enthaltenen Vorschriften zur Jagdausübung - führt (zur Gesamt- oder Teilnichtigkeit einer Rechtsverordnung bei nur partiellem Verstoß gegen das Zitiergebot vgl. Wienbracke, NJW 2020, 3351), bedarf keiner weiteren Vertiefung. Denn die Gesamtunwirksamkeit der Verordnung ergibt sich jedenfalls aus dem Verstoß gegen § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG. Die unzureichende Darstellung des Geltungsbereichs der Verordnung betrifft den gesamten Bereich des Schutzgebiets und beschränkt sich nicht auf bestimmte Teilbereiche. Dies führt zur Gesamtunwirksamkeit der Verordnung (vgl. Blum/Agena/Brüggeshemke, NNatSchG, Stand: Juli 2025, § 14 Rn. 37f).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 analog, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.